Высшие и центральные органы государственной власти и управления

Петровская административная система при всей своей цельности имела и слабые стороны. Ее эффективность в значительной степени зависела от конкретных лиц, находившихся у власти, от того, как складывались отношения между ними, как протекала политическая борьба в высших эшелонах власти. На эффективность системы управления влияла и мера непосредственного участия государя в процессе управления.

Высшие органы государственной власти

Недостатком административной системы являлось отсутствие высшей распорядительной инстанции, осуществлявшей оперативное управление. Именно поэтому первые же преемники Петра I попытались создать такой орган власти. В 1726 г. в качестве высшего правительственного органа был учрежден Верховный тайный совет. Совет состоял из семи-восьми сановников, представлявших различные придворные группировки, чем обеспечивал баланс политических интересов. Все решения в Совете принимались коллегиально, коллективной была и ответственность за их исполнение.

Совет не подменял собой существовавшие органы власти и рассматривал лишь вопросы, не подпадавшие под действие законодательных норм, а также имевшие первостепенное политическое значение. На практике он решал важнейшие внешние и внутриполитические вопросы. Верховному тайному совету подчинялись Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии, Главная полицмейстерская канцелярия, Преображенский приказ, Синод. Законодательные акты, исходившие от Совета, по сути, были приравнены к императорским указам.

После воцарения в январе 1730 г. императрицы Анны Иоанновны Верховный тайный совет прекратил свое существование. Поначалу недостающее звено в системе управления попытались ликвидировать путем восстановления значения Сената. Однако уже вскоре стало очевидным, что, выслушивая один раз в неделю доклады сенаторов, императрица не справляется с потоком государственных дел и нуждается в специальном органе, способным принимать оперативные решения без ее вмешательства.

Осенью 1731 г. был создан Кабинет министров в составе трех министров. Поначалу Кабинет играл роль совещательного органа, но со временем его роль возросла. Уже в 1733 г. стали появляться его указы с формулой «по указу Ее Императорского Величества». Наконец, в 1735 г. специальным Указом императрицы подписи трех кабинет-министров были приравнены к ее собственной. Кабинет, по сути, превратился в высший орган власти, заменявший императрицу.

Елизавета Петровна провозгласила курс на восстановление государственных органов, созданных Петром I. Было объявлено о ликвидации Кабинета министров и восстановлении в прежнем значении Сената. Одновременно был восстановлен и Кабинет Ее Императорского Величества в качестве личной канцелярии императрицы, как это было у ее отца. Формально на протяжении 20 лет царствования Елизаветы Кабинет действительно оставался лишь канцелярией, но в силу особенностей личности императрицы, с годами принимавшей все меньшее участие в непосредственном решении политических вопросов, роль его постепенно возрастала. Именно через главу Кабинета передавались устные повеления императрицы, которые потом оформлялись в законодательные акты.

В 1756 г. после вступления России в Семилетнюю войну была учреждена Конференция при Высочайшем дворе, которая включала наиболее видных государственных деятелей. Она являлась совещательным органом, рассматривавшим вопросы, связанные с руководством внешней политикой и ведением войны. Но постепенно в ведение Конференции стали попадать и вопросы внутренней политики. Отчасти это было предопределено тем, что в последние годы своего правления Елизавета Петровна все больше устранялась от участия в управлении.

Возникновение Высочайшей конференции привело к тому, что на вершине исполнительной власти некоторое время существовало фактически три властных центра — Сенат, Кабинет и Конференция, взаимоотношения между которыми не были отрегулированы. Не исключено, что сосуществование этих трех органов, отчасти приводившее к ведомственной неразберихе, создавало и определенное равновесие в политической элите страны.

Петр III упразднил Конференцию, намереваясь лично осуществлять государственное правление. Однако объективная необходимость в высшем органе заставила и его пойти на создание Императорского совета. Он стал высшим органом государственной власти в стране, подчинив себе Сенат. В первые годы правления Екатерины II. И. Панин предложил превратить Императорский совет в постоянно действующий официальный законосовещательный орган. Но этот проект не получил поддержки ни в кругах дворянства, ни у самой Екатерины II.

Во время русско-турецкой войны в 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе из представителей виднейших государственных деятелей для руководства военными действиями. Совет заседал под руководством императрицы не реже двух раз в месяц. После войны Совет превратился в совещательный орган, в котором обсуждались вопросы внешней и внутренней политики. При Павле 1 он утратил свое значение и в начале XIX в. перестал существовать.

Изменения в структуре высших органов государственной власти постоянно влияли на роль Сената, в задачи которого входило, по замыслу Петра I, обеспечение непрерывности управления страной. До 1763 г. он оставался высшим органом власти, объединял все отрасли управления, непосредственно решал вопросы, которые не были подведомственны действовавшим центральным органам управления.

Создание Верховного тайного совета повлекло изменение статуса Сената. По отношению к Совету он занял подчиненное положение. За Сенатом сохранилось назначение на низшие административные должности. Из его подчинения был выведен ряд коллегий. Даже в титуле Сената произошли изменения: вместо Правительствующего он стал Высоким. После ликвидации Верховного тайного совета произошло восстановление роли Сената. Ему был возвращен прежний титул. Была увеличена численность сенаторов до 21. А сам он был разделен на пять экспедиций-департаментов, между которыми были распределены важнейшие сферы государственного управления. Но создание Кабинета министров вновь привело к падению политической роли Сената, хотя формально не произошло пересмотра его полномочий.

Аналогичная ситуация имела место в правление Елизаветы Петровны. Сразу после вступления ее на престол наблюдалось повышение значимости Сената. Но создание Конференции снова привело к ограничению политического потенциала Сената.

В 1763 г. состоялась очередная сенатская реформа, в результате которой он был разделен на шесть департаментов. Каждому департаменту, возглавляемому обер-прокурором, поручалось рассмотрение и решение дел в строго определенной сфере государственной жизни. Функции же Сената в целом были определены как высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорного органа.