Бюджетный процесс в муниципальных образованиях

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

В соответствии со ст. 6 БК бюджетный процесс — регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В финансовом праве под бюджетным процессом понимается регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета. Сравнения двух определений позволяет выявить тот факт, что в официальном определении отсутствует четкая правовая регламентация стадии составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Представляется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и делает эту деятельность прозрачной.

Бюджетный процесс в муниципальных образования регулируются БК, федеральными законами, законами субъектов РФ, в состав которых входят муниципальные образования, уставами муниципальных образований, иными нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, актами органов местного самоуправления. Следует отметить, что перечисленные нормативные правовые акты не могут противоречить БК. В случае противоречия между ними применяется БК.

В число основных участников бюджетного процесса в муниципальном образовании входят:

• — глава муниципального образования;
• — представительный орган местного самоуправления;
• — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;
• — органы муниципального финансового контроля;
• — главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• — главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• — главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• — получатели бюджетных средств.

Рассмотрим полномочия некоторых из указанных выше участников бюджетного процесса на примере муниципального образования «город Екатеринбург». Они установлены решением Екатеринбургской городской Думы от 22.04.2003 № 38/2 «Об утверждении Положения «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Екатеринбург»» .

К полномочиям главы Екатеринбурга — председателя Екатеринбургской городской Думы в сфере бюджетного процесса относятся: обеспечение осуществления органами местного самоуправления муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения по формированию, утверждению, исполнению бюджета города, составлению и утверждению отчетов о его исполнении; организация работы городской Думы по рассмотрению проекта бюджета города и внесению изменений в бюджет города, отчетов об исполнении бюджета города, рассмотрению иных финансовых и бюджетных вопросов; подписание и обнародование правовых актов городской Думы по финансовым и бюджетным вопросам; решение иных вопросов, предусмотренных уставом муниципального образования «город Екатеринбург» .

К бюджетным полномочиям Екатеринбургской городской Думы относятся: установление порядка составления и рассмотрения проекта бюджета города, порядка утверждения и исполнения бюджета города; принятие решения о сроке, на который составляется проект бюджета города: на один год (очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период); утверждение бюджета города, внесение в него изменений; установление порядка утверждения, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета города за год; определение порядка осуществления последующего контроля за исполнением бюджета города и осуществление финансового контроля; формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета города; введение, изменение и отмена местных налогов, установление размеров ставок по ним и предоставление льгот по их уплате в соответствии с законодательством о налогах и сборах, бюджетным законодательством; установление дополнительных оснований признания безнадежными к взысканию недоимки по местным налогам, задолженности по пеням и штрафам по этим налогам, а также процентов; установление порядка предоставления муниципальных гарантий, установление порядка осуществления муниципальных займов (заимствований); принятие в соответствии с законодательством муниципальных правовых актов по иным финансовым и бюджетным вопросам; осуществление других полномочий в соответствии с БК и иными правовыми актами бюджетного законодательства.

К бюджетным полномочиям главы администрации г. Екатеринбурга относятся: организация разработки проекта бюджета города (проекта бюджета города и среднесрочного финансового плана); внесение на рассмотрение в Думу проектов решений о бюджете города (о бюджете города на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), о внесении изменений в бюджет города), отчета об исполнении бюджета города за год, проектов муниципальных правовых актов по финансовым, налоговым и бюджетным вопросам; установление порядка списания недоимки, пеней, штрафов по неналоговым доходам, взыскание которых оказалось невозможным; распоряжение средствами, предусмотренными в бюджете города по смете расходов на содержание аппарата администрации г. Екатеринбурга; организация контроля за целевым использованием бюджетных средств; организация обеспечения исполнения бюджета города; иные полномочия, предусмотренные законодательством, уставом муниципального образования, муниципальными правовыми актами.

К бюджетным полномочиям администрации г. Екатеринбурга относятся: обеспечение составления проекта бюджета города (проекта бюджета города и среднесрочного финансового плана), обеспечение исполнения бюджета города и составления бюджетной отчетности; утверждение отчета об исполнении бюджета города за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года и направление его в Думу; осуществление муниципальных заимствований и выдача муниципальных гарантий, предоставление финансовой помощи из бюджета города, управление муниципальным долгом; установление порядка разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования, формы и порядка разработки среднесрочного финансового плана муниципального образования; определение порядка формирования муниципальных заданий и их финансового обеспечения, контроль за его исполнением главными распорядителями бюджетных средств; установление порядка принятия решения о разработке, формировании и реализации, оценки эффективности муниципальных целевых программ; утверждение муниципальных целевых программ; определение порядка предоставления из бюджета города субсидий юридическим лицам, в том числе негосударственным некоммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ и услуг; определение порядка предоставления бюджетных инвестиций; разработка проектов муниципальных правовых актов по финансовым и бюджетным вопросам совместно с финансовым органом; разработка порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа; выполнение функций уполномоченного органа в соответствии с муниципальными правовыми актами; осуществление эмиссии муниципальных облигаций и других цепных бумаг; осуществление ведомственного контроля за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами; иные нормативно установленные полномочия.

К бюджетным полномочиям финансового органа относятся: составление проекта бюджета города (проекта бюджета города и среднесрочного финансового плана); осуществление методического руководства по составлению и исполнению бюджета города; организация исполнения бюджета города; установление порядка составления бюджетной от четности; составление и представление отчета о кассовом исполнении бюджета города в сроки и порядке, установленные Минфином России; разработка проектов муниципальных правовых актов о местных налогах, льготном налогообложении, порядке осуществления муниципальных займов (заимствований) и выдачи муниципальных гарантий, иных правовых актов по финансовым и бюджетным вопросам; разработка и издание индивидуальных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции финансового органа; составление сводной бюджетной росписи бюджета города; ведение учета всех операций по доходам и расходам бюджета города, а также по привлечению источников погашения дефицита бюджета города и иных операций со средствами бюджета города в соответствии с бюджетным законодательством; осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных инвестиций, субсидий и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств; ведение реестра заимствований муниципальных унитарных предприятий у третьих лиц; ведение муниципальной долговой книги; ведение реестра расходных обязательств муниципального образования в порядке, установленном администрацией города; непосредственное составление отчетов об исполнении бюджета города за первый квартал, полугодие, девять месяцев текущего финансового года, за год, получение от главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств необходимых для этого сведений и материалов; согласование решений налоговых органов об изменении сроков уплаты налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; осуществление иных нормативно установленных полномочий.

К бюджетным полномочиям главного распорядителя бюджетных средств относятся: обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирование перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведение реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществление планирования соответствующих расходов бюджета города, составление обоснования бюджетных ассигнований; составление, утверждение и ведение бюджетной росписи; распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета города; внесение предложений по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; внесение предложений по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями; формирование и утверждение муниципальных заданий по подведомственным получателям бюджетных средств; разработка и исполнение долгосрочных целевых программ; обеспечение контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий условий, установленных при их предоставлении; организация и осуществление ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности; формирование бюджетной отчетности главного распорядителя бюджетных средств; выступление в суде от имени муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к муниципальному образованию: о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту; предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств; осуществление иных бюджетных полномочий, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

К бюджетным полномочиям распорядителя бюджетных средств относятся: осуществление планирования расходов бюджета города; внесение предложений главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится распорядитель бюджетных средств, по формированию и изменению бюджетной росписи; распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета города; осуществление отдельных бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится распорядитель бюджетных средств, в случаях и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному муниципальному учреждению (централизованной бухгалтерии); формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Главный администратор доходов бюджета города обладает следующими бюджетными полномочиями: формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета города; представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета города; представляет сведения для составления и ведения кассового плана; формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета города; осуществляет иные нормативно установленные полномочия.

Администратор доходов бюджета города обладает следующими бюджетными полномочиями: осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет города, пеней и штрафов по ним; осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет города, пеней и штрафов; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет города, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для возврата в порядке, установленном Минфином России; принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представляет уведомление в орган Федерального казначейства; в случаях и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета города, формирует и представляет ему сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета города; осуществляет иные бюджетные полномочия.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета города обладает следующими бюджетными полномочиями: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета города; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета города; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета города; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета города и исполняет соответствующую часть бюджета города; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета города.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета города обладает следующими бюджетными полномочиями: осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета города; осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет города источников финансирования дефицита бюджета города; обеспечивает поступления в бюджет города и выплаты из бюджета города по источникам финансирования дефицита бюджета города; формирует и представляет бюджетную отчетность; в случаях и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета города, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета города, в ведении которого находится; осуществляет иные нормативно установленные полномочия.

Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК).

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования. К основным характеристикам бюджета муниципального образования относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета.

Составление проектов местных бюджетов — исключительная прерогатива местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов муниципальных образований осуществляют финансовые органы муниципальных образований.

По итогам подготовки проекта местного бюджета готовится проект решения о местном бюджете, который обычно содержит следующую информацию:

• — нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, в случае если они не установлены бюджетным законодательством РФ; объем доходов бюджета города в целом и сгруппированных в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ; перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; свод бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов бюджетов РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета;
• — общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период: источники финансирования дефицита бюджета (в случае принятия бюджета с дефицитом); верхний предел муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям; иные показатели, установленные БК.

Рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется в порядке, установленном уставом муниципального образования и регламентом представительного органа муниципального образования. В соответствии с нормативными правовыми актами многих муниципальных образований рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется в двух чтениях.

При рассмотрении бюджета в первом чтении обычно утверждаются: прогнозируемый в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) объем доходов бюджета в целом и сгруппированных в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, в случае если они не установлены бюджетным законодательством РФ; перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; общий объем расходов бюджета города в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); верхний предел муниципального внутреннего долга на конец очередного финансового года (очередного финансового года и каждого года планового периода); дефицит (профицит) бюджета города в абсолютных цифрах и в процентах к общему годовому объему доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, источники финансирования дефицита бюджета.

При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении обычно утверждаются: свод бюджетных ассигнований (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденных в первом чтении; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета; программа муниципальных внутренних заимствований муниципального образования на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); программа муниципальных гарантий муниципального образования на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); перечень долгосрочных целевых программ, финансирование которых предусматривается в бюджете, с указанием размера бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); другие показатели, установленные бюджетным законодательством.

После принятия представительным органом муниципального образования местного бюджета начинается следующая стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета муниципального образования.

Исполнение муниципального бюджета по доходам предусматривает:

• 1) зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;
• 2) перечисление излишне распределенных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
• 3) зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;
• 4) уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;
• 5) перечисление Федеральным казначейством излишне распределенных сумм, средств, необходимых для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Минфином России.

Исполнение местного бюджета осуществляется финансовыми органами, входящими в структуру местной администрации, на основе бюджетной росписи.

Бюджетная роспись составляется распорядителем бюджетных средств по получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в финансовый орган, исполняющий бюджет.

На основании бюджетных росписей распорядителей бюджетных средств финансовый орган, исполняющий местный бюджет, составляет сводную бюджетную роспись.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается финансовым органом. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется обычно руководителем финансового органа.

Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать решению о бюджете города. В случае принятия решения о внесении изменений в решение о бюджете города руководитель финансового органа утверждает соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

По истечении финансового года отчет об исполнении бюджета готовит финансовый орган, исполняющий бюджет на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета представляется в представительный орган муниципального образования в форме проекта решения вместе с документами и материалами, предусмотренными БК. Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при принятии (утверждении) бюджета.

До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка отчета, которая осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования.

Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной контрольно-счетным органом муниципального образования.

Представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете, в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, бюджетным законодательством и решением о местном бюджете, по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.