Регулирование межбюджетных отношений в системе управления на уровне субъекта федерации

Сегодня в России вопрос о межбюджетных отношениях стоит очень остро. Пожалуй, ни один другой вопрос не вызывает столько споровведь проблемы отношений между разными уровнями власти чрезвычайно сложны. Среди этих проблем можно назвать такие, как недавний распад Советского Союза, войну в Чечне, становление интитута местного самоуправления исторические различия между народами, населяющими обширную территорию России, разный уровень обеспеченности природными ресурсами, резко обострившиеся в последнее время различия в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, усиление сепаратистских настроений. Не будет большим преувеличением сказать, что само выживание Российского государства зависит сегодня от создания эффективно работающей, целостной системы межбюджетных отношений.

Однако межбюджетные отношения невозможно рассматривать вне зависимости от системы управления.

Изучение межбюджетных отношений начинается с исследования государственной системы административного управления, а далее — бюджетного федерализма как основного принципа, соблюдение которого необходимо для совершенствования межбюджетного регулирования.

Механизм межбюджетного регулирования — это составная часть взаимоувязанной системы управления. Система управления выступает активным элементом, оказывая непосредственное влияние на межбюджетные отношения, изменяя их. В то же время межбюджетные отношения характеризуют эффективность имеющейся системы управления, её способность влиять и стимулировать производство.

В этих условиях главной задачей становится создать такую систему управления, которая обеспечит необходимые условия для оптимизации межбюджетных отношений, а это в конечном итоге — рост производства, экономическое развитие при рациональном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

С этой целью правительство взялось за проведение важнейших реформ. Программа реформ была весьма обширной и предусматривала принятие Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса, Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и на период до 2001 г.».

Важная особенность этой программы реформ заключалась в намерении федерального правительства усилить свою роль в формировании системы внутрирегиональных межбюджетных отношений, которые до сих пор находились всецело в компетенции региональных властей.

В условиях, когда в большинстве регионов рыночные отношения не развивались, экономический рост отсутствовал, и при этом экономическая мобильность трудовых ресурсов была низка, резко возрастает роль межбюджетного регулирования, как составной части государственной политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Возникает вопрос, насколько хорошо удается существующей системе межбюджетных отношений справиться с этой задачей? Каковы результаты реформ налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти? Какие могут быть использованы формы и методы оптимизации межбюджетных отношений в системе управления на уровне субъекта Российской Федерации? Поиск ответов на эти вопросы придает особую актуальность и практическую значимость работе.

Вопросы формирования и развития финансовой и налоговой систем получили большое отражение в научных трудах многих зарубежных экономистов Буагильберга Г., Смита А., Рикардо Д., Сэя Ж. Б., Pay Г., Векселя К., Тибольда Р., Пичлера Дж., Кейнса Дж. М., Гэлбрейта Дж., Фридмена М. и других.

Большое внимание проблемам финансов и налогообложения уделили русские экономисты Посошков Г. Н., Тургенев Н. И., Витте С. Ю., Озеров И. X., Янжул И. И., Яснопольский И. .П. и другие.

В СССР многие вопросы финансов, налогов и межбюджетных отношений получили развитие в работах Бухарина Н. И., Струмили-на С. Г., Островитянова К. В., Кронрода А. Я., Бирмана А. М., Аплахвер-дяна Д. А., Шеремета А. В. и других экономистов.

С начала 90-х годов, с переходом к рыночной экономике в России значительное внимание вопросам регулирования, управления, формирования новой финансовой и налоговой систем, совершенствования межбюджетных отношений, финансовым взаимоотношениям Федерации и регионов уделяют Иванов В. В., Иванова В. Н., Игудин А. Г., Илларионов А. А., Котёлкин В. И., Кузнецов Ю. В., Лайкам К. Э., Лексин В. Н., Павлова Л. И., Потемкин В. К., Пригарин В. С., Птицын В. И., Радионова В. М., Рохчин В. Е., Румянцев А. А., Рыбаков Ф. Ф., Рязанов В. Г., Филиппов А. И., Чекалин В. С., Яндиев М. И. и другие.

В исследованиях последних лет разработаны основы финансовой, бюджетной и налоговой политики, межбюджетных отношений, экономического федерализма в условиях перехода к рыночной экономике.

Однако многие вопросы названных проблем остаются недостаточно исследованными, тем более в увязке с системой управления, которая и выступает как средство решения означенных вопросов и проблем. Среди них — критерии и основные направления совершенствования межбюджетных отношений, распределения между уровнями бюджетов доходных и расходных полномочий, величины трансфертов и т. д.

Несмотря на предпринимаемые меры по внесению изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних, с органами местного самоуправления не снижается.

Все это обусловило необходимость дальнейших исследований рассматриваемой проблемы.

Объектом исследования выступают муниципальные образования и регион.

Предметом исследования являются существующие системы управления финансами на уровне субъекта Российской Федерации.

Анализ проблем преодоления обострившихся межбюджетных отношений между органами власти разных уровней требует рассмотрения изменений существующей системы управления социально-экономического развития, включая сферу межбюджетного регулирования. Поэтому целью исследования явилось рассмотрение межбюджетных отношений, как главной составной части системы местного самоуправления и оптимального взаимодействия с системой управления на уровне субъекта Российской Федерации.

Для достижения указанной цели ставились и решались следующие задачи:

— определение форм и способов воздействия органов государственного управления на существующие экономические, включая налогово-бюджетные отношения с федеральными, региональными и местными органами власти;

— обоснование необходимых условий и основных требований построения рациональной бюджетной системы в условиях бюджетного федерализма;

— выявление и анализ роли регионов, муниципальных образований и их бюджетов в системе управления финансовыми потоками на всех уровнях власти;

— формирование основных направлений и определение методов совершенствования межбюджетных отношений в современных условиях.

Научная новизна работы заключается в определении форм и методов регулирования межбюджетных отношений в системе управления социально-экономическим развитием на уровне субъекта Российской Федерации.

Научная новизна работы определяется также выполнением тех задач, которые были выдвинуты как целевые.

В работе:

1. На основе исследования существующих межбюджетных отношений рассмотрены взаимоувязанные категории: управления и самоуправления, где категория управления выступает как государственное управление, а самоуправления — как муниципальное или местное управление, определена их зависимость и обоснована необходимость усиления системы государственного управления на формирование налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти, формой которого выступает единая бюджетная система государства в виде сбалансированного консолидированного бюджета Российской Федерации, характеризующего финансовое состояние каждого субъекта Российской Федерации с входящими в него бюджетами органов местного самоуправления.

2. Обоснована объективная необходимость возрастная роли регионов, их бюджетов, региональных и местных налогов в стабилизации и устойчивом развитии экономики страны. Предложены дополнительные меры по совершенствованию структуры региональных и местных налогов, обеспечивающих усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня как собственных доходов, так и всего контингента регулирующих доходов, а также рационализации бюджетных расходов.

3. Обоснованы необходимые условия построения рациональной бюджетной системы в условиях бюджетного федерализма, суть которых заключается в сбалансированности экономических интересов федеральных, региональных и местных органов власти, а также хозяйствующих субъектов, законодательном разграничении на постоянной основе расходных полномочий, упорядочивании налоговых поступлений и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы, повышении объективности бюджетного выравнивания и распределена финансовой помощи.

4. Сформированы основные направления совершенствования методов и способов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в части межбюджетных отношений, основными среди которых являются:

— повышение объемов собственных доходов территориальных бюджетов;

— применение дифференцированных нормативов по регулирующим федеральным налогамразработаны предложения по совершенствованию расчетов трансфертных платежей с учетом уровня социально-экономического развития территории и степени выполнения обязательств перед федеральным бюджетом.

Проведенное исследование позволило разработать методические рекомендации по финансово-экономическим основам местного самоуправления.

Практическая апробация рекомендаций была проведена в ходе формирования консолидированного бюджета Тюменской области на 1998, 1999 и 2000 годы, что позволило выйти на качественно новый уровень межбюджетных отношений в Тюменской области.

Проведенные исследования позволяют перевести в практическую плоскость действующую разработку как федерального, так и субфедеральных бюджетов.

Применение дифференцированных нормативов по регулирующим платежам позволило сократить дотационность местных бюджетов в Тюменской области в два раза, аналогичные подходы на федеральном уровне обеспечат сокращение встречных финансовых потоков и позволят федеральным налогам выполнять регулирующую функцию в полной мере.

Обоснованные в диссертационном исследовании методические рекомендации могут быть предложены к внедрению в других субъектах Российской Федерации.

Вопросы, рассматриваемые в диссертационном исследовании неоднократно были предложены автором на рассмотрение и совместное обсуждение на многочисленных научных конференциях.

Методы регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации предложены автором на Тюменской областной конференции «Реформа местного самоуправления в Тюменской области: практика, проблемы, пути совершенствования» (Тюмень 1998 г.) и были приняты за основу в практической деятельности областной администрации. Отдельные проблемы управления финансово-экономических процессов в области местного самоуправления рассмотрены на научно-практической конференции «Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе: пути выхода из социально-экономического кризиса» в Санкт-Петербурге (1998 г.).

Опыт формирования межбюджетных отношений в Тюменской области был освещен на межрегиональной практической конференции для субъектов РФ, входящих в ассоциацию Уральского региона (1999 год).

Отдельные материалы, обобщения и выводы опубликованы в 9 статьях по теме диссертации общим объемом 5,7 печатных листа.

Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, приложений, списка литературы. Общий объем 180 страниц машинописного текста.

Заключение

.

Регионализация экономической и политической жизни России представляет собой сложный, многоплановый процесс, являющийся результатом взаимодействия различных фактов, в котором решающую роль играют два компонента. Во-первых, процесс реформирования предопределил трансформацию российской государственности из формально-административной федерации советского периода в реальную федерацию самостоятельных субъектов. Во-вторых, процессы регионализации в России, в силу определенных просчетов реформирования, получили определенный сепаратистский оттенок, что проявилось в результате экономического кризиса и обострения политического противостояния, возникающего, зачастую, на националистической основе.

Это обуславливает необходимость изменения принципиального подхода к регулированию межбюджетных отношений, основанного на осуществлении различных форм финансовой поддержки путем выработки концепции распределения полномочий и ответственности, основанной на идеологии субсидиарности. Необходимо реализовать подход, связанный с разделением механизмов регулирования межбюджетных отношений на федеральном уровне и принципов бюджетного федерализма.

В разработанной Правительством РФ «Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 г. и до 2001 г.» в основу положена идея усиления единых начал в управлении государственными финансами, а также ужесточения контроля со стороны Правительства РФ, что обоснованно лишь частично, так как реализация корпоративных принципов отношений требует установления более мягких границ централизованного регулирования межбюджетных отношений. В настоящей трактовке Концепции решается в основном задача расширения полномочий федеральных властей и усиления финансовой зависимости регионов от Центра. Набор мер в этом направлении достаточно значителен: а) существенно сокращаются объемы финансовой помощи из федерального фонда финансовой помощи регионам, а число регионов, получающих средства, уменьшается незначительноб) ликвидируются субвенции всем городам РФв) по мере утверждения финансовых нормативов для конкретных видов расходов региональных бюджетов будут определяться на нормативной основег) расширяется целевое использование средств и определяются обязательные условия их предоставления через систему Генерального управления федерального казначействад) постепенно осуществляется переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера с учетом возможностей самофинансированияе) предусматриваются специальные механизмы, контролирующие увеличение дефицитов региональных бюджетов.

В совокупности эти меры позволяют сделать вывод о превалировании центристских тенденций в формировании идеологии межбюджетных отношений.

К очевидным недоработкам Концепции можно отнести:

• недостаточное отражение механизмов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в части межбюджетных отношений;

• отсутствие методики образования Фонда регионального развития;

• отсутствие реальных механизмов оптимизации встречных финансовых потоков;

• слабая мотивация включения в число источников межбюджетных отношений Фонда развития региональных финансов, к тому же не ясны до конца его задачи.

Можно согласиться с высказываемым в литературе мнением о том, что в Концепции сознательно не формулируется цель реформирования межбюджетных отношений, так как Правительство не собирается радикально реформировать систему межбюджетных отношений. В этой связи представляется, что генеральной целью реформирования межбюджетных отношений в России должно стать достижение баланса экономико-социальных интересов, обеспечивающего реализацию единой и скоординированной государственной налогово-бюджетной политики в рамках эффективной модели межбюджетных отношений.

В настоящее время принципиально важным является не просто создание новой схемы межбюджетных отношений и законодательное закрепление бюджетных полномочий отдельных бюджетов, а обеспечение ориентации бюджетных отношений на реализацию совокупности интересов государства в целом и его субъектов.

В соответствии с данной целью реформа межбюджетных отношений должна носить глубинный, а не косметический характер.

В мире сложилось множество моделей бюджетных систем, к основным из которых относятся децентрализованные и централизованные модели межбюджетных отношений (американская, канадская, германская, китайская). В России реализуется некая симбиозная модель, которую можно определить как корпоративно-централизованную модель межбюджетных отношений. Принципиальная особенность этой модели — активные проти-воперетоки бюджетных средств (при преобладании движения финансовых потоков из Центра), тесная взаимозависимость бюджетов отдельных уровней, высокая дифференцированность бюджетной обеспеченности отдельных регионов, что обуславливает использование механизмов выравнивания.

Реализация кооперационно-централизованной модели межбюджетных отношений предполагает в качестве приоритетности цели обеспечение бюджетного выравнивания способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования регионального ресурсного потенциала.

Практика требует четкого разделения принципов межбюджетных отношений и принципов построения бюджетной системы в целом. Межбюджетные отношения нельзя сводить только к проблеме распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделению бюджетных полномочий. Они должны быть ориентированы на более широкий спектр проблем финансового регулирования, вплоть до решения проблем самодостаточности регионов и сокращение их дотационности.

В широком плане межбюджетные отношения — это механизмы финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы в уровнях целостности и единства федерального государства.

Ключевой недостаток межбюджетных отношений в России — чрезмерно большая сфера межбюджетного регулирования как результат низкого уровня собственных доходов в территориальных бюджетах.

В последнее время, сосредоточившись на механизме трансфертов, исчисляемых по формуле, оставлены в стороне вопросы совершенствования основной части межбюджетных отношений в форме отчислений от регулирующих налогов.

Значительный удельный вес указанных отчислений свидетельствует о чрезмерно широкой сфере межбюджетных отношений. Общая сумма средств бюджетного регулирования (отчислений от регулирующих налогов и прямые перечисления из федерального бюджета в разных формах) составляют около 70%.

Это главный недостаток межбюджетных отношений в Российской Федерации, являющийся следствием низкого уровня собственных доходов территориальных бюджетов.

Собственные доход, т. е. закрепленные (полностью или в фиксированной доле) на постоянной основе, составляли в доходной части консолидированных бюджетов регионов в среднем — около 30%. И хотя уровень их за последние годы возрос, но он не позволяет реализовать принцип самостоятельности бюджетов.

Между тем есть возможность решить эту проблему без ущерба для федерального бюджета.

Уровень собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов в общей сумме этих двух составляющих доходной части указанных бюджетов (без дотаций и других субсидий из федерального бюджета) сложился: 40,8% и 59,2% (1997 г.), 39,8% и 60,2% (1998 г.).

Таким образом, в доходной части территориальных бюджетов при низком уровне собственных доходов устойчиво сохраняется большой удельный вес отчислений по годовым нормативам от крупных федеральных налогов. В работе на примере Тюменской области обоснована возможность увеличения доли собственных доходов путем установления твердых квот от этих налогов с соответствующим сокращением отчислений по годовым нормативам.

В настоящих условиях ключевой проблемой межбюджетных отношений является отладка системы финансовой поддержки регионов.

Главная причина обострения противоречий не столько в методологии определения финансовой помощи регионам, сколько в отсутствии необходимых средств на всех уровнях бюджетной системы.

Если на 1998 г. сумма недостающих средств у субъектов Федерации составляла 120 млрд руб., а ФФПР утвержден в объеме 39,2 млрд руб., то на 1999 г. по нашим расчетам эти цифры соответственно: 200 млрд руб. и 33,7 млрд руб.

При таком положении любая методика не решит проблему бюджетной обеспеченности регионов.

В то же время есть необходимость в дальнейшем реформировании как нормативно-долевого метода, так и межбюджетных отношений в целом.

Как шаг вперед можно рассматривать использование на 1999 г. индекса бюджетных расходов, исчисляемого по соотношению расходов на одного жителя с минимальным уровнем этого показателя. Он позволяет приводить душевые бюджетные доходы регионов к более сопоставимым условиям при их выравнивании, где они менее определенного уровня. Такой показатель лучше применявшегося ранее для этой цели поправочного коэффициента расходов.

В то же время усреднение данного индекса по экономическим районам и группам регионов может привести не только к некоторой минимизации расходов, как задумано разработчиками, но и к завышению затрат у регионов, где развитие социальной инфраструктуры отстает, а следовательно, и меньше средств требуется на текущее содержание.

Важными условиями совершенствования межбюджетных отношений являются также следующие:

• предоставить право органам власти на местах устанавливать территориальную надбавку к ставке одного из налогов (на выбор, кроме НДС), не более чем на 3 пункта, с зачислением дополнительных поступлений в территориальный бюджет, без учета их при определении финансовой помощи регионам;

• обеспечить приведение федерального законодательства, влекущего увеличение расходов и снижение доходов территориальных бюджетов, в соответствие с источниками финансирования;

• при определении налоговой базы для исчисляемого ФФПР не исключать налоги, контролируемые Государственным таможенным комитетом, а с учетом возможностей федерального бюджета корректировать размер норматива отчислений в этот фондпри определении пропорции распределения налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации не учитывать целевые бюджетные и внебюджетные фонды, которые искажают возможности регионов для балансирования своих бюджетовпринятый в 1997 г. за базу расчета долей субъектов Федерации на 1999 г. не менять в течение 5-ти дет, чтобы исключить возврат к методу планирования от достигнутого уровня, но более тщательно проинвентаризировать текущие расходы 1997 г. по каждому субъекту Федерации с целью обоснованности включения их в расчетотказаться от усреднения индекса бюджетных расходов, т.к. это может вести не только к минимизации потребностей в расходах, но и к завышению их там, где имеется отставание в развитии социальной инфраструктурыснять с ФФПР не свойственную ему функцию представления бюджетных компенсаций, которые по действующему бюджетному законодательству должны учитываться отдельно. Имеется также в виду возможность замещения их в той или иной степени передачей полностью или в фиксированной доле соответствующих налоговв целях сокращения разрыва между расходами и не покрывающими их доходами по высокодотационным регионам предусмотреть в процессе расчета долей субъектов Федерации резервирование части ФФПР для увеличения трансфертов этим регионам, а также утверждать им часть трансферта в абсолютной сумме исходя из сложившейся практики определения дополнительной финансовой помощи таким регионам;

• для ускорения оказания финансовой помощи регионам, получившим право на трансферты, и минимизации сумм трансфертов переносимых на следующий год, установить обязательный порядок авансовых расчетов по ним с последующими пересчетами;

• обеспечить обособленный учет средств ФФПР, не допуская временного отвлечения их на другие цели и имея в виду, что лучшей гарантией этого было бы открытие в Центральном Банке России соответствующего субсчета.

Основные контуры модели практической реализации Концепции межбюджетных отношений должна иметь следующий вид:

1. Обоснование и четкое разграничение расходов, широкая самостоятельность региональных и местных властей при общей ориентации на общегосударственные нормативы, отсутствие нефинансируемых мандатов (решений, ведущих к повышению обязательств нижестоящих бюджетов).

2. Разделение доходных источников ориентируется на общий объем обоснованных (нормативных) расходов региональных и местных властей с учетом их налоговых усилий.

3. Субъекты Федерации и муниципалитеты имеют хотя бы по одному крупному налогу (источнику), который полностью находится в их распоряжении (например, налог с продаж для региональных властей, налог, а недвижимость для местных властей).

4. Прямые федеральные налоги (на прибыль и подоходный) разделены между уровнями бюджетной системы либо методом достраивания ставок (к базовой федеральной ставке субъекты Федерации и муниципалитеты могут ввести свои ставки в определенных размерах), либо по стабильным нормативам.

5. Косвенные федеральные налоги (НДС, акцизы) зачисляются только в федеральный бюджет, но затем частично перераспределяются между регионами рамках обоснованных схем выравнивания.

6. Распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов.

7. Текущая финансовая помощь отделена от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер (субвенции).

8. В субъектах Федерации действуют сходные принципы меж. бюджетных отношений, федеральные законы гарантируют финансовую самостоятельность муниципалитетов.

Реализация данной модели требует осуществления комплекса мер., направленных на практическое осуществление концептуальных параметров межбюджетных отношений: проведение инвентаризации сложившегося разделения расходов между бюджетами всех уровней и поэтапное сокращение финансовых обязательств бюджетов, не обеспеченных реальными источниками финансист рованияоценка объективно обусловленных потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах как основы для законодательного закрепления доходных источников и расходных полномочий органов власти и управления разных уровней, а также процедур их измененияуточнение перечня федеральных, региональных и местных налогов и налоговых полномочий органов власти и управления разных уровней предоставлением реальных возможностей по обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней за счет использования налоговых полномочий и повышения собираемости налоговиспользование единых и стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации с обеспечением уплаты налогов по мету фактической деятельности предприятийпереход к оценке объективных бюджетных потребностей регионов на основе индексов бюджетных расходов, определенных с учетом бюджетных нормативов, обеспечивающих бюджетное выравнивание налогового потенциала территорий с разработкой методов локализации нового бюджетно-налогового федерализма путем взаимозачетов недопоставок финансовых ресурсовповышение «прозрачности» возможности перераспределения финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетами регио-^ нов на основе использования показателя «сальдо взаимоотношений бюджетов территорий с федеральным бюджетом и разработкой мер по их оптимизации» — переход к казначейскому исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с созданием системы мониторинга региональных и муниципальных финансовперераспределение потоков финансовых ресурсов.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что на настоящем этапе необходимо активизировать работу по реформированию межбюджетных отношений, которая должна проводиться в рамках единой государственной региональной политики, при этом основной акцент в ней должен быть сделан на выработку реальных механизмов практической реализации концепции межбюджетных отношений. ir т * У •.