Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел: Организационные и правовые вопросы

Актуальность темы

исследования. Перед современной Россией стоят масштабные задачи, связанные с формированием основ гражданского общества, правового государства, социально ориентированной рыночной экономики. Для их решения в стране реализуются экономическая, социальная, административная, муниципальная и иные реформы. Большое значение в этих условиях приобретает проведение правоохранительной реформы, направленной на поэтапную модернизацию правоохранительной системы страны, всех ее компонентов, включая правоохранительные органы. Можно утверждать, что последовательное проведение правоохранительной реформы является важнейшим условием, гарантирующим достижение целей и задач иных видов реформ, преодоления кризисных явлений во многих сферах общественной жизни, способствующих росту преступности, коррупции, возросших до масштабов, представляющих одну из реальных угроз национальной безопасности Российской Федерации1.

Модернизация правоохранительной системы непосредственно ориентирована и на совершенствование деятельности органов внутренних дел, повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД. В настоящее время с подписанием Указа Президента РФ № 927 от 9 июля 2004 года «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и приказа МВД России № 730 от 10 ноября 2004 года «Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» важно в кратчайшие сроки решить внутрисистемные проблемы самого ведомства. Необходимо избавиться от параллельности в деятельности структур управления, недостаточно четкого разграничения полномочий, задержки в оперативном принятии решений на всех уровнях управления и.

1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 // Российская газета. 2000. 18 января. расплывчатости ответственности за их принятие и реализацию.

Очевидно, что без преодоления сложившейся ситуации проблематично говорить о движении по пути достижения поставленной перед органами внутренних дел, обществом и государством целей. Решение выше указанных задач связано с корректировкой принципов, поиском новых форм и методов управления, оптимизацией организационной структуры, позволяющей сделать основную ставку на использование собственных организационных резервов и потенциальных возможностей ведомства, повышение эффективности и результативности оперативно-служебной деятельности, создание адекватной системы научного сопровождения.

Круг вопросов, связанных с реформированием органов внутренних дел, достаточно многообразен. Но один из ключевых вопросов касается организации системы управления органов внутренних дел, выбора оптимального сочетания в ее организации централизации и децентрализации, формирования модели управления, учитывающей историю и традиции, масштабы страны, принципы федеративного устройства государства, региональные и местные особенности, сложившиеся политические, социальные и экономические условия. Очевидно, что для разработки модели системы управления органов внутренних дел особое значение приобретают вопросы ее организационного построения, разграничения задач и функций, полномочий и ответственности между различными ее звеньями по горизонтали и вертикали.

Актуальность обозначенных проблем свидетельствует о том, что их решение окажется возможным не в результате «точечных» преобразований, нацеленных на нормализацию положения в отдельных проблемных сферах деятельности органов внутренних дел МВД России, а лишь на основе выработки научно-обоснованной, сформированной с ориентацией на долгосрочные перспективы стратегии деятельности органов внутренних дел в рамках вновь созданных организационных структур.

Степень разработанности темы исследования. Проблема разграничения полномочий и ответственности в системе государственного управления вообще и системе управления органов внутренних дел в частности, вот уже долгие годы является объектом пристального внимания научной мысли. В общетеоретическом контексте она разрабатывалась в трудах С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Д. А. Керимова, А. П. Коренева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Б. С. Никифорова, А. С. Пашкова, И. С. Самощенкого, Ю. А. Тихомирова, М. Д. Шаргородского, К. Ф. Шеремета, JI.C. Явича и многих других.

Значительный вклад в разработку проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел внесли такие ученые, как В. М. Анисимков, Ю. Е. Аврутин, Л. Ш. Берекашвили, В. З. Веселый, С. Е. Вицин, Г. М. Воскресенский, Г. Г. Зуйков, А. П. Ипакян, Л. М. Колодкин, В. Д. Малков, А. Ф. Майдыков, А. Х. Миндагулов, А. Е. Наташев, А. Н. Роша, Г. А. Туманов, Е. Ф. Яськов и другие.

В наши дни вновь наблюдается повышение научного интереса к исследуемой проблеме. Это объясняется активными попытками совершенствования системы управления органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ. Разработке указанных вопросов в новых условиях посвящены работы Ю. Е. Аврутина, А. В. Бокова, Ю. И. Ефанова, А. П. Ипакяна, С. А. Капитонова, М. П. Киреева, В. Б. Козлова, A.M. Кононова, А. А. Крылова, А. Ф. Майдыкова, A.M. Смирного, С. А. Старостина, В. Ф. Сухарева, В. Е. Уткина и других.

Между тем, говорить о существовании сложившейся концепции оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел в современных условиях преждевременно. Попыткой восполнить в определенной мере существующие теоретические, организационные и правовые пробелы в указанной области во многом объясняется необходимость подготовки данной работы.

Объектом исследования выступает система управления органов внутренних дел РФ, представляющая совокупность взаимосвязей и взаимоотношений между субъектом и объектом управления ОВД на различных уровнях ее организации — федеральном, региональном и местном.

Предметом исследования являются принципы, методы, способы, формы и процедуры разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях управления, ориентированные на повышение эффективности служб и подразделений ОВД по выполнению возложенных на них обществом и государством задач в правоохранительной сфере.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать основным концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления МВД на различных уровнях его организации (федеральном, региональном и местном) к деятельности на основе принципа собственной компетенции. От последовательности реализации указанного принципа зависят устойчивость всей конструкции системы управления, ее способность обеспечивать эффективное выполнение органами внутренних дел задач и функций в соответствии с общественными потребностями.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационных и правовых проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, а также выработка научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД на федеральном, региональном и местном уровнях его организации.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:

— выявить сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних делпроанализировать факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также механизма их разграничения;

— осуществить критический анализ практики разграничения полномочий и ответственности органов внутренних дел на различных уровнях управления;

— исследовать практику разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах зарубежных государств;

— обосновать направления оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ;

— определить способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствахобосновать направления правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет системный подход, позволяющий объективно рассмотреть сущность и внутреннее содержание исследуемой проблемы разграничения полномочий и ответственности, их органичную связь с другими категориями и элементами организации системы органов внутренних дел. Также в работе наряду с общенаучными использован ряд частнонаучных методов (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально юридический, социологические методы и экспертной оценки).

При обосновании своих выводов автор опирался на теоретические положения и выводы известных российских ученых в области государственного управления, административного права и теории управления в сфере правоохранительной деятельности, содержащиеся в трудах В.Б.

Аверьянова, Г. В. Атаманчука, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, С. Е. Вицина, В. З. Веселого, Б. Н. Габричидзе, М. И. Еропкина, Т. Н. Желудковой, А. П. Ипакяна, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. Д. Малкова, С. С. Маиляна, В. М. Манохина, А. А. Мищенко, Р. С. Мулукаева, Л. Л. Попова, Ю. П. Соловей, Ю. А. Тихомирова, Д. Д. Цабрия, К. Ф. Шеремета и ряда других авторов, исследовавших в той или иной мере вопросы, относящиеся к теме данного диссертационного исследования.

Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и подзаконные акты, регламентирующие организацию деятельности органов внутренних дел и аппаратов управления ОВД.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе осуществлен комплексный анализ организационных и правовых проблем разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях ее организациисформулированы научно-практические рекомендации, направленные на оптимизацию деятельности аппарата управления ОВД на основе принципа собственной компетенции. Это позволило выйти на новые теоретические, методологические и практические позиции в понимании направлений совершенствования деятельности органов управления при принятии управленческих решений, а также деятельности при чрезвычайных обстоятельствах.

Результаты научной новизны:

— уточнены содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, заключающиеся, с одной стороны, в их организационно-правовой взаимообусловленности, подкрепленности государственно-властных полномочий ОВД механизмами оценки выполненного, поощрения или порицания. С другой — в необходимости их оптимального разграничения, непосредственно влияющего на эффективность реализации правоохранительных функций органов внутренних дел;

— выявлены экономические, социальные, политические, криминогенные, территориальные и иные факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также принципов их разграничения. Это позволило обосновать направления и формы их воздействия на разграничение полномочий и ответственности в системе управления ОВД;

— осуществлен критический анализ практики разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел на различных уровнях управления, позволивший установить области дублирования полномочий ОВД на различных уровнях организации системы управления, а также сформулировать рекомендации по рациональному определению границ разграничения полномочий и ответственности на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;

— исследована практика разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах ряда зарубежных государств (Великобритания, Дания, Норвегия, США, Франция, ФРГ, Япония и др.), что способствовало выявлению основополагающих принципов разграничения полномочий и ответственности в системах управления полицией развитых стран, а также направлений возможного использования передового зарубежного опыта в системе управления органов внутренних дел;

— обоснованы направления оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ, базирующиеся на строгом соблюдении принципов организационного проектирования, исходящих в частности из доминирования целей и функций по отношению к структурам. Это позволило обосновать положение о том, что организационно-структурное построение ОВД должно быть адекватным, научно обоснованным нормам управляемости;

— определены способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах, а именно, ориентированные на их заблаговременное, оптимальное разграничение, как фактора, повышающего их способность к оперативному реагированию в условиях высокой степени неопределенности. Аргументирована необходимость конкретизации разграничения полномочий и ответственности служб и подразделений ОВД с другими правоохранительными органами и внутренними войсками МВД России при чрезвычайных обстоятельствах;

— обоснованы направления совершенствования правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования, заключающиеся в оптимизации действующей нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел, рациональном определении на законодательном и подзаконном уровнях их полномочий и ответственности. Обосновано внесение изменений в Положение о МВД России, а также в Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в части касающейся оптимизации разграничения полномочий и ответственности, а также сокращения предметов совместного ведения между уровнями системы управления ОВД.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, содержание которого представляет собой процесс нормативно-правовой регламентации прав и обязанностей в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях их организации. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления ОВД к деятельности на основе принципа собственной компетенции, предполагающей исчерпывающее определение круга полномочий в пределах сфер деятельности, исключение возможности дублирования, вторжения в сферу других органов управления, легитимизацию самостоятельности органов управления, права действовать в соответствии с возложенными на них полномочиями.

2. Содержание причинного комплекса, снижающего эффективность системы управления ОВД образуют: дублирование полномочий на различных уровнях управленияналичие значительного объема предметов совместного ведения в правоохранительной деятельности органов управления ОВД различного уровнярасплывчатость в формулировании ответственности за осуществляемые органами управления полномочия. Основными путями минимизации указанных недостатков является рациональное разграничение полномочий в системе управления ОВД на различных уровнях ее организации на основе принципа собственной компетенциисокращение предметов совместного ведения, например, в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, обеспечения охраны особо важных и режимных объектов, осуществления контроля за частной детективной деятельностью, организации пенсионного обеспечения и т. д.

3. Приоритетными направлениями совершенствования организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ являются: строгое соответствие структуры органов внутренних дел поставленным целям и задачам правоохранительной деятельности ОВДотказ от дублирующих функций в деятельности органов управления (аналитических, контрольных и иных) — повышение самостоятельности и ответственности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также горрайлинорганов в области решения оперативных, кадровых и финансовых вопросов.

4. Оптимизации разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах способствует заблаговременное разграничение полномочий и ответственности на этапе планирования выполнения задач. В условиях чрезвычайных обстоятельств, связанных с резким ростом неопределенности, функционирование создаваемых временных организационных структур (оперативные штабы, оперативные группы) должно выстраиваться с учетом доминирования принципов взаимозаменяемости и взаимодополняемости сотрудников и подразделений.

5. Предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты МВД России (Положение о МВД России, Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации), направленные на приведение в соответствие характеру целей и задач, стоящих перед ОВД, объема и содержания реализуемых ими на различных уровнях управления полномочий и ответственности.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются методологией и методикой осуществления исследования, базируются на использовании научной логики, а также теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных ученых, анализе законодательных и иных нормативных правовых актов, использовании отечественного и зарубежного опыта, изучении практики разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации имеет в основном методологический характер и заключается в том, что рассмотрение полномочий и ответственности и их разграничение в системе управления органов внутренних дел на стыке положений теории права и теории управления, при главенстве последней, показало эффективность такого подхода по сравнению с исследованиями, проводимыми в замкнутых рамках только правовой теории или классического менеджмента. Поэтому теоретическое значение имеют не только результаты, связанные, в частности, с анализом факторов, обусловливающих определение и разграничение полномочий и ответственности, но и опыт междисциплинарного подхода, который может быть использован в исследованиях проблем организации правоохранительной деятельности.

Прикладное значение состоит в том, что ряд положений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, могут быть использованы при решении практических задач определения или разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел, при подготовке статусных и иных нормативных и служебных документов, содержащих нормы и положения компетенционного характера. Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в процессе изучения в высших учебных заведениях МВД России учебных дисциплин «Теория управления», «Теоретические основы стратегического управления в правоохранительной сфере», «Управленческие решения», «Теория организации» по проблемам организации деятельности органов внутренних дел, а также в высших военных учебных заведениях Вооруженных Сил России по изучению учебных дисциплин «Военное и государственное управление», «Управление войсками и служба штабов», «Управление повседневной деятельностью».

Апробация результатов исследования и внедрение. Основная часть выводов и предложений, сформулированных диссертантом, нашла отражение в опубликованных и принятых к публикации работах. Промежуточные результаты, некоторые его положения о системе управления, разграничении полномочий и ответственности частично внедрены в практическую деятельность Федеральной миграционной службы России в части решения совместных задач с органами внутренних дел, УВД Северо-Восточного административного округа г. Москвы, специальной моторизованной дивизии внутренних войск МВД России (г. Москва), нашли отражение в лекциях кафедры военно-гуманитарных наук по курсу «Военное и государственное управление» и деловых военно-политических играх в Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Результаты проведенного диссертационного исследования позволяют автору сформулировать следующие основные выводы и предложения:

1. Сущностная характеристика полномочий и ответственности, выражается в том, что полномочия и ответственность представляют собой правовое средство общественного разделения труда по управлению государством и обществом. Наделение органов государственной власти полномочиями и ответственностью, адекватными политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также отвечающим требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственного органа в руководстве экономическими и социальными процессами;

2. Все полномочия, реализуемые субъектами управления в системе органов внутренних дел, могут быть подразделены на два вида: правоохранительные полномочия и управленческие полномочия. Направленность правоохранительных полномочий — наиболее эффективное осуществление предметной деятельности в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью (предупреждение, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и общественной безопасности и т. д.). Направленность управленческих полномочий — наиболее эффективная реализация функций управления в системе управления правоохранительного органа (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль). При этом объектом реализации правоохранительных полномочий выступает внешняя, по отношению к органам внутренних дел, среда, а объект реализации полномочий управленческих — внутренняя среда системы органов внутренних дел.

3. «Ответственность» представляет собой системное социально-правовое явление, элементы которого взаимосвязаны и взаимообусловлены. В качестве условий, обеспечивающих реализацию ответственности выступают: совершенствование нормативного закрепления отношений ответственности, создающего основания для оценки и измерения действий должностных лиц в организации, и прежде всего, руководителя на предмет адекватного выполнения возложенных на них задачорганическое сочетание правовых требований, предъявляемых к руководителю при осуществлении им возложенных на него функций, с доминирующими в обществе нормами морали, традициями, обычаями, которое способствует развитию соответствующих мотивов и установок, позитивно сказывающихся на результатах деятельности;

4. Принцип делегирования полномочий как способ оптимизации процесса разграничения полномочий и ответственности выступает как средство, позволяющее субъекту управления (руководителю органа внутренних дел) реализовывать отдельные вопросы, входящие в его компетенцию, через нижестоящий уровень управления. Вместе с тем факт делегирования полномочий может рассматриваться как индикатор «сбоев» в системе управления с точки зрения разграничения полномочий и ответственности, требующий принятия оперативных мер по ее оптимизации. Преодоление указанного «сбоя» находится в границах использования принципа собственной компетенции;

5. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел — это процесс нормативной регламентации прав и обязанностей в сфере управленческой и правоохранительной деятельности органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях их организации. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления ОВД на различных уровнях его организации (федеральном, региональном и местном) к деятельности на основе принципа собственной компетенции, предполагающей исчерпывающее определение круга полномочий в пределах сфер деятельности, исключение возможности дублирования, вторжения в сферу других органов управления, легитимизацию самостоятельности органов управления, права действовать в соответствии с возложенными на них полномочиями.

6. Полномочия и ответственность, возлагаемые на субъекты управления органов внутренних дел на различных уровнях управления — динамичные явления. Данное свойство предмета исследования проявляется при рассмотрении факторов, оказывающих различное влияние на основные характеристики полномочий и ответственности — их содержание и объем.

Политические факторы оказывают влияние на разграничение полномочий и ответственности органов внутренних дел на различных уровнях управления через особенности реализуемой в конкретных исторических условиях политики, проводимой через функционирующие политическую и правовую системы. Проявление влияния указанных факторов фиксируется при рассмотрении вопроса об обусловленности содержания деятельности органов внутренних дел характером и особенностями реализуемого в государстве политического режима;

При воздействии экономических факторов на содержание и объем полномочий и ответственности, с одной стороны, определенная динамика полномочий и ответственности наблюдается вследствие влияния экономической ситуации в государстве на состояние системы органов внутренних дел в целом. С другой стороны, особенности экономической ситуации формируют предметное поле деятельности органов внутренних дел, поскольку несовершенство системы хозяйствования, неадекватность экономических отношений продуцируют возникновение широкого спектра новых видов преступлений, предупреждение, выявление и раскрытие которых требуют оперативного принятия соответствующих организационно-правовых мер, в том числе и корректировки ранее установленного разграничения полномочий и ответственности.

Созданная четырехуровневая организационная структура системы органов внутренних дел, отражающая особенности административно-территориального устройства Российской Федерации, не лишена некоторых издержек, заключающихся, в частности, в громоздкости системы управления наряду с ее недостаточной устойчивостью.

Состояние криминогенной обстановки (в стране в целом, в рамках отдельно взятого субъекта Российской Федерации, на территории обслуживания конкретного органа внутренних дел) выступает в качестве доминирующего фактора при решении вопроса о разграничении полномочий и ответственности на различных уровнях системы управления органов внутренних дел. При этом эффективность деятельности органов внутренних дел во многом определяется адекватностью их организационно-структурного построения применительно к соответствующим характеристикам внешней среды. Состояние криминогенной обстановки определяет стратегию и тактику деятельности органов внутренних дел, а значит и шаги, связанные с оптимизацией полномочий и ответственности на различных уровнях управления органов внутренних дел.

В числе факторов, влияющих на разграничение полномочий и ответственности на различных уровнях системы управления ОВД, следует рассматривать общественное мнение о деятельности органов внутренних дел. Реализуемые общественным мнением функции позволяют выстраивать взаимоотношения органов внутренних дел с населением в необходимом обществу направлении, способствуют обеспечению гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, ориентируют на разработку мер по повышению эффективности усилий, предпринимаемых в сфере борьбы с преступностью и правонарушениями.

7. Реформирование государственных органов исполнительной власти, компетенция которых связана с правоохранительной сферой, для системы МВД России актуализировалось в 2004 году после принятия Президентом Российской Федерации соответствующих решений о преобразовании системы федеральных органов исполнительной власти, определивших следующие виды указанных органов: министерства, федеральные службы, федеральные агенства. В новых социально-экономических условиях, несмотря на сохранение за МВД России во многом прежних задач и функций, в качестве приоритетов при оценке эффективности деятельности органов внутренних дел определены законность, гуманизм, уважение прав человека.

8. В Положении о МВД России, зафиксировавшем четырехуровневое построение (федеральный, окружной (межрегиональный), региональный и местный) наиболее крупной «силовой» структуры, нашли отражение изменения в части разграничения полномочий ответственности по различным уровням управления. Вместе с тем передача на средний уровень (МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации) отдельных полномочий от центрального аппарата не решила ряда вопросов, характеризующих статус аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Так, полномочия по решению вопросов ресурсного обеспечения по-прежнему сконцентрированы на федеральном уровне. Не получили достаточной правовой регламентации полномочия МВД, ГУВД, УВД в вопросах взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации.

9. Стратегия развития органов внутренних дел может быть реализована в рамках двух вариантов. Один из них предусматривает усиление роли МВД России в механизме государственного управления, что предполагает расширение объема выполняемых данным министерством функций, в том числе и не имеющих прямого отношения к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Реализация второго варианта связана с максимально возможным сужением круга задач, которые могут быть возложены на МВД России. Указанные задачи должны быть непосредственно связаны с борьбой с преступностью, т. е. должны реализовываться собственно полицейскими функциями (при таком подходе предлагается передать из ведения МВД России функции регистрации населения, выдачи разрешений и лицензий и др.).

Реализация возможных вариантов развития системы МВД России связана с необходимостью рационального решения вопроса о степени централизации создаваемой системы. При этом сверхцентрализация объективно обуславливает нарастание определенных негативных тенденций, которые могут проявиться в резком понижении ответственности работников при выполнении функциональных обязанностейпотере инициативы у начинающих руководителейотсутствии должного учёта местных условий и особенностей при организации противодействия преступным проявлениямснижении активности населения в вопросах оказания помощи органам внутренних делросте численности аппарата управления. Чрезмерная децентрализация органов внутренних дел различных уровней также может привести к отрицательным последствиям (в их числе, в частности, снижение возможности внедрения передового опыта работы и новейших научных достижений в правоохранительную практику).

Применительно к перспективам развития системы МВД России, в настоящее время не наблюдается достаточных предпосылок (прежде всего ресурсных) для реализации идеи об организации муниципальных органов охраны правопорядка. Кроме того, преждевременная попытка ее реализовать, способна привести к дисфункциям уже сформированного, пусть и требующего совершенствования, механизма управления органами обеспечения правопорядка.

10. Характеристики состояния разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления свидетельствуют о наличии определенных резервов при решении вопроса о совершенствовании разграничения полномочий и ответственности. Работа по актуализации данных резервов способна улучшить характеристики системы МВД России, соответствующие предъявляемым временем требованиям к ней: управляемость, устойчивость, мобильность, способность адекватно реагировать на любые изменения оперативной обстановки, экономичность, гибкость, ориентация на помощь широких слоев населения и институты гражданского общества.

11. Обращение к исследованию практики полицейской деятельности зарубежных государств позволяет не только получить представление о содержании и особенностях функционирования полицейских структур, но и углубляет теоретико-методологические основы совершенствования отечественных институтов обеспечения общественного порядка и безопасности.

Подходы, реализуемые при решении вопроса об организации деятельности полиции, в том числе и с точки зрения разграничения полномочий и ответственности, детерминируются различными факторами: уровнем развития государстваособенностями правовых, исторических, культурных традицийчисленностью населениясостоянием инфраструктурыформой правления и государственного устройства.

В большинстве стран с эффективно-функционирующим государственно-правовым механизмом и развитым местным самоуправлением преобладает трехуровневая система полицейской организации (центральные органы, провинциальные и муниципальные) с различной степенью централизации управления полицейской деятельностью;

Для моделей с централизованной структурой управления характерно доминирование центральных органов полицейской администрацииминистерство, управление, департамент. Под их непосредственным руководством нижестоящие подразделения выполняют строго очерченный законодательными актами круг своих обязанностей;

В моделях с децентрализованной системой управления в качестве основного звена полицейской деятельности выступает низовое подразделение районного или муниципального уровня. Обладая значительной самостоятельностью, оно реализует собственные полномочия автономно под контролем местной администрации, которая и несет ответственность за состояние правопорядка в городе или районе.

Центральные полицейские структуры при этом не вторгаются в сферу непосредственной деятельности «низовых» полицейских подразделений. При этом несколько «пассивная» роль центральных полицейских структур по руководству подразделениями на уровне провинции или муниципального образования также очерчена, как правило, рамками законодательных актов. Вместе с тем недостаток «внимания» со стороны центральной администрации — полиции нередко компенсируется соответствующими полномочиями в отношении муниципальной полиции, которыми наделяются различные правительственные учреждения.

Во многих зарубежных государствах основные обязанности по руководству национальными полицейскими подразделениями осуществляются министерствами внутренних дел, которые выполняют широкий круг функций, выходящий за пределы исключительно полицейской деятельности: контроль за деятельностью органов местного самоуправления, решение вопросов социального обеспечения, проблем отношений церкви и государства;

В ряде государств при реализации различных процедур по ротации руководящих кадров полиции (например, смена по тем или иным причинам правящего кабинета нередко сопровождается заменой первого лица в полицейской организации) предусмотрены механизмы, обеспечивающие стабильность функционирования всей системы управления;

12. Институт организации полицейской деятельности характеризуют достаточная консервативность и стабильность. Как правило, структурная перестройка в системах управления полицией в зарубежных государствах (и, соответственно, корректировка разграничения полномочий и ответственности) осуществляется в результате реализации кардинальных преобразований. Эти преобразования имеют продуманный и взвешенный характер, с учетом оценки всех возможных последствий (прежде всего негативных) таких преобразований.

13. Орган внутренних дел, по сути, является органом государственного управления. В этой связи организационной структуре органа внутренних дел свойственны сущностные характеристики организационной структуры органа государственного управления. В частности, один из аспектов предназначения организационной структуры ОВД — обеспечение реализации государственно-управляющих воздействий. При этом в ней (организационной структуре) концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Поэтому проблемы функционирования организационных структур органов внутренних дел в определенной мере детерминированы объективными причинами, находящимися вне границ внутренней среды органа внутренних дел, как организации.

В целях диссертационного исследования организационную структуру органа внутренних дел можно рассматривать как совокупность взаимодействующих элементов системы, объединенных с помощью организационных связей для осуществления нормативно закрепленных целей деятельности, которая включает отраслевой компонент (он отражает наличие специальных функций органов внутренних дел — например, функций криминальной милиции, милиции общественной безопасности) — обеспечивающий компонент (включает кадровые подразделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, медицинские службы и др.), штабной компонент (с ним связывается выполнение общих функций управления, которые реализуются подразделениями межотраслевого управления и оперативного управления.

14. Нередко практика формирования организационных структур не согласуется с устоявшимися представлениями в теории управления о том, что цели и функции являются первичными характеристиками при формировании организационной структуры. Тогда возникают ситуации, при которых сначала создается какая-то организационная структура, а затем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. Результат — низкая эффективность деятельности созданной организации (или подразделения организации) или отсутствие таковой.

Для оптимизации организационно-структурного построения, и, соответственно оптимизации разграничения полномочий и ответственности, необходимо использовать различную степень сочетания отношений субординации и координации, которая реализуется в различных типах организационных структур. Это будет способствовать отказу от дублирующих деятельность друг друга органов управления.

Одним из направлений оптимизации организационных структур, выступает совершенствование организационного потенциала, под которым понимаются заключающиеся в организационной структуре органа внутренних дел (или подразделения органа внутренних дел) силы и возможности, позволяющие эффективно достигать нормативно определенных целей в рамках данной организационной структуры. Фиксируется состояние организационного потенциала через явление синергии. Синергетический эффект, проявляющийся в высокой эффективности деятельности организации, является следствием одного из значимых свойств больших систем — самоорганизации. В этой связи автор полагает, что в случае предоставления большей самостоятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, территориальным органам внутренних дел в решении достаточно широкого круга вопросов (оперативных, кадровых, финансовых) можно ожидать повышения результативности их деятельности.

Одним из основных условий, обеспечивающих создание отвечающих целям и задачам правоохранительной деятельности организационных структур органов внутренних дел, является следование устоявшимся в практике управления рекомендациям: стремиться к минимуму ступеней в иерархической структуре управленияорганизационно обеспечивать функциине формировать сложную структуруобеспечивать «гибкость» организационных структур управления.

15. Субъекты управления органов внутренних дел, реализуя управленческие функции в условиях чрезвычайных обстоятельств, действуют в необычных условиях, характер которых оказывает существенное влияние на процесс выработки, принятия и реализации управленческих решений.

При решении вопроса о разграничении полномочий и ответственности между субъектами управления ОВД следует принимать во внимание признаки, характеризующие сложность ситуации, в которой руководитель должен принимать управленческое решение.

Необходимое внимание вопросу о разграничении полномочий и ответственности должно быть уделено еще на этапе подготовки органов внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. В целях обеспечения принятия управленческих решений, адекватных условиям чрезвычайных обстоятельств, должно проводиться заблаговременное планирование действий в соответствии с установленными нормативными правовыми актами процедурами;

Органом управления при резком осложнении оперативной обстановки и чрезвычайных обстоятельствах является коллегиальный орган — оперативный штаб (ОШ), оптимизации организационной структуры которого должно быть уделено повышенное внимание. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что структура и задачи оперативного штаба отличаются от структуры и задач штабных подразделений, повседневно действующих в системе органов внутренних дел и решающих текущие организационно-управленческие задачи.

В результате соотношения коллегиальности и единоначалия (в рамках работы оперативного штаба), а точнее в их сочетании, по мнению автора, особым образом распределяются полномочия и ответственность при принятии управленческих решений. В этой связи целесообразно максимальным образом персонифицировать ответственность должностных лиц при принятии решений, вырабатываемых коллегиальным органомоперативным штабом. Указанную меру следует рассматривать в качестве определенной гарантии принятия взвешенных и продуманных решений в условиях чрезвычайных обстоятельств.

16. По сути, механизм ведомственного правового регулирования выступает в качестве средства управления как непосредственно в системе органов внутренних дел, так и в ее взаимоотношениях с внешней средой. Механизм ведомственного правового регулирования является частью общего механизма правового регулирования, находится под его влиянием и действует в его рамках.

В правовом регулировании, представляющем собой многоаспектное явление (единство социологического, нормативного и практического аспектов), все аспекты взаимосвязаны и одинаково значимы. Вместе с тем самым сложным следует рассматривать практический аспект правового регулирования, поскольку с одной стороны, только его устойчивое наличие свидетельствует о самом факте правового регулирования. С другой стороны, реализация практического аспекта, отражающего взаимодействие реализуемой правовой нормы с многообразными реалиями регулируемых общественных отношений, свидетельствует, в конечном счете, о степени эффективности процесса правового регулирования;

Системность является важнейшим требованием правового регулирования деятельности органов внутренних дел, в первую очередь милиции. Реализация данного требования при решении вопроса о совершенствовании правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления ОВД, должна осуществляться с учетом ряда обстоятельств: многочисленности и разноуровневости источников правового регулирования деятельности органов внутренних делпринадлежности к различным отраслям права источников правового регулирования деятельности органов внутренних делналичия значительного числа нормативных правовых актов, оказывающих не прямое, а косвенное воздействие на деятельность органов внутренних дел;

17. Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел на различных уровнях управления, с точки зрения решения проблемы разграничения полномочий и ответственности, нуждаются в уточнении. Реализация процедуры уточнения связана, прежде всего, с необходимостью приведения содержания нормативных правовых актов в соответствие с устоявшимися представлениями в области теории управления, юридической науки. В частности, представляется необходимым исключить практику включения в текст статусных нормативных правовых актов (например, положения о субъекте деятельности в области внутренних дел — МВД, УВД, ГУВД и т. д.) положений, определяющих полномочия того или иного субъекта деятельности, без предварительного указания на содержание функций, которые данный субъект должен реализовывать.

18. При существующей высокой степени централизации организационной структуры системы органов внутренних дел, оптимизации правового обеспечения применительно к предмету исследования будет способствовать соблюдение определенного правила при подготовке нормативных правовых актов, позволяющего избежать дублирования полномочий: полномочия «низшего» уровня управления должны «вытекать» из полномочий «высшей» инстанции.

Предусматриваемую в нормативных правовых актах ответственность субъекта управления за выполнение возложенных на него задач, целесообразно устанавливать в определенных границах. Возложение ответственности за «все» продуцирует негативные последствия: с одной стороны, это возможное снижение уровня критичности в оценке результатов выполняемой руководителем деятельности, приводящее к безответственности, с другой — возможность произвола в оценке вышестоящего руководителя деятельности руководителя на «низшем» уровне управления. Ответственность должна быть максимально конкретизирована. В качестве одного из оснований такой конкретизации может выступать степень приоритетности в реализуемых руководителем функциях.

19. Оптимизация правового обеспечения на различных уровнях управления ОВД предполагает решение вопроса об уровне регламентации деятельности субъектов управления. По мнению диссертанта, деятельность руководителя на нижестоящем уровне управления должна отличаться большей регламентацией, поскольку руководитель указанного уровня осуществляет свои функции в целях реализации предметной деятельности сотрудниками органов внутренних дел по различным направлениям, затрагивающим права и законные интересы граждан.

В процессе подготовки ведомственных нормативных правовых актов, касающихся разграничения полномочий и ответственности на различных уровнях управления ОВД необходимо учитывать предложения по данному вопросу всех субъектов управления. Данная задача может быть решена в результате соответствующей работы юридических подразделений в рамках реализации различных форм сбора необходимой информации: мониторинг мнения руководителей по вопросу разграничения полномочий и ответственностианализ эффективности применения норм, регламентирующих вопросы разграничения полномочий и ответственности, использование социологических методов.