Становление и развитие органов прокуратуры в России

Учебные задачи:

• — формирование общих теоретических знаний об образовании и развитии органов прокуратуры в России;
• — получение представления о деятельности органов прокуратуры в России, в том числе и органов военной прокуратуры;
• — усвоение правовой сущности необходимости образования органов прокуратуры в России.

В результате изучения этой главы обучающиеся должны:

знать

• — нормативные правовые акты, свидетельствующие об образовании и развитии органов прокуратуры в России;
• — основные этапы становления и развития органов прокуратуры России;
• — основные положения судебной реформы 60-х гг. XIX в.;
• — основные этапы становления и развития органов военной прокуратуры в России;
• — органы прокуратуры и их полномочия в России в период с IX по конец XX в.;

уметь

• — анализировать причины и условия образования тех или иных органов прокуратуры в России;
• — толковать нормативные правовые акты, свидетельствующие об образовании и развитии органов прокуратуры в России;
• — давать квалифицированные юридические заключения по вопросам образования и развития органов прокуратуры в России, в том числе и по органам военной прокуратуры;

владеть

юридической терминологией, раскрывающей историю развития органов прокуратуры в России;

— навыками работы с нормативными правовыми актами, свидетельствующими об образовании и развитии органов прокуратуры в России.

Ключевые слова: прокурор; Генерал-прокурор; прокурорский корпус; реформы Петра I; граф П. Ягужинский; надзор; Сенат; декрет; Наркомюст РСФСР.

Становление и развитие российской прокуратуры

Само слово «прокуратура»^[1] имеет ряд значений. Так, «прокуратура» произошла от латинского слова прокуратор — procurator. Прокуратор в Риме — управляющий хозяйством; чиновник по сбору налогов; поверенный в делах, осуществляющий поручения доверителя по ведению судебных дел и управления имуществом. В последующем функция прокуратора разделяется на две категории:

• 1) прокурист — procurare (лат.) — управляющий, ведающий чем-либо; доверенное лицо торгового предприятия, имеющее полномочия на совершение сделок;
• 2) прокурор:
  • — procurare (лат.) — заботящийся, наблюдающий за соблюдением и применением законов или надзирающий за исполнением законов;
  • — procurerur (фр.) — заботящийся, государственный обвинитель в судебных прениях (прокурор по французскому образцу);
  • — должностное лицо в парламенте (в настоящее время — в Швеции).

Основателем прокуратуры принято считать французского короля Филиппа IV. Согласно Ордонансу от 25 марта 1302 г. во Франции была учреждена прокуратура. Зарождению прокуратуры в этой стране способствовал ряд обстоятельств. Функции прокуратуры того времени были многогранны. Они выходили за пределы юридической сферы. Обвинительный процесс, который установился в судах во Франции в XI—XII вв., требовал личного участия тяжущихся и неохотно допускал поверенных. Для короля же было сделано исключение, и он мог действовать через своих поверенных — прокуроров. Такие поверенные выбирались из среды адвокатов и не отличались по своим правам и обязанностям от поверенных других лиц, которые имели на это право^[2]. В уголовном судопроизводстве действовал запрет, который сводился к тому, что обвиняемые и обвинители не должны были заменять себя поверенными. Поэтому первоначально прокуроры короля могли участвовать лишь в гражданских делах^[3].

Постоянный институт прокуратора учреждается при Филиппе IV Красивом. Ордонанс 23 марта 1302 г. приказывал королевским прокурорам приносить ту же присягу, какую приносят бальи, сенешали и прево, а также при выступлениях в судах от имени короля — специальную, процессуальную присягу, обязательную для всех поверенных. С этого момента прокуроры стали королевскими чиновниками. Основная их деятельность сводилась к охране фискальных и гражданско-правовых интересов короля, в частности путем выступления в суде в качестве одной из сторон. В других странах Европы учреждение прокуратуры в механизме государственности происходит в XIV—XIX вв. (Пруссия, Австрия, Италия и др.).

Истоки становления российской прокуратуры относятся к периоду первой четверти XVIII в., когда государственные реформы, проводимые Петром I, актуализировали вопрос о необходимости создания органа, предназначенного для надзора за соблюдением законности. Таким органом первоначально стал фискалат, который затем был преобразован в прокуратуру. В 1722 г. Петром I была введена должность генерал-прокурора, которым стал граф П. Ягужинский^[4]. Параллельно в 1722 г. для надзора над Синодом была создана должность обер-прокурора. Так в Указе Петра Великого от 11 мая 1722 г. отмечалось: «В Синод выбрать из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управление синодского дела знать, и быть ему обер-прокурором и дать ему инструкцию, применительно к инструкции генерал-прокурора Сената» (такая инструкция была выработана 13 июня 1722 г. Первыми обер-прокурорами были — полковник И. В. Болтин (1722−1725), лейб-гвардии капитан А. П. Баскаков (1725−1726). В его обязанности входил надзор за деятельностью Сената и других государственных органов. При обнаружении нарушения закона генерал-прокурор обязан был потребовать устранения выявленных нарушений, а в случае неподчинения приносить протест и приостанавливать действие незаконного решения или прекращать незаконное действие.

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в структуре государственных органов, стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли надзор за деятельностью центральных и местных учреждений и докладывали о выявленных нарушениях генерал-губернаторам. Прокурор, в случае обнаружения незаконных актов и решений устно предлагал устранить его, а при неподчинении приносил письменный протест в орган, нарушивший закон, а затем в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.

Несколько позже наряду с центральной стала формироваться и губернская прокуратура, основой которой стали прокуроры надворных судов. В начале XIX в. с созданием Министерства юстиции губернская прокуратура трансформировалась в органы юстиции на местах, а должность министра юстиции стал занимать генерал-прокурор.

Судебная реформа 1864 г. наряду с коренным изменением судебной системы затронула и прокуратуру: она получила полномочия по надзору в судах. В это же время формируются и основные принципы деятельности прокуратуры: независимость, единоначалие и другие. В непосредственном подчинении у генерал-прокурора находились обер-прокурор Сената и прокуроры судебных палат. При этом у каждого из прокуроров судебных палат имелись несколько товарищей (помощников). Прокурорам судебных палат были подчинены прокуроры окружных судов, входящих в округ данной палаты. Прокуроры (товарищи), которые были в подчинении у окружного суда, распределялись по уездным городам, входящим в округ данного суда. Данные категории прокуроров (товарищей) осуществляли деятельность, связанную с надзором за предварительным следствием и обязательным участием в заседаниях съездов мировых судей. Младшие чины прокуратуры назначались и увольнялись министром юстиции, а остальные члены прокуратуры — царем по представлению министра юстиции.

В этот период прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где они выступают в качестве государственных обвинителей.

Целый ряд полномочий приобретает прокурор и в гражданском судопроизводстве. Однако общенадзорная деятельность прокурора в это время отступает на второй план.

Основные полномочия прокурора осуществлялись в рамках уголовного и гражданского судопроизводства и конкретизировались уставами уголовного и гражданского судопроизводства. Судебные же уставы регулировали вопросы деятельности прокурора в суде.

За период после 1864 г. по 1917 г. коренных изменений российская прокуратура не претерпела, хотя вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора поднимались неоднократно.

В 1917 г. Декретом «О суде» № 1 дореволюционная российская прокуратура была упразднена. Однако практика первых лет Советской власти показала насущную необходимость создания прокуратуры как единого органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. Учреждению новой советской прокуратуры предшествовала бурная дискуссия по вопросу ее построения по принципу единоначалия либо двойного подчинения — центральной прокурорской власти и губисполкомам. Победила точка зрения сторонников единоначалия, и 28 мая 1922 г. постановлением ВЦИК было утверждено Положение о прокурорском надзоре и создана прокуратура, вошедшая в состав Наркомюста РСФСР, а затем — Верховного Суда СССР. Функции, но надзору за законностью прокуратура осуществляла в тесном взаимодействии с судами и органами юстиции.

Самостоятельность советская прокуратура приобрела только в 1933 г., когда постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, одновременно была упразднена Прокуратура Верховного Суда РФ. Тогда же были определены основные задачи и направления деятельности прокуратуры, выделены основные отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью действий Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор за правильным и единообразным применением закона судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. В этом Положении были закреплены общие положения, касающиеся организации и деятельности прокуратуры СССР, а также структура ее органов, порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры, порядок осуществления надзора за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР, органами дознания и предварительного следствия, за законностью и обоснованностью приговоров и решений судов и др.

• 14 декабря 1966 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о военной прокуратуре, в котором были определены система и структура органов военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, разграничение их компетенции с компетенцией территориальных прокуроров.
• 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР был принят Закон о прокуратуре СССР, в котором были закреплены принципы и основные направления деятельности прокуратуры, система органов прокуратуры и их организация, компетенции в осуществлении надзора за исполнением законов на территории СССР всеми органами, организациями и гражданами и др.

В 70−80-х гг. прошлого века на органы прокуратуры было возложено множество не свойственных ей функций, которые оттеснили па второй план ее главную задачу — осуществление надзора за законностью.

Принятый в 1992 г. новый Закон о прокуратуре деполитизировал органы прокуратуры и ограничил полномочия прокурора по сравнению с ранее действующим законодательством. После принятия Конституции РФ 1993 г. Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ Закон о прокуратуре был принят в новой редакции. С учетом последующих изменений и дополнений этот Закон действует и в настоящее время.

• [1] См.: Словарь иностранных слов. 9-е изд. М.: Русский язык. 1982. С. 402.
• [2] В ряде парламентских указов того времени есть упоминание о действиях прокураторов отдельных сеньоров, о назначении королем прокуратора немощному тяжещему (см.: Чельцов-Бебутов Μ. Λ. Курс советского уголовно-процессуального права. Т. 1. М., 1957. С. 229).
• [3] Впервые отдельные указания на выступления королевских прокуроров встречаются в документах конца ХШ века.
• [4] Дореволюционный исследователь прокурорского надзора В. И. Веретенников в связи с этим писал, что «Генерал-прокурор является в точном и полном смысле глазами короля, через посредство которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма. Генерал-прокурор должен был давать свое мнение при всяком регистрировании всяких привилегий, во всяком их виде, кому бы они ни давались, имея в виду тут именно защиту королевских интересов. Генерал-прокурор должен был наблюдать за тем, чтобы кто-либо из людей знатных и сильных не пользовался присвоенными им титулами и тем не посягал на права короны. Генерал-прокурор мог вмешиваться во все правительственные действия и акты о торговле, и в учреждение университетов, и в мирные трактаты с иностранными государствами, — везде имея в виду сохранность и нерушимость королевских интересов. Он имел право вмешиваться … во все стадии судебной процедуры. Генерал-прокурор наблюдает за назначениями королевских чиновников, рассматривая, насколько они удовлетворяют предъявленным к ним требованиям. Генерал-прокурор наблюдает за деятельностью агентов правительства, и в случае нарушения ими служебных интересов, интересов короля, возбуждает против них уголовное преследование. Он наблюдает за делами религии и церкви, зорко следя, чтобы тут как-либо не последовали нарушения и умаления интересов и прерогатив короны» (см.: Веретенников Б. И. Очерки истории генерал-прокуратуры доекатерининского времени. Харьков, 1915. С. 27−41).