Государственное управление как система

Проиллюстрированная многозначность термина «государственное управление» убедительно свидетельствует не только о различии методологических подходов, многоаспектное™ взаимосвязи политической власти и государственного управления, но и о значительной сложности самого объекта, который нуждается в определении, — государственного управления. Объекты такой сложности уже несколько десятилетий принято рассматривать как системы.

Мы полагаем, что при определении состава компонентов системы государственного управления неперспективно исходить из произвольного набора, определенного по различным основаниям. Несмотря на то, что в системотехнике в качестве системы можно рассматривать целостный объект, к которому применимы различные способы анализа и, следовательно, получения различного состава и качества компонентов, следует выделить минимальный состав подсистем государственного управления, выполняющих управленческую «нагрузку», назначение, и обладающие соответствующей спецификой. Причем в состав компонентов системы государственного управления как объекта должны войти только в полном смысле слова объективные, реальные составляющие, существующие независимо от сознания исследователя. В социологии такой минимальный состав компонентов социальных систем выделен достаточно давно и включает в себя: социальные общности, социальную деятельность, социальные институты, социальные процессы, социальные технологии, социальные отношения и связи, социальную структуру. Мы предлагаем пойти по пути установления аналогии состава компонентов социальных и управленческих систем, так как последние, очевидно, являются особым классом социальных систем. В реальности, которую называют «государственное управление», действуют профессиональные общности специалистов — государственные служащие. Государственные служащие как социальная группа обладают специфическими чертами производственной деятельности, быта, досуга, политической активности, форм и уровней сознания, психической активности, экономического поведения и т. п. Поэтому мы полагаем необходимым ее выделение в качестве самостоятельного, особого компонента системы государственного управления. Помимо людей, их групп и участвующих в них индивидуальных субъектов невозможно социальное управление как профессиональная, осуществляемая в условиях особых ограничений и преимуществ деятельность. Деятельность и ее субъекты носят организованный характер. Сама эта организованность, форма устанавливается и воспроизводится нормативно, через институты — социальные установления, учреждения. Следовательно, третья составляющая системы государственного управления также носит объективный характер: институты управления. К последним необходимо относить не только органы государственного управления, но и других агентов: государственные и негосударственные учреждения (фонды, корпорации и пр.), уполномоченные осуществлять отдельные функции государственного управления.

Деятельность и взаимодействие государственных служащих, а также институтов осуществляются в пространстве и времени, обладают характеристиками пространственно-временной протяженности, то есть обладают их размерностью, следовательно, процессуальностью. Значит, содержание государственного управления мы будем рассматривать как процессы реализации функций государственного управления в последовательности действий, воздействий и взаимодействий, других изменений, обладающих объективными параметрами. Устойчивое содержание данного процесса выступает как внешнее проявление свойств системы, как ее функционирование, и определяется составом функций (стабильных во времени видов управленческой деятельности) государственного управления. Таков четвертый компонент системы государственного управления. Мы обращаем внимание на то, что включение в состав системы государственного управления одного лишь процесса документооборота (технологического, в общем-то) совершенно недостаточно по сути и не вполне корректно по основаниям включения его в один ряд с другими составными системы государственного управления. Осуществление стабильных и повторяющихся во времени видов государственной управленческой деятельности позволяет разработать и требует использования специальных способов (методов), приемов (методик, процедур), средств и правил. Взятые вместе, они составляют основное содержание того, что мы называем технология государственного управления. Назначение ее состоит в обеспечении производительности и удовлетворении многообразных критериев эффективности управления. Это пятый компонент системы государственного управления, существующий относительно самостоятельно от других. Взаимодействия субъектов государственно-управленческой деятельности между собой и с объектами управленческого воздействия порождают специфические отношения и связи: управленческие, которые оказывают существенное влияние на все другие виды и формы социальных связей в управленческих организациях. Указанные связи, без которых также невозможно управление, мы полагаем шестым компонентом системы государственного управления.

В качестве последней основной составляющей системы государственного управления предлагается ввести ее структуру, понимаемую как внутренне присущий системе способ связей и отношений частей (компонентов системы), порождающих и воспроизводящих его целостность, стабильность и устойчивость в среде, качественную и количественную определенность, ДНК системы управления. Эта трактовка структуры, на наш взгляд, более соответствует сути [см., например: Осборн, Пластрик, 2001, 80]. Структура носит такой же объективный характер, как и другие названные составные государственного управления. Объективность структуры государственного управления проявляется в единственном сочетании конкретных элементов управленческой связи и компонентов системы управления в конкретной среде.

Таким образом, уточняя определение системы государственного управления как реального объекта, данное Г. В. Атаманчуком, мы можем сказать, что современная система государственного управления — это целостность, образуемая следующими компонентами:

• 1. институтами государственного управления;
• 2. профессиональной общностью государственных служащих;
• 3. профессиональной деятельностью государственной службы;
• 4. процессами реализации управленческих функций;

• 5. технологией (методами, приемами и средствами управленческого воздействия);
• 6. отношениями и связями, возникающими между субъектами управления, ведущее место среди которых занимают управленческие;
• 7. объединенными структурой, представляющей собой определенный способ сочетания компонентов и элементов.

Особый характер всем указанным компонентам придает их производность от отношения государственной власти: она придает специфику и самому по себе «человеческому фактору» системы государственного управления, и его функционированию, управленческому воздействию, и нормативным установлениям разного рода, упорядочивающим это воздействие, и его технологическим средствам, основная часть которых — средства власти, предметам и формам отношений между субъектами управления, и, конечно, структуре. Специфичность выражается также в относительной самостоятельности каждого из этих компонентов, наличии у них некоторой степени свободы относительно других частей системы государственного управления. Поэтому мы с некоторыми допущениями можем рассматривать каждый из названных компонентов отдельно, самостоятельно, как подсистему — институциональную, процессуальную, технологическую и т. п. — более широкой системы, имея в виду, что в реальности они не могут функционировать самостоятельно друг от друга и теряют смысл вне структуры. Сама система и структура государственного управления носит производный характер от системы и структуры государственной власти, является в некоторой степени ее проекцией. Но не только. Система управления занимает место между системой власти и объектом власти, поэтому она отражает также структуру объекта своего воздействия. Это замечание, на наш взгляд, имеет важное значение для определения состава и природы компонентов системы государственного управления, предмета, характера и содержания государственного управленческого воздействия. В объекте управления — обществе — мы обнаруживаем все виды социальных связей и соответствующие им по природе институты, процессы и другие компоненты социальной системы: экономические, политические, правовые, моральные, связи развития и связи функционирования, связи производства и связи воспроизводства и т. п. Промежуточное положение системы управления требует учета в ее составе и структуре состава и структуры объекта воздействия. Здесь проявляет себя принцип необходимого разнообразия: преодоление разнообразия (многовариантности) объекта управления происходит через наращивание разнообразия в субъекте управления (которое в последнем, конечно, не может быть тождественным или близким к разнообразию объекта).

Среди составляющих системы государственного управления присутствуют компоненты очень разные по природе, выполняющие различное целевое и функциональное назначение по отношению к различным объектам. Нельзя поэтому утверждать, например, что в состав системы государственного управления входят «преимущественно правовые институты», или что деятельность государственных служащих и органов государственной службы осуществляется «преимущественно в правовой форме», или что процесс государственного управления имеет, «в основном, правовое содержание». Точно то же нельзя утверждать для экономических, политических, моральных, религиозных и т. п. компонентов системы государственного управления. В этой системе присутствуют все виды и формы социальных явлений. Другое дело, что связи системы государственного управления структурированы, они иерархичны: есть связи высшего типа и связи более низкие по отношению к ним. На вершине иерархии связей находятся, очевидно, связи политические по содержанию и по предмету. Далеко не все разновидности и формы этих связей и отношений установлены в праве и законе, значительная их часть никогда не оформляется, по крайней мере, в законе, а регулируется традициями, обычаями, нравами различной природы.