Трансформация государственного управления социально-экономической системой в современных условиях России: На примере реформы системы здравоохранения

Изменение социально-экономических условий развития России, переход к рыночной экономике, становление многообразия форм собственности, развитие предпринимательства и трансформация структуры экономики в целом обусловили необходимость переоценки роли государственного управления в меняющихся экономических условиях. Трансформация экономики, уже более десяти лет проходящая в России, — это период длительных поисков, направленных на создание принципиально новой социально-экономической модели хозяйствования, которая отвечала бы новейшим тенденциям мирового экономического развития и сочетала бы в себе одновременно экономическую эффективность и социальную справедливость.

Переход России к смешанной экономике происходит на фоне глобальных изменений во взглядах мирового сообщества на роль государственного управления социально-экономической системой. Изменяется традиционный взгляд на государство исключительно как на защитника от внешних и внутренних угроз, обязанного поддерживать обороноспособность страны, осуществлять арбитраж, поддерживать правопорядок и т. д. В современном обществе государство все чаще воспринимается как координатор и носитель долгосрочных интересов общества, и эта его социальная роль должна усиливаться.

Зарубежный и российский опыт четко обозначил зависимость развития социально-экономической системы от состояния и условий воспроизводства человеческого потенциала, что выдвигает новые приоритеты государственного управления. На первый план выходят повышение качества жизни населения, создание и поддержание основ социально-экономической динамики, связанных с развитием человеческого потенциала.

Гуманизация экономики и общества предъявляет в свою очередь новые требования к структуре хозяйства, к экономическим, социальным и политическим институтам. Социальная ориентация стала главным аспектом любых планов и программ на всех уровнях государственного управления в развитых странах. Спрос на социальные услуги (здравоохранения, образования и культуры) становится диверсифицированным, подвижным, требовательным к качеству, новизне, технологическому уровню оказания услуг. Механизмы государственного управления усложняются, поскольку должны сочетать в себе множество инструментов прямого и косвенного регулирования.

Государственное управление социально-экономической системой России трансформируется, однако эта реорганизация практически не касается его долгосрочных целей. В России отрасли, непосредственно занятые воспроизводством человеческого потенциала, до сих пор остаются слабым звеном социально-экономической системы и вместе с тем крупным резервом ее развития. Без эффективного государственного управления решить эту проблему невозможно. Необходима социализация государственного управления, формирование единой политики управления всем комплексом социально-культурных услуг, воспроизводящих человеческий потенциал.

Значимость и недостаточная разработанность проблемы послужили основанием для определения темы диссертационного исследования. Проблемы трансформации государственного управления социально-экономической системой исследуется в работе на примере реформы системы здравоохранения.

Выбор обусловлен следующими причинами: во-первых, демографический кризис и ухудшение здоровья населения в немалой степени связаны с состоянием системы здравоохранения, развитие которой зависит во многом от пересмотра целей, задач и механизмов государственного управления. Во-вторых, преобразования в системе здравоохранения оказывают весомое воздействие на развитие социально-экономической системы в целом, что подтверждается высокой значимостью показателя продолжительности жизни при расчете индекса развития человеческого потенциала, одного из важнейших индикаторов состояния социально-экономической системы. В-третьих, государственное управление системой здравоохранения подверглось в период структурной перестройки наибольшей трансформации по сравнению с другими отраслями социально-культурного комплекса, однако результаты половинчатых преобразований негативно отразились и на производителях, и на потребителях услуг, и на интересах общества в целом. Возврат к проблематике реформ здравоохранения дает возможность учесть ошибки и просчеты 90-х годов в управлении системой, использовать позитивный зарубежный опыт и возобновить поиск эффективных для России сдвигов в государственном управлении, способствующих решению социальных и экономических задач.

Цель исследования: определить перспективные направления и пути трансформации государственного управления в секторах экономики, обеспечивающих позитивную динамику развития социально-экономической системы (на примере реформы системы здравоохранения).

Задачи исследования:

1. Проанализировать зависимость развития социально-экономической системы от состояния и условий воспроизводства человеческого потенциала. Определить основные направления трансформации государственного управления в современных условиях России, позволяющие повысить эффективность функционирования социально-экономической системы. Изучить возможности преобразования государственного управления отраслями, формирующими человеческий потенциал.

2. Обобщить опыт государственного управления социально-культурным комплексом за рубежом (рыночная, бюджетная и социально-страховая модели) на примере организации национальных систем здравоохранения США, Великобритании, Канады, Франции, Германии, Японии и определить роль государственного управления в различных моделях. Выявить возможности применения рассмотренных моделей в контексте рыночных реформ в России.

3. Дать теоретический и практический анализ реформ государственного управления системой здравоохранения России (19 922 001гг.) по различным направлениям (финансирование, планирование, организация и контроль, материальное стимулирование, маркетинг и инновации и т. д.), выявить достоинства и недостатки предпринятых мер.

4. На основе сравнительного анализа эффективности механизмов государственного управления и рыночных механизмов при обеспечении населения медицинскими услугами и лекарственными средствами предложить пути повышения эффективности государственного управления при предоставлении социальных услуг разного рода.

5. Определить принципы реформирования государственного управления социально-значимыми отраслями и предложить пути дальнейшей реорганизации государственного управления в секторах, формирующих человеческий потенциал (на примере системы здравоохранения России).

Объект исследования: государственное управление социально-экономической системой (на примере государственного управления системой здравоохранения1).

Предмет исследования: процесс трансформации государственного управления социально-экономической системой в современных условиях Система здравоохранения рассматривается как относительно самостоятельная система в составе социально-экономической системы.

России, на примере реорганизации государственного управления системой здравоохранения.

Эмпирической базой исследования послужило обобщение теоретических материалов, касающихся роли государства и государственного управления в современных условияхобобщение практики, наблюдение за процессом финансового планирования в государственных и частных лечебно-профилактических учреждениях, интервьюирование работников центральной медико-санитарной части г. Обнинска, работников и начальника Обнинского филиала Калужского территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также работников финансового и экономического отделов администрации г. Обнинска, руководителей частных и государственных аптечных учреждений, изучение результатов деятельности лечебно-профилактических учреждений, констатирующий эксперимент, качественный и количественный анализ экспериментальных данных.

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученыхэкономистов, внесших большой вклад в разработку теории функционирования общественного сектора: Э. Б. Аткинсона, Дж. Э. Стиглица, Дж. Бьюкенена, Л. И. Якобсона, а также работы в области методологии экономических исследований Д. Белла, Ю. В. Яременко, О. И. Ананьина, Ю. Я. Ольсевича и муниципальной экономики П. А. Ореховского.

Актуальность социальных приоритетов трансформации государственного управления отражена в исследованиях ученых Института экономики РАН: Л. И. Абалкина, Д. Е. Сорокина, Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, Н. Г. Гловацкой, Л. С. Ржаницыной.

Вопросы теории и практики предоставления медицинских услуг в контексте медицинского страхования исследуются в трудах A.M. Бабича,.

В.П. Корчагина, Н. А. Кравченко, А. А. Лебедева, И. В. Полякова, В. Д. Селезнева, В. Ф. Уколова, И. М. Шеймана. Большое влияние на разработку общих подходов к организации предоставления медицинских услуг оказали работы зарубежных авторов, таких как В. Ван де Вен, А. Кац, A.M. Кимбол, К. Мэддэн, Э. Сейлз, Дж. Хаммер. Вопросы состояния систем здравоохранения в зарубежных странах анализируются в работах Е. Н. Индейкина, В. И. Кричагина, В. Ю. Семенова.

В ходе диссертационного исследования применялись следующие методы: метод системного анализа процессов и статистических данныхметоды сравнения, группировок и классификацийконстатирующий экспериментинтервьюированиеанкетированиеопроскачественный и количественный анализ результатов эксперимента.

Опытно-экспериментальную базу исследования составили: Лаборатория экономического анализа при международной академии современного знанияЦентральная медико-санитарная часть г. Обнинска (Калужская обл.) — Обнинский филиал Калужского территориального фонда обязательного медицинского страхованияфинансовый и экономический отделы администрации г. Обнинскагосударственные, муниципальные и частные аптечные учреждения, расположенные на территории г. Обнинска.

Опытно — экспериментальной работой было охвачено 28 экспертов, в числе которых сотрудники центральной медико-санитарной части г. Обнинскаруководство частных клиник «Центр реабилитации» и «Протезно-ортопедическое предприятие" — сотрудники обнинского филиала Калужского территориального фонда обязательного медицинского страхованияработники страховых медицинских организаций «Омакс» и «Атом — М" — руководство финансового, экономического отделов и городского отдела здравоохранения администрации г. Обнинскаруководство государственных, муниципальных и частных аптечных учрежденийруководство частной клиники «Ridgeview» (Окридж,.

Теннеси, США) и персонал центральной клиники штата Теннеси (США).

Научную новизну диссертации составляют следующие положения:

1. Теоретически обоснована зависимость развития социально-экономической системы от состояния и условий формирования человеческого потенциала. Предложены методологические принципы и подходы к разработке основных направлений трансформации целей, задач, функционального содержания и механизмов государственного управления в современных условиях России: целевые установки на повышение уровня и качества жизниориентация на человека и знания как основную движущую силу преобразованийперераспределение функций управления между различными субъектами управлениякачественные сдвиги в прямых и косвенных методах государственного управления.

2. На основе сравнительного анализа различных моделей функционирования отраслей социально-культурного комплекса (рыночная, бюджетная и социально-страховая), проведенного на примере организации национальных систем здравоохранения в развитых странах, выявлены достоинства и недостатки сложившихся систем управления. Теоретически обоснована возможность существенного повышения эффективности государственного управления системой здравоохранения при последовательной реализации в России социально-страховой модели.

3. На основе анализа сложившихся механизмов государственного управления системой здравоохранения по различным направлениям (финансирование, планирование, организация и контроль, материальное стимулирование, маркетинг и инновации и др.), предложены пути дальнейшей реорганизации государственного управления с целью повышения эффективности функционирования социально-экономической системы в отраслях, формирующих человеческий потенциал (комплексный подход к процессу реформированияприведение в соответствие социальных гарантий и ресурсного, финансового и технического обеспеченияпереход к новым стандартам определения необходимых затрат на основе расчета стоимости предоставляемых услугнаполнение новым содержанием системы обязательного медицинского страхования и ДР-).

4. Определены принципы реформирования государственного управления социально-значимыми отраслями. На основе сравнительного анализа государственного управления и рыночных механизмов при обеспечении населения социальными услугами разного рода предложены пути дальнейшей реорганизации государственного управления с целью повышения его эффективности на примере обеспечения населения медицинскими услугами и лекарственными средствами.

Научная и практическая значимость. Диссертация имеет как общетеоретическое, так и прикладное значение. Научную значимость могут представлять предложенные в диссертации подходы к анализу состояния социально-экономической системы, оценке основных движущих сил ее развития, роли государственного управления в динамике системы и ее подсистем на современном этапе. Результаты работы могут быть использованы при формировании государственной социальной и экономической политики на всех уровнях управления, при подготовке и реализации федеральных и региональных программ реформирования социальных отраслей.

Представленная в диссертации методика определения стоимости лечения конкретных заболеваний с учетом действующих форм статистической отчетности лечебно-профилактических учреждений может быть использована государственными органами управления здравоохранением при разработке программ обязательного медицинского страхования с учетом профилей заболеваемости конкретных территорий, а также органами управления лечебно-профилактическими учреждениями.

Апробация и внедрение результатов исследования:

Основные результаты исследования отражены в публикациях авторав аналитической записке «Причины краха страховой медицины в России» 1, размещенной в информационном бюллетене «Медицинское страхование в России» (выпуск № 3, 2001 г. / интернет-сайт компании «Газпроммедстрах» www.gimi.ru), в монографии «Города и реформы», подготовленной совместно с сотрудниками Лаборатории экономического анализа при международной академии современного знания (г. Обнинск).

Теоретические позиции, методика и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на рабочих семинарах Лаборатории экономического анализа Международной Академии Современного Знания (г. Обнинск, 2000;2002гг.), в Центре инвестиций и инноваций Института экономики РАН (г. Москва 2001;2002гг.) — на второй международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (Москва, 2000 г.).

Всего по теме диссертации опубликовано 7 работ, общим объемом 6,5 печатных листа, в том числе одна в соавторстве с к.э.н. Н. Г. Гловацкой и В. М. Леневой и одна совместно с сотрудниками Лаборатории экономического анализа г. Обнинска под общей ред. д.э.н., проф. Ореховского П.А.

Структура диссертации: работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. В работе содержится 14 таблиц, 3 графика и 5 схем, иллюстрирующих текст диссертационной работы.

Заключение

.

Исследование, посвященное определению перспективных направлений и путей трансформации государственного управления социально-экономической системой, и в частности секторами экономики, определяющими повышение эффективности функционирования этой системы, дало возможность обосновать следующие выводы:

1. Развитие социально-экономической системы, ориентированной на достижение высоких социально-экономических результатов, во многом определяется состоянием человеческого потенциала, наличием условий его воспроизводства и качественного совершенствования. Добиться поступательного развития системы за счет действия этого фактора можно лишь при условии трансформации государственного управления. Это предполагает, прежде всего: переход к управлению на основе учета не только текущих, но и долгосрочных целей развития общества с адекватным выбором приоритетовориентацию на повышение уровня и качества жизни населенияусиление социальных функций управления.

2. Ускорение развития системы, структурные сдвиги в ней связаны не только с улучшением финансового обеспечения социально-значимых отраслей экономики, но и, прежде всего, с комплексными преобразованиями всей совокупности механизмов и структуры управления. На примере подсистемы здравоохранения, которая рассматривается как относительно самостоятельная система, показана некомплексность проводившихся в 1992;2001гг. реформ управления, следствием чего явились прямые потери человеческого потенциала и дальнейшая социально-экономическая дестабилизация. В этих условиях особую общественную значимость приобретает выбор модели функционирования отраслей формирующих человеческий потенциалотработка принципов и механизмов управления. Основные принципы можно сформулировать следующим образом:

• Формирование реального единого социального пространства, позволяющего обеспечивать накопление, сохранение и прирост человеческого потенциала.

• Четкое разграничение полномочий, прав и ответственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления при предоставлении населению услуг здравоохранения, образования и культуры.

• Переориентация реформ управления на первоочередной учет интересов потребителей.

• Комплексный подход к формированию механизмов, реализующих реформу государственного управления социально-значимыми отраслями, направленный на совмещение интересов производителей, потребителей социальных услуг и общества в целом.

• Комплексный подход к трансформации механизмов государственного управления по всем направлениям: финансирование, планирование, организация и контроль, мотивация и стимулирование, маркетинг и инновации и т. д.

• Учет специфики социальных услуг различного рода при формировании программы реформ государственного управления: выбор эффективных механизмов прямого управления или косвенного регулирования.

3. Последовательная реализация названных принципов возможна в рамках различных моделей. Для здравоохранения России — это социально-страховая модель, которая была взята за основу его реформирования в 1992;2001 гг.

Переход на новую систему финансирования, аккумулирование средств на счетах фонда обязательного медицинского страхования действительно могли дать ряд преимуществ по сравнению с остаточным принципом, который применялся в СССР:

• потребители и производители услуг получали гарантии доступа к услугам и ресурсам соответственно;

• появлялся постоянный источник финансирования лечебно-профилактических учреждений (далее ЛПУ) на проведение мероприятий, соответствующих программам обязательного медицинского страхования, поскольку средства федерального бюджета, как показывает практика, могут сокращаться;

• денежные средства аккумулировались на той территории, где собирались (минуя процесс бюджетного перераспределения);

• размещение свободных средств страховых компаний на финансовом рынке позволяло аккумулировать им дополнительные поступления. На практике эти преимущества были реализованы слабо.

Игнорирование долгосрочных интересов общества, некомплексный характер реформ, смещение целей с потребителя на проблемы финансирования, рост непроизводственных затрат при сокращении совокупного объема финансирования здравоохранения, сосредоточение власти в руках чиновников, — все это привело к ухудшению положения потребителей и производителей медицинских услуг. Страховая медицина не проявила своих преимуществ, а реформа здравоохранения лишь позволила обогатиться узкому кругу чиновников и посредников. В результате переход от бюджетной к социально-страховой модели не был осуществлен.

4. На основе проведенного в диссертации анализа, с учетом изучения отечественного и зарубежного опыта, обоснована необходимость преобразований государственного управления социально-значимыми отраслями. Определены перспективные направления и пути повышения эффективности государственного управления в отраслях, определяющих развитие человеческого потенциала:

• Переход к управлению социальными отраслями через стандарты, определяющие стоимость оказанных услуг и объемы необходимого финансирования.

• Разработка гарантий бесплатного обслуживания населения и полноценное их обеспечение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами.

• Перестройка структуры управления социально-значимыми отраслями, в частности для здравоохранения: четкое разграничение полномочий, прав и обязанностей между различными органами управления здравоохранением (Минздравом, федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования, страховыми медицинскими организациями) — формирование эффективной цепочки прохождения финансовых средств, позволяющей обеспечивать полноценное финансирование оказания услуг и эффективный контроль конечных результатовнаполнение работы страховых медицинских организаций новым содержанием (конкуренция за привлечение страхуемых, прозрачная финансовая отчетность и проведение медицинских экспертиз).

• Повышение эффективности использования ресурсов в отраслях, формирующих человеческий потенциал. В частности для здравоохранения: предоставление большей самостоятельности ведения хозяйственной деятельности ЛПУпереход к преимущественно амбулаторному лечению на густо населенных территорияхпривлечение некоммерческих организаций для расширения ассортимента оказываемых услуг.

• Выбор приоритетных направлений финансирования за счет средств государственного бюджета: санитарно-эпидемиологический надзор, профилактика заболеваний, защита здоровья матери и ребенка, специализированные дорогостоящие экспериментальные программы.

• Контроль за реализацией интересов потребителей и производителей социальных услуг: защита прав потребителей, развитая судебная система. 5. Реализация социально-страховой модели связана не только с предоставлением медицинских услуг, но и с обеспечением населения лекарственными средствами. Перспективные направления реорганизации механизмов государственного управления обеспечением населения лекарственными средствами:

• Определение приоритетных направлений и разработка единой государственной программы развития фармацевтической промышленности от малотоннажной химии до розничной сети (финансирование научных разработок в фармации, предоставление субсидий отечественным предприятиям — производителям жизненно необходимых важных лекарственных средств (ЖНВЛС) и пр.).

• Формирование единой государственной сети аптечных учреждений с целью обеспечения доступности лекарственных средств для всего населения РФ, в т. ч. заказная поставка лекарственных средств на отдаленные территории.

• Усиление контроля над расходованием денежных средств на закупку ЛС в ЛПУ путем введения единой прозрачной финансовой отчетности по всем источникам финансирования.

• Расширение практики страхования средств местных бюджетов, предназначенных для приобретения лекарственных средств льготным категориям населения. Возможно введение обязательного страхования данных средств в некоммерческих страховых медицинских организациях.

Возрождение социально-значимых отраслей — это процесс восстановления национального достояния. Оно должно носить общенародный, общегосударственных характер и стать залогом обеспечения успеха реформ.