Сравнительный анализ доходных источников в бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципалитетов Северо-Западного Федерального округа

Сравнительный анализ доходных источников в бюджетах субъектов РФ и муниципалитетов СЗФО

А. С. Ревайкин Главный научный сотрудник Института экономики КарНЦ РАН, д. э. н., профессор, г. Петрозаводск Основными проблемами реформирования межбюджетных отношений являлись и являются:

• — обеспечение в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образованиях на всей территории РФ удовлетворения потребностей населения на уровне государственных минимальных социальных и финансовых стандартов;
• — повышение самостоятельности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;
• — стимулирование субъектов РФ и муниципальных образований на увеличение доходного потенциала территории, обеспечивающего, как правило, собственными доходами расходных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований;
• — создание соответствующих механизмов, обеспечивающих решение названных проблем;
• — повышение самостоятельности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, расширение фискальных полномочий региональных органов власти.

Оптимальное сочетание двух взаимосвязанных функций межбюджетных отношений: выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование наращивания налогового потенциала территории зависит от степени равнозначных доходных источников (полностью или частично), обеспечивающих расходные обязательства всех уровней власти.

Тому, как сложилась структура доходных источников в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образованиях СЗФО посвящена данная работа.

Вначале рассмотрим доходный потенциал в консолидированных бюджетах в расчете на душу населения (табл. 1).

Таблица 1 Доходы в консолидированных бюджетах регионов СЗФО (в расчете на одного жителя, руб.).

Общим для всех регионов является заметный рост доходного потенциала и сохранение различий между максимальной и минимальной величинам. В регионах Северного района, без учета Ненецкого национального округа, в 2013 г. по сравнению с 2009 г. они сократились с 2,1 до 1,3 раза. В регионах Северо-Запада различия между максимальной и минимальной величинам сохранились на уровне 2009 г. — 2 раза.

Перейдем к анализу структуры источников доходов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований. В таблице 2 приведены данные по структуре доходов по видам доходов бюджета.

Таблица 2 Структура источников доходов по видам в бюджетах субъектов РФ СЗФО в 2013 г., в % ко всем доходам.

Общим для всех регионов, за исключением Санкт-Петербурга, является наличие в доходах бюджетов субъектов РФ всех видов бюджетных доходов. В то же время в соотношении между максимальной и минимальной величинами по каждому виду доходов существует межрегиональная асимметрия. Так, различия между максимальной и минимальной величинами в регионах Северного района составили: по налоговым доходам — 1,7 раза, по неналоговым доходам — 2,4 раза и по безвозмездным перечислениям — 4,5 раза. По регионам Северо-Западного района эти различия больше: по налоговым доходам — 2 раза, по неналоговым доходам — 7,3 раза и по безвозмездным перечислениям — 16,3 раза. Следует заметить, что во всех регионах, за исключением Санкт-Петербурга, неналоговые доходы, которые должны «зарабатывать» сами регионы, составляют очень незначительную величину.

В то же время в семи субъектах РФ безвозмездные перечисления составляют существенную часть общих доходов. Просматривается общая тенденция: чем меньшая доля налоговых доходов, тем больше доля безвозмездных перечислений.

Рассмотрим аналогичную структуру в местных бюджетах (табл. 3).

Таблица 3 Структура по видам доходов в местных бюджетах субъектов РФ СЗФО в 2013 г., в % ко всем доходам.

По сравнению со структурой по видам доходов в доходах бюджетов субъектов РФ в местных бюджетах всех регионов доля налоговых доходов меньше, а безвозмездных перечислений существенно больше.

Доля неналоговых доходов, как и в бюджетах субъектов РФ, очень незначительна. Такое состояние порождает иждивенческие настроения муниципальных властей и незаинтересованность в наращивании доходного потенциала.

В местных бюджетах регионов Северного района межрегиональные соотношения между максимальной и минимальной величинами составили: по налоговым доходам — 2,9 раза, по неналоговым доходам — 2,5 раза и по безвозмездным перечислениям — 2,1 раза.

В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» определены для всех субъектов РФ следующие региональные налоги: налог на имущество организаций — по нормативу 100%; налог на игорный бизнес — по нормативу 100%; транспортный налог — по нормативу 100%.

О том, какое сложилось соотношение между региональными налогами и федеральными налогами и сборами в субъектах РФ СЗФО, можно судить по данным таблицы 4.

Таблица 4 Структура по уровням доходов в бюджетах субъектов РФ СЗФО в 2013 г., в % ко всем доходам и сборам.

Различия между максимальной и минимальной величинами в регионах Северного района составляют: по региональным налогам — от 8,7 до 2,5% (2,7 раза), по федеральным налогам и сборам — от 85,8 до 49,5% (1,7 раза). Соответственно по регионам Северо-Западного района — от 7,2 до 4,3% (1,7 раза) и от 74,9 до 37,1% (2,1 раза).

Сохранение такого положения в процессе реформирования закрепляет по существу полную зависимость субъектов РФ от Центра, не обеспечивает реализацию одного из важных принципов федерализма — самостоятельность бюджетов субъектов РФ. Кроме того, это не стимулирует регионы в наращивании налогового потенциала.

В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» определены доходы местных бюджетов на трех уровнях муниципальных образований: поселений, муниципальных районов и городских округов. Для каждого уровня определены местные налоговые и неналоговые доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

На уровне поселений в бюджеты зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов: земельный налог — по нормативу 100%, налог на имущество физических — по нормативу 100%. В бюджеты муниципальных районов: земельный налог, взимаемый на межпоселенных территориях, — по нормативу 100%, налог на имущество физических лиц, взимаемого на межпоселенных территориях, — по нормативу 100%.

О том, какую роль играют местные налоги в формировании общих доходов в бюджетах муниципальных образований до перехода на поселенческий принцип, дают представление данные таблицы 5.

бюджет муниципалитет федеральный налог Таблица 5 Структура налоговых доходов в местных бюджетах субъектов РФ СЗФО в 2013 г., в % ко всем доходам и сборам.

Соотношение между местными налогами и федеральными налогами и сборами в бюджетах муниципалитетов существенно меньше по сравнению с соотношением между региональными налогами и федеральными налогами и сборами.

В девяти регионах оно колеблется от 0,02 до 0,3%. При таком положении бюджеты муниципальных образований полностью зависят от федеральных и региональных налогов и сборов и безвозмездных перечислений субъектов РФ. Ни о какой самостоятельности местных бюджетов не может быть и речи.

Внутрирегиональная разница между максимальной и минимальной величинами в доле местных налогов в общих доходах в регионах Северного района составляет 2,9 раза, в регионах Северо-Западного района — 1,3 раза. Соответственно разница между максимальной и минимальной величинами в доле федеральных налогов и сборов составляет в регионах Северного района — 2,9 раза, в регионах Северо-Западного района — 1,3 раза.

Определяющая роль в формировании налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований федеральных налогов и сборов определяет необходимость анализа существующей асимметрии их. Такая необходимость определяется и тем, что федеральные налоги, зачисляемые в доходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований по своему экономическому содержанию и значимости не равнозначны.

В настоящее время БК РФ налог на прибыль предприятий (организаций) зачисляется в бюджеты субъектов РФ по ставке, установленной РФ — 18%, по нормативу — 100%. Сумма налога на прибыль в регионах зависит от количества хозяйствующих субъектов, масштабов производства, его эффективности, в конечном — от налогооблагаемой базы. Этим определяется различная роль, значимость налога на прибыль в формировании бюджетных доходов в субъектах РФ, его асимметрия.

Об этом свидетельствуют данные диаграммы, приведенной на рисунке 1. Разница между максимальной и минимальной величинами по доле налога на прибыль в общих доходах составила 15,8 раз.

Рис. 1. Налог на прибыль предприятий и организаций

К числу основных федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, относится налог на доходы физических лиц. В БК РФ с учетом изменений ФЗ № 141 в доходы субъектов РФ этот налог зачисляется по нормативу 70%. Экономическая природа и значимость налога на доходы физических лиц отличны от налога на прибыль. Основными факторами, определяющими налогооблагаемую базу, а следовательно, и сумму налога, являются численность занятых в экономике региона и величина заработной платы различных категорий работников. Межрегиональные различия по налогооблагаемой базе этого налога меньше, чем по налогу на прибыль. В то же время имеют место заметные различия. Об этом свидетельствуют данные следующей диаграммы (рис. 2).

Рис. 2. Налог на доходы физических лиц

Соотношение между максимальной и минимальной величинами доли налога на доходы физических лиц в доходах бюджетов субъектов РФ составляет 3,7 раза.

Следующий по значению в формировании бюджетных доходов источник налоговых доходов — налог на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы, основную часть которых составляет налог на товары и услуги в форме акцизов. Общим для всех регионов является то, что этот источник менее значим по сравнению с предыдущими налогами. В тоже время существует значительная межрегиональная асимметрия. В этом убеждают данные диаграммы (рис. 3).

Рис. 3. Налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы

Диапазон этого источника — от 11% общих доходов до 0,9%, т. е. разница между максимальной и минимальной величинами составляет 12,2 раза. К федеральным налогам относятся платежи за пользование природными ресурсами. О роли этих платежей в формировании бюджетных доходов субъектов РФ СЗФО, их межрегиональной асимметрии можно судить по данным следующей диаграммы (рис. 4).

В пяти регионах доля платежей за пользование природными ресурсами в общих доходах составляет менее 50% максимальной величины. Соотношение между максимальной и минимальной величинами составляет 6,8 раза. Анализ влияния основных федеральных налогов на формирование местных бюджетов показал, что основные тенденции, связанные с межрегиональной асимметрией, соотношением между максимальной и минимальной величинами по каждому из вышерассмотренных налогов те же, что и в регионах.

Рис. 4. Платежи за пользование природными ресурсами

Так, соотношение между максимальной и минимальной величинами составило по доле в общих доходах: по налогу на прибыль — 22,3 раза, по налогу на доходы физических лиц — 3,5 раза, налогу на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы — 36,5 раза, по платежам за пользование природными ресурсами — 31,5 раза.

Анализ основных федеральных налогов, составляющих в регионах СЗФО от 81 до 95% всех налоговых поступлений, свидетельствует о наличии значительных межрегиональных различий каждого налога в формировании общих бюджетных доходов. В этой связи представляется недостаточно обоснованным в новой редакции БК РФ зачисление в бюджеты субъектов РФ от федеральных налогов и сборов по единым ставкам. Такая мера формально ставит все субъекты РФ в равное положение. Фактически же из-за неравнозначной степени влияния основных федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, на формирование их бюджетных доходов — в неравное.

В БК РФ определен порядок установления органами государственной власти субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Согласно этому порядку, законом субъекта РФ могут быть установлены единые для всех поселений и муниципальных районов нормативы отчислений в их бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов. Исключение сделано лишь для налога на доходы физических лиц, регламентирована по которому лишь минимальная ставка.

Муниципальные образования, как и регионы, существенно отличаются по условиям формирования налогооблагаемой базы федеральных и региональных налогов и сборов. При установлении единых ставок отчислений от этих налогов и сборов в местные бюджеты в неравном положении оказываются муниципалитеты.

Выводы и предложения

• 1. Сложившаяся асимметрия в душевой обеспеченности доходами в бюджетах субъектов РФ СЗФО и муниципальных образований — это важный показатель несовершенства межбюджетных отношений, необеспеченности равных возможностей в получении бюджетных услуг на всей территории СЗФО.
• 2. Существенная дисперсия в структуре доходных источников (налоговые, неналоговые доходы, безвозмездные перечисления), структуре основных налогов в бюджетах субъектов РФ, особенно в местных бюджетах. Это результат в значительной мере существенных межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития, что недостаточно учитывается при определении доходных полномочий регионов и муниципальных образований.
• 3. Низкая доля неналоговых доходов и сравнительно высокая доля безвозмездных перечислений в общих бюджетных доходах, особенно в местных бюджетах. В то же время именно эта часть бюджетных доходов в значительной мере зависит от региональных и муниципальных властей.
• 4. Крайне низкая доля региональных налогов в доходах субъектов РФ, особенно местных налогов в доходах муниципальных образований, что противоречит принципу самостоятельности и сравнительной самодостаточности бюджетных доходов.

Первоочередными мероприятиями по совершенствованию межбюджетных отношений, по моему мнению, следует считать:

· для повышения уровня обеспеченности субъектов и муниципальных образований пересмотреть распределение доходных источников, включая налоговые, в максимально возможной степени равнозначно; нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемые в бюджеты субъектов и муниципальных образований, следует дифференцировать с учетом уровня социально-экономического развития регионов; в целях объективного формирования и распределения Федерального фонда финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности на уровне минимальных государственных стандартов на всей территории РФ вернуть в БК РФ в статью 6 понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и в статью 7 — «О бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти» положение: «установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг». В этой связи необходимо принять федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах, а Правительству РФ на основе этого закона разработать дифференцированные социальные и финансовые нормативы.