Оценка экономической эффективности управленческих решений в сфере государственного (муниципального) управления

Государство, его институты и созданная система управления играют важную роль в формировании процессов разработки и принятия управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Рассмотрим особенности государственного и муниципального управления, оказывающие влияние на сущность и содержание управленческих решений.

Субъектами государственного и муниципального управления выступают законодательные и исполнительные органы, осуществляющие косвенные и прямые управленческие воздействия в соответствии с их полномочиями.

Объектом государственного управления являются социально-экономические процессы, общественные институты, социальные группы. Общественное производство является условием образования и функционирования всей системы управления. Его обобщенная цель может быть сформулирована как максимально полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей в условиях базовых ценностей общества. Достижения поставленных целей осуществляется социальными подсистемами, образованными для реализации выработанной политики, экономики, науки, культуры, религии, морали и др.

Управление социальными подсистемами осуществляется в соответствии с государственным устройством, территориальным делением, уровнем экономического и социального развития общества и, как правило, имеет сложную многоуровневую структуру с вертикальными и горизонтальными связями[10]. Вертикальные связи государственного и муниципального управления образованы разделением территориальных образований на уровни власти, горизонтальные — на ветви власти. В качестве территориального образования может рассматриваться государство, регион, территориальное поселение, располагающее административными границами и формальной способностью к самоуправлению. Уровень власти составляют упорядоченные ранги исполнительной деятельности, разделенные в соответствии с делегированием полномочий от высших управленческих звеньев. Количество уровней характеризует субординацию в принятии управленческих решений и порядок передачи информации.

Ветви власти представляют вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципами разделения властей. Повышение эффективности функционирования системы государственного и муниципального управления является одним из направлений теории решений. Муниципальное управление введено в российскую практику Гражданским кодексом РФ и Федеральным Законом РФ. В соответствии с ним муниципальное образование (МО) — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным Законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления[22]. Социально-экологическая типология территории позволяет государственным и муниципальным органам власти корректировать свою экономическую политику с учетом происходящих на территории изменений, реакцию населения на факторы среды и разрабатывать и принимать адекватные управленческие решения. Принципиальные схемы принятия решений государственными и муниципальными органами прописаны в Конституции РФ, уставах регионов и муниципальных образований. Уставами предусмотрены нормативные и ненормативные наименования актов. Процесс принятия решения в законодательных органах установлен регламентом. Он включает перечень предписаний, позволяющих определить порядок в границах полномочий и распределения ответственности между индивидуальными членами административного органа[12]. Основными элементами регламента являются порядок созыва сессий, парламентских слушаний, заседаний комиссий и комитетов, кворум, полномочия депутатов, порядок применения прав вето. Регламенты имеют несколько разновидностей — регламент проведения совещаний и сессий, регламент прохождения документов, регламент принятия решений. Регламент проведения совещаний и сессий устанавливается для упорядочения работы крупных представительных мероприятий. Регламент прохождения документов заключается в порядке регистрации и передачи проходящих через систему управления распорядительных документов на основе действующего законодательства. При прохождении документов предполагается наличие трех стадий: 1) входная стадия — документ принимается к рассмотрению органами власти в соответствии с принятыми полномочиями;2) стадия рассмотрения документа — соответствующей службе, должностному лицу, чьи функции наиболее близки к профилю проблемы документа, делегируются полномочия на анализ документ;3) выходная стадия — фиксируется реакция на содержание входящего документа на базе действующих нормативов[14]. Следует отметить, что регламент прохождения документов положен в основу документооборота всех организаций и играет важную роль в упорядочении системы разработки управленческих решений.

Регламент принятия решений определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями. Он включает в себя следующие разделы:

• — структура административных органов;
• — полномочия должностных лиц, порядок выборов должностных лиц;
• — текущая деятельность по координации (образование комиссий и рабочих групп); управленческий административный должностной решение
• — распределение финансовых потоков.

В органах власти важнейшими подразделами регламентов является: правосубъектность выносимых решений, порядок внесения проектов, принятие нормативных актов, установление контрольных сроков подачи и рассмотрения документов, порядок утверждения должностных лиц, порядок взаимодействия глав представительной и исполнительной ветвей власти, порядок отсчета глав представительной и исполнительной ветвей власти, процедура их отзыва, способы разрешения споров между ветвями власти, порядок рассмотрения запросов депутатов и жалоб населения[14]. Многоуровневая иерархическая система государственной власти порождает проблему разграничения законодательных, исполнительных и контрольных полномочий. Определенное решение этих проблем дают законы. Другим средством разрешения проблем реализации властных решений является совершенствование системы институциональных взаимосвязей (прямых и обратных связей) общественного производства, общества и объектов государственного и муниципального управления.

Институциональные взаимосвязи отражаются в решениях, разрабатываемых и принимаемых в органах государственного и муниципального управления[13]. Управленческие решения органов государственного и муниципального управления предопределяются системой функций, местом и взаимодействием этих функций. Они подразделяются по функциональным блокам:

• — политические;
• — экономические;
• — правовые;- технические;
• — науки;
• — образования;
• — здравоохранения;
• — культуры и др.

Конкретные управленческие решения зависят от целей, особенностей территориальной организации, категории должностных лиц. На высшем уровне органов государственной власти (Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство, Конституционный и Верховный суды) и муниципальной (Глава МО, Совет МО) в сферу решений входят проблемы выбора приоритетных направлений социально-экономического развития страны, региона, обеспечение безопасности и защита интересов населения, поддержка институтов народовластия.

В системе государственного и муниципального управления должна учитываться возможность корректировки политики с учетом изменений окружающей среды и реакции населения. Многие решения могут быть оценены через определенный промежуток времени, информация о последствиях этих решений может исходить из неопределенных локализованных источников (общественное мнение, реакция отдельных социальных групп, организаций и др.). Это затрудняет процессы разработки и принятия адекватных решений. Ориентация на население нередко приводит к принятию малоэффективных решений. В процессе реализации решений также может сформироваться реакция на решение, не адекватная поставленным целям[15]. К особенностям решений относится и разнообразие способов их реализации (постоянное, эпизодическое, силовое, мягкое, радикальное, последовательное, прямое, опосредованное и др.).Таким образом, решения в системе государственного и муниципального управления должны соответствовать требованиям эффективности, легитимности, справедливости и быть признанными большинством населения. Центральными субъектами разработки и принятия решений на государственном уровне являются глава государства, правительство, законодательный орган власти, Конституционный и Верховный Суды.

Решения, принимаемые органами государственной власти, предопределяют реализацию всех направлений государственной и муниципальной политики (политические, экономические, правовые, научно-технические, образования, науки, культуры и другие сферы жизнедеятельности). В процессе разработки все виды управленческих решений проходят следующие последовательные стадии: — анализ и описание конкретной стадии;- формулировка проблемы, требующей разрешения;- выдвижение гипотез;- установление целей и задач;- определение критериев;- разработка альтернативных вариантов решений;- оценка риска;- выбор наилучшего варианта решения;- разработка плана реализации принятого решения. Реализация направлений социально-экономического развития органами государственного управления и обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей органами муниципального управления осуществляется с использованием общих функций управления — прогнозирования, планирования, организации, контроля[16]. Прогнозирование предшествует разработке социально-экономических программ развития и осуществляется на основе Федерального Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», принятого на основании этого закона ежегодно должно осуществляться прогнозирование социально-экономического развития на краткосрочную перспективу. Следует отметить, что содержание прогноза на государственном уровне составляют преимущественно социальные показатели, позволяющие прогнозировать изменение сложившихся тенденций в развитии общества при взаимодействии различных социальных групп, экономических институтов и агентов рынка, принятии политических решений. Для достижения конкретных целей разрабатываются конкретные варианты-планы. Основу процесса разработки планов составляют следующие документы: — концепция социально-экономического развития территории (страны, субъекты, территории муниципального образования), включающая уровень развития производительных сил, роль государства в отношении уникальных и дефицитных ресурсов, характер использования труда, интересы в интеграции с другими государствами или пограничными регионами;

— программы (целевые, комплексные) перспективного развития отдельных отраслей регионального развития, социальных сфер или производственных центров;- рабочие планы мероприятий по реализации принятых проектов.

Организация реализации решений, принимаемых в органах государственного и муниципального управления, осуществляется в соответствии с функциональным принципом[18]. Структура исполнительной власти периодически пересматривается, идет поиск путей более эффективной организации. Но их работа выстраивается главным образом по следующим функциональным сферам:

• — экономическое развитие;
• — административно-политическое развитие;- социальное развитие;- контроль.

Структура судебной власти соответствует осуществлению конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Региональный уровень представлен соответствующими подразделениями судебной власти, выступающими в качестве судов первой или второй инстанции.

На уровне муниципального управления организация реализации решений осуществляется на основе закрепления задач, соответствующих разработанным целям и планам[21]. Следует отметить, что несмотря на широкое использование целевых программ в качестве решений государственных и муниципальных органов, управление на муниципальном уровне осуществляется, как правило, с помощью традиционных линейно-функциональных структур. Взаимосвязи управленческих решений государственного и муниципального управления обусловлены разработанной системой целей, функций и задач. Итак, рассмотрев государственное и муниципальное управление в целом, можно выделить особенности принятия и разработки управленческих решений. Управленческое решение — основной инструмент воздействия работников государственной и муниципальной службы на управляемый объект. Первая особенность принимаемых здесь решений — это преобладание стратегических решений социальной направленности как директивных актов, направляющих, организующих и мотивирующих коллективные действия людей для достижения стратегических целей[17]. Стратегические решения должны быть обоснованными, своевременными, экономичными и приниматься по следующей технологии: выявление проблемы, обоснование общей концепции, выработка нескольких альтернатив и выбор наилучшего решения.

Вторая особенность связана с наличием у управленцев умения выявить зарождение стратегических противоречий города, региона. Здесь важно уметь разглядеть в гуще будничных дел ростки нового и поддержать их, взять на себя ответственность и риск, когда еще нет полной определенности и уверенности в успешном исходе. Третья особенность заключается в том, что надо уметь выделить из огромного числа вопросов узловые. Для специалистов государственного и муниципального управления складывается, как правило, две ситуации. Первая связана с возможностью постоянно и внимательно следить за показателями контрольных индикаторов, сигнализирующих об экстремальных ситуациях: замечена опасная тенденция — начинается подготовка стратегического решения. Вторая ситуация возникает неожиданно под воздействием изменений внешней среды, и решение в таком случае делится на принятие неотложных мер и действий стратегического характера. Четвертая особенность — низкая мотивация исполнителей управленческого решения[19].

Правильным на все времена решение быть не может, так как любая социально-экономическая система движется во времени и пространстве. Меняется ситуация внутри СЭС. В новой ситуации возникают иные проблемы, стратегический курс корректируется, принимается новое решение. Так начинается очередной управленческий цикл.

Управление эффективностью УР в сфере государственного и муниципального управления осуществляется через систему количественных и качественных оценок на базе реальных показателей, норм и стандартов эффективности выпускаемой продукции и деятельности самой компании. К таким показателям, нормам и стандартам относятся данные в области:

• — деятельности компании в целом;
• — степени удовлетворения потребностей и интересов персонала;
• — деятельности компании на конкретном рынке;
• — управленческой, обслуживающей и производственной деятельности;
• — непосредственного производства;
• — производства отдельных видов продукции (услуг, информации и знаний);
• — использования материальных и интеллектуальных ресурсов;
• — паблик-рилейшнз компании, а также принятый в компании обобщающий показатель эффективности.

При рассмотрении экономической эффективности (ЭЭ) методически достоверно определить стоимость прибавочного продукта, полученного в результате реализации конкретного УР, т. е. его рыночную стоимость. Реализованное в виде информации УР непосредственно не выражается в материально-вещественной форме товара, услуги или знаний, а создает для них условия. Положительный экономический эффект от УР — это экономия, отрицательный — убыток. Известны ряд методов для измерения (точнее, оценки) ЭЭ, среди которых чаще используется:

• — косвенный метод сопоставления различных вариантов;
• — по конечным результатам;
• — по непосредственным результатам деятельности.

Косвенный метод предполагает анализ рыночной стоимости УР и затрат на УР путем анализа вариантов УР для одного и того же типа объекта, разработанных и реализованных примерно в одинаковых условиях.

УР до конкретной реализации проходит еще много уровней управления и производства, поэтому необходимо отделить влияние субъективного фактора, тормозящего или ускоряющего данный процесс.

Данный метод позволяет вместо рыночной стоимости УР использовать рыночную стоимость произведенной продукции. Так, при реализации двух вариантов УР относительную экономическую эффективность для первого решения можно определить из следующего соотношения:

ЭЭ = (П2Т / З2Т — П1Т / З1Т) Ч 100%,.

где П1Т — прибыль, полученная за реализацию товара при первом варианте УР;

П2Т — прибыль, полученная за реализацию товара при втором варианте УР;

З1Т — затраты на производство товара при первом варианте УР;

З2Т — затраты на производство товара при втором варианте УР[10].

Так, если руководитель своими решениями только поддерживает производство на одном уровне, то экономическая эффективность УР будет равна нулю, а другие виды эффективности при этом могут быть и значительными, например, организационная, социальная. Метод определения по конечным результатам основан на расчете эффективности производства в целом и выделении фиксированной (статистически обоснованной) части (К):

ЭЭ = (П Ч К) / ОЗ, где П — прибыль полученная от реализации товара;

ОЗ — общие затраты;

К — доля УР в эффективности производства (К = 20−30%).

Метод определения ЭЭ по непосредственным результатам деятельности основан на оценке непосредственного эффекта от УР при достижении целей, реализации функций, методов и др. Основными параметрами при оценке ЭЭ являются стандарты (временные, ресурсные, финансовые и др.). Величину ЭЭ определяют из соотношения:

ЭЭi = Ci / Pi Ч 100%.

где Ci — стандарт на использование (трату) ресурса i для разработки и реализации УР;

Pi — реальное использование (затраты) i ресурсы для разработки и реализации УР.

При расчете ЭЭ данным методом необходимо определить значения ЭЭ по нескольким ресурсам (m) и затем по приоритетности ресурсов (Пi) найти среднее значение ЭЭ:

ЭЭ = (У ЭЭi Ч Пi) / m[11].

К основным условиям обеспечения высокого качества и эффективности управленческого решения относятся: — применение к разработке управленческого решения научных подходов менеджмента;- изучение влияния экономических законов на эффективность управленческого решения;- обеспечение лица, принимающего решение, качественной информацией, характеризующей параметры «выхода», «входа», «внешней среды» и «процесса» системы разработки решения;- применение методов функционально-стоимостного анализа, прогнозирования, моделирования и экономического обоснования каждого решения;- структуризация проблемы и построение дерева целей;- обеспечение сопоставимости (сравнимости) вариантов решений;- обеспечение многовариантности решений;- правовая обоснованность принимаемого решения;- автоматизация процесса сбора и обработки информации, процесса разработки и реализации решений;- разработка и функционирование системы ответственности и мотивации качественного и эффективного решения;- наличие механизма реализации решения[20]. Итак, выполнить перечисленные условия повышения качества и эффективности управленческого решения довольно трудно и это дорого стоит. Речь о выполнении полного набора перечисленных условий может идти только для рациональных управленческих решений по дорогим объектам (проектам). Вместе с тем конкуренция объективно вынуждает каждого инвестора повышать качество и эффективность управленческого решения. Поэтому в настоящее время наблюдается тенденция увеличения количества учитываемых условий повышения качества и эффективности решений на основе автоматизации системы менеджмента.