Применение механизмов государственно-частного партнерства в социальной сфере

Применение механизмов государственно-частного партнерства в социальной сфере

Казахстанская социальная инфраструктура требует существенной и срочной модернизации. Для региональных и муниципальных органов власти сложно осуществить это в рамках своих бюджетных полномочий. Государственно-частное партнерство (ГЧП) — это решение, которое позволяет частным компаниям принимать на себя финансовые риски в инфраструктурных проектах.

Социальная инфраструктура является основным вспомогательным фактором экономического и социального развития страны. Имеющаяся социальная система, которая традиционно считается зоной ответственности государства, нуждается в коренной модернизации и дальнейшем развитии. Стоимость модернизации социальной сферы колоссальна, но сложность вопроса заключается не только в привлечении значительных внебюджетных средств, но и во внедрении современных методов управления и оказания социальных услуг. И то и другое под силу осуществить частному бизнесу. При этом его активность в социальной сфере напрямую связана с содействием со стороны органов государственной власти и проработанностью регионального законодательства, в том числе в вопросах государственно-частного партнерства.

Государство должно эффективно расходовать те ограниченные ресурсы, которыми оно располагает для развития социальной инфраструктуры. Эти ресурсы не должны использоваться на сторонние потребности. Помимо этого, необходимо выстроить диалог между бизнесом и властью. Лучшее решение для эффективного развития социальной инфраструктуры — партнерство власти и бизнеса. Перспективным направлением развития социального инвестирования является превышение доли частных инвестиций над государственной.

Объектом социального инвестирования могут служить как непосредственно граждане и домохозяйства, так и целые институты, в частности, являющиеся отраслями социальной инфраструктуры. Схема субъектно-объектной структуры социальных инвестиций представлена на рисунке 1.

Необходимо развивать механизмы государственно-частного партнерства, доказавшие свою состоятельность во всех развитых странах, а также создать такие условия, при которых частные инвестиции находили бы кратчайший путь к рынку социальных услуг и без дополнительных усилий могли вливаться в проекты по развитию социальной инфраструктуры [1]. Именно здоровая конкуренция в социальной сфере может сыграть свою уникальную роль в процессе повышения качества услуг для населения.

Рисунок 1 — Субъектно-объектная характеристика социальных инвестиций Как показывает практика развитых и развивающихся стран, внедрение ГЧП в социальную сферу дало большой экономический эффект. Ведь согласно исследованиям, рост инвестиций в инфраструктуру оказывает наибольшее влияние на благосостояние средних слоев населения, чей уровень доходов с улучшением инфраструктуры увеличивается быстрее, чем растут общие доходы населения в целом, более того внедрение ГЧП имеет ряд преимуществ: во-первых, сокращаются бюджетные затраты за весь период службы объекта, во-вторых, финансовые и строительные риски и риски, связанные с эксплуатацией зданий, передаются частному сектору. Учитывая тот факт, что частник будет строить «для себя», есть гарантия повышения качества строительства и качества дальнейшей эксплуатации зданий.

Кроме того, использование опыта бизнеса в создании, реконструкции, эксплуатации объектов госсобственности позволит государству получить квалификацию, опыт, технологии и ноу-хау частного сектора. Появится возможность передачи ему части рисков по проектам, будет стимулироваться развитие внутренних рынков капитала и банковского сектора. Эти меры обеспечат развитие инфраструктуры ускоренными темпами и предоставление более качественных услуг. Население, как их потребитель, ощутит главную выгоду — оптимальное соотношение «цена-качество», повышение качества товаров, работ, услуг как результатов осуществления проектов ГЧП, создание новых рабочих мест, что актуально не только во время экономического кризиса. Частный же сектор освоит новые инвестиционные возможности и, соответственно, источники дохода, приобретя опыт управления крупными проектами.

В мировой практике нет единых стандартов для развития ГЧП. Уровни и направления развития ГЧП в каждой стране различны. Признаками государственно-частного партнерства выступают срочность, объектная определенность, софинансирование, равноправие, распределение ответственности, рисков и результатов. Формами государственно-частного партнерства являются контрактные отношения, создание совместных предприятий, аренда и лизинг, концессия, соглашение о разделе продукции и др.

Внедрение ГЧП в конкретной стране может включать в себя несколько этапов. Причем, начиная от выработки политики, этот процесс практически постоянно совершенствуется благодаря выявлению различных барьеров и их ликвидации, а также путем совершенствования, углубления и расширения сфер применения ГЧП.

Так, например, в Великобритании (являющейся одной из стран, где наиболее высоко развито применение механизмов ГЧП в социальном секторе), где за период с 1987 года по 2008 год 23% из всего объема контрактов на основе частной финансовой инициативы (ЧФИ) приходится на сектор здравоохранения и 16% всех контрактов ЧФИ на сектор образования.

Наиболее эффективной формой государственно-частного партнерства, нацеленной на отрасли социальной инфраструктуры, выступает концессия, особенностями которой являются: долгосрочность, нахождение объекта в собственности концедента в любой момент реализации соглашения, конкурсный порядок определения частного партнера, одновременный учет интересов государственной и частной сторон партнерства, а также непосредственных потребителей услуг [1].. Реализация механизма государственно-частного партнерства посредством арендных и лизинговых отношений часто вызывает конфликт интересов партнеров, т.к. переданное в аренду или лизинг имущество может использоваться получателем не по назначению. Аренда не может одновременно учитывать интересы государственной и частной стороны партнерства, а также непосредственных потребителей услуг. Механизм концессии подразумевает, что концессионер строит и сам эксплуатирует объект, например дорогу, и получает доход от его эксплуатации. В международной практике ГЧП в социальной сфере обычно не ориентируется на оплату услуг со стороны населения, вместо этого применяется система долгосрочных выплат со стороны государства.

Проекты ГЧП в социальной сфере обычно реализуется на основе модели «строительство — содержание» . При этом объект может быть передан государству как сразу после завершения строительства, так и после завершения срока контракта ГЧП. В данном случае платежи частной стороне государство осуществляет в период контракта в зависимости от эксплуатационной готовности объекта, то есть в зависимости от качества предоставляемых услуг частником [2]. .

Например, в странах Европы только в сфере здравоохранения применяется до десятка разного вида моделей ГЧП. Так, в Великобритании в проектах здравоохранения применяется модель «Содержание и управление». Во Франции в проекте строительства государственной больницы (Bail Emphythйotique Hospitalier) стоимостью 6 млрд евро была применена модель «Дизайн-Строительство-Обслуживание», где частному сектору было передано право на проектирование, строительство и обслуживание больницы, а также на выполнение коммерческой деятельности в пределах структуры проекта. При этом контракт не включал предоставление частным сектором клинических услуг. Срок контракта составил 5 лет.

Однако чаще всего в международной практике в ГЧП-проектах оказание медицинских услуг традиционно сохраняется за государством.

Таким образом, в проектах здравоохранения государство несет ответственность перед населением за качество оказания медицинских услуг, предоставляя частному сектору право на техническое обслуживание объекта, а также возможность получения доходов от осуществления некоторых видов коммерческой деятельности. Например, строительство паркинга на территории клиники для его клиентов, организация питания, прачечных и других видов деятельности, не являющихся медицинскими услугами по лечению пациентов.

Международная практика показывает, что бизнес охотно занимает предоставляемые ему государством ниши в социальной инфраструктуре.

Говоря об отечественном опыте ГЧП в социальной сфере необходимо отметить, что Карагандинской области инициировано создание регионального Центра государственно-частного партнерства (ГЧП) и проведена работа по подготовке первого (со дня принятия Закона «О концессиях в Республике Казахстан» в 2008 году) социального концессионного проекта в социальной сфере. Предполагаемыми источниками финансирования на этапе строительства (2011;2012 гг.) являются собственные средства концессионера (20%) и заемные средства (80%). Доходы концессионера складываются из:

• · платы родителей;
• · государственной поддержки в части компенсации инвестиционных затрат;
• · доходов от коммерческой эксплуатации объектов;

Успешная реализация данного проекта позволит и другим регионам применить Закон «О концессиях в Республике Казахстан» в социальной сфере на основе государственно-частного партнерства.

Подобные проекты способны конструктивно содействовать, в частности, решению проблем финансирования сферы образования. Так, государственной программой развития образования на 2011;2020 годы предусмотрено увеличение доли финансирования образовательной деятельности гражданских вузов за счет ГЧП: в 2015 году — на 10%, а в 2020 — на 50%. Сумма инвестиций по проектам составляет порядка 10,3 млрд. тенге. Эта схема предполагает выделение инвестиций на строительство не из государственного бюджета (с распределением средств на 10 и более лет), а привлечение единовременно за счет частных инвесторов. Возмещение же затрат будет производиться за счет бюджетных средств в течение 8 лет после окончания строительства и передачи объектов в государственную собственность. Но самое главное — предполагается получение инвестором доходов по проекту на протяжении 20 лет.

Одним из механизмов улучшения финансовой эффективности проектов станет возможность оказания концессионером дополнительных образовательных и иных услуг населению (например, медицинские услуги для детей, дополнительные детские кружки по творческим направлениям). Непосредственно же здания детских садов будут находиться в концессии у концессионера на протяжении всего срока действия договора. Так что инвестор несет ответственность за качество и функциональные характеристики построенных зданий. Он же должен будет на протяжении всего срока концессии обеспечивать надлежащее техническое состояние здания детского сада, вспомогательных помещений и территории, а также провести капитальный ремонт здания в конце срока концессии.

В ближайшие годы возможности ГЧП должны будут охватить также здравоохранение и жилищнокоммунальную сферу. Одной из задач Стратегического плана МЭРТа в рамках повышения роли и значимости механизмов ГЧП является «увеличение темпа роста объема частных инвестиций в социальную и жилищно-коммунальную сферы по новым формам ГЧП, до 105,1% в 2013 году». В целом перспективы развития ГЧП, в том числе в социальной сфере, будут рассмотрены в Программе по развитию государственно-частного партнерства на 2011;2015 годы.

Также необходимо использование механизма «малого ГЧП», который может применяться в целом ряде сфер. Допустим, проекты по строительству и эксплуатации детских садов, школ, больниц, исходя из объемов инвестирования, считаются «малым ГЧП» .

Несомненно, применение ГЧП в этой области имеет широкие перспективы. Тем не менее, до момента его всеобщего внедрения необходимо решить ряд концептуальных вопросов, стоящих на пути внедрения ГЧП. Один из них — высокая изношенность основных фондов, требующая колоссальных вливаний для приведения их в состояние, при котором проекты в сфере ЖКХ будут иметь достаточную привлекательность для частного инвестора.

В настоящее время проводится работа по совершенствованию существующих договоров доверительного управления и аренды, начата работа по внедрению принципов ГЧП, используемых в контрактах в мировой практике. Одним из крупных барьеров на пути расширения сфер применения государственно-частного партнерства служит факт отсутствия в казахстанском законодательстве иных, кроме концессий, видов контрактов ГЧП. В мировой же практике в социальных сферах применяются неконцессионные виды контрактов.

Также необходимо:

• · предоставление права местным исполнительным органам осуществлять выпуск облигаций;
• · планирование государственного бюджета с учетом реализации проектов ГЧП;
• · проведение разъяснительных работ среди представителей бизнеса и государственных органовадминистраторов проектов;
• · разработка методических рекомендаций по разработке ТЭО, конкурсной документации, конкурсных заявок и договоров, концессии;
• · расширение сфер применения ГЧП путем совершенствования действующих договоров доверительного управления, имущественного найма (аренда) на основе существующих в международной практике контрактов на управление и содержание, эксплуатацию и содержание.

Все это в итоге будет способствовать расширению сфер применения государственно-частного партнерства с тем, чтобы иметь возможность применять данный механизм не только в транспортном и энергетическом секторах, но и в социальной инфраструктуре.

Государственное частное партнерство — один из возможных инструментов реализации экономической политики государства [3]. В период дефицита бюджетных средств такой механизм становится выходом по решению социально успешных задач. Но для интеграции механизмов ГЧП в экономические процессы государства, в первую очередь, важна заинтересованность сторон. Если бизнес будет заинтересован в проектах, увидит их будущую доходность, будет иметь гарантию стабильности контрактов и, разумеется, возможности для их реализации, то он примет в них участие.

• 1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика / В. Г. Варнавский. Институт мировой экономики и международных отношений. — М.: Наука,
• 2. Хараева М. С. Человеческий капитал — как фактор опережающего экономического развития // Креативная экономика. — 2009. — №
• 3. Бишимбаев К. В. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства // Проблемы теории и практики управления. — 2008. — № 5. — С. 36−39.