Избирательные правоотношения. 
Избирательные правоотношения

Правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования выборов. Именно через них абстрактные предписания и формулы избирательного законодательства получают конкретное социальное наполнение и реализуются в поведении участников избирательного процесса. Принимая во внимание то обстоятельство, что правоотношения как категория получили глубокое и обстоятельное освещение в юридической литературе, можно было бы предположить достаточно широкое ее использование и при анализе правового регулирования выборов.

Однако внимание исследователей избирательного права и законодательства сводится преимущественно к природе избирательного права, внутреннему строению избирательного законодательства, субъектам избирательного процесса и гарантиям их прав. Что же касается избирательных правоотношений, то они, как правило, остаются вне поля зрения, вследствие чего за рамками восприятия оказывается собственно юридический механизм реализации норм избирательного права, включающий праворегулирующие, правоприменительные и правоохранительные функции государства в этой области общественно-политических изменений.

Значение избирательных правоотношений для обеспечения реализации публичного политического избирательного права граждан трудно переоценить. Учитывая характеристику, данную С. С. Алексеевым правоотношению как главному элементу механизма правового регулирования, можно утверждать, что именно избирательные правоотношения: избирательный правоотношение законодательство.

Во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие отдельных норм избирательного законодательства;

Во-вторых, определяют юридическую структуру поведения, которому должны или могут следовать субъекты избирательного процесса;

В-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граждан и корреспондирующих им обязанностей иных участников избирательного процесса Все это свидетельствует о том, что избирательные правоотношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи законодательства о выборах с избирательной практикой, служат единственным способом наложения нормативной модели организации выборов на фактические, образующие избирательную кампанию социально-политические процессы.

Структура избирательных правоотношений определяется их природой как публично-правовых отношений, складывающихся в связи и по поводу ротации и передачи публичной власти по итогам выборов.

С одной стороны, избирательные правоотношения не существуют без таких действующих лиц, как избиратели, кандидаты и избирательные комиссии, с другой — наличие указанных субъектов среди участников правового отношения неразрывно связано с тем, что и они характеризуются именно как избирательные правоотношения.

Несомненно, главным субъектом избирательных правоотношений являются избиратели и кандидаты, без которых невозможна реализация права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они выступают основными управомоченными участниками избирательных правоотношений, именно от них зависят структура, содержание и динамика развития данного вида правоотношений, которые в конечном счете обеспечивают осуществление принадлежащих им активных и пассивных избирательных прав. Однако не меньшее значение для поступательного развертывания избирательного процесса имеет деятельность избирательных комиссий, которые призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан. Правомерно рассматривать избирательные комиссии в качестве основного обязанного субъекта публичного права и публичных избирательных правоотношений, без которого невозможны создание и функционирование организационно-правового механизма выборов.

Говоря о субъектной специфике избирательных правоотношений, нельзя обойти вниманием вопрос их юридической структуры. Под этим углом зрения избирательные правоотношения обнаруживают себя как комплекс и материальных, и процессуальных правовых отношений. В литературе по этому вопросу презюмируется, что избирательные правоотношения обнаруживают себя прежде всего в качестве процессуальных отношений. Акцент на вторичный, процессуальный характер норм законодательства о выборах и возникающих на их основе избирательных правоотношений существенно ограничивает понимание политико-правовой природы избирательных правоотношений.

Сама природа выборов и динамический характер избирательных прав граждан предполагают совершение ряда избирательных действий, образующих в совокупности избирательный процесс, требующий надлежащего правового обеспечения и проявляющийся вовне через многочисленные и разнообразные процессуальные избирательные правоотношения, важнейшая особенность которых связана со способами их юридической защиты.

При анализе отличительных особенностей избирательных правоотношений нельзя игнорировать и то обстоятельство, что их специфика в известной степени предопределяется нормами избирательного законодательства, являющегося первичным элементом правового воздействия на составляющие избирательную кампанию общественные отношения. Избирательное законодательство обеспечивает воспроизводство на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления и является необходимой предпосылкой для осуществления гражданином конституционных избирательных прав. При отсутствии избирательного законодательства невозможны существование и развитие избирательных правоотношений, которые выступают в качестве обязательного условия реализации избирательных прав граждан как при организации и проведении выборов, так и в межвыборный период.

Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако общим для всех них является то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти. Все разнообразие субъектов избирательных правоотношений может быть поделено на четыре основные группы — индивидуальные и коллективные, политические и административные. Их сочетание предопределяет сложный состав избирательных правоотношений, их содержание и структуру.

Первичную группу составляют прежде всего граждане как основные носители избирательных прав и свобод, выступающие в избирательных правоотношениях в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После принятия Федерального закона об основных гарантиях сюда же необходимо отнести и иностранных граждан, которые в соответствии со ст. 18 этого Закона обладают активным избирательным правом на проводимых в Российской Федерации муниципальных выборах, если они постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, при условии, что участие иностранных граждан в выборах предусмотрено международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ.

К другой группе субъектов избирательных правоотношений необходимо отнести избирательные объединения и их блоки, представляющие собой организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера (политические партии, политические организации, политические движения). Избирательные объединения и их блоки — коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов. Вместе с тем следует иметь в виду, что на отдельных этапах проведения выборов избирательное объединение (блок) может реализовать принадлежащие ему права не непосредственно, а через своих уполномоченных представителей.

Особую группу субъектов избирательных правоотношений образуют различные государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, учреждения, организации, а также их должностные лица. Всех их объединяет то, что в первую очередь в рамках избирательных правоотношений они выступают в качестве участников, на которых возложена обязанность содействовать осуществлению избирательных прав граждан посредством создания надлежащих условий для организации и проведения выборов, предотвращения нарушений избирательного законодательства и привлечения в случае необходимости виновных лиц к ответственности.

Основную роль в этой группе субъектов избирательных правоотношений играют избирательные комиссии. Непосредственно на них возлагается задача обеспечения реализации и защиты избирательных прав российских граждан, подготовки и проведения выборов. Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия, организации с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий. Что же касается средств массовой информации, то на них в рамках избирательных правоотношений возлагаются обязанности по обеспечению равных возможностей проведения предвыборной агитации во время избирательных кампаний, а также по размещению печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном Федеральным законом об основных гарантиях, иными законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов *(14).

Особо необходимо остановиться на участии в избирательных правоотношениях судебных органов. Фактически они выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации, вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Отличительной особенностью правового статуса избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность подобного рода действий.

Содержание избирательных правоотношений представляет собой прежде всего субъективные права и юридические обязанности их участников. Именно избирательные права и их гарантии (как специфическая юридическая разновидность обязанностей) составляют основной компонент содержания правоотношений. Через них определяются модели возможного и должного поведения субъектов избирательной кампании. Вместе с тем следует иметь в виду, что содержание правоотношения не одномерно, имеет различные проявления. Поэтому вполне оправданно наряду с юридическим содержанием правоотношения (единство прав и обязанностей) различать и материальное (фактическое) содержание.

Материальное содержание избирательного правоотношения непосредственно индивидуализирует его среди иных, в том числе аналогичных, правоотношений и выражается в фактическом поведении субъектов избирательного правоотношения в пределах представленных субъективных прав и юридических обязанностей. Материальное содержание неразрывно связывает избирательные правоотношения с реальными отношениями, фактически протекающими в рамках избирательной кампании, социально-политическими процессами, в то время как юридическое содержание служит правовым средством обеспечения соответствия материального содержания избирательных правоотношений требованиям законодательства, обслуживает механизм связи юридических и фактических избирательных отношений.

Для юридического содержания избирательных правоотношений характерно, что оно имеет унифицированный характер и не зависит от его участников, а материальное содержание, напротив, в каждом конкретном случае серьезно отличается социальным наполнением и по характеру, и по структуре поведения субъектов избирательного процесса *(15).

В рамках избирательных правоотношений субъективные права как элемент их юридического содержания преимущественно преломляются сквозь избирательные права граждан. В соответствии со ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях к ним отнесены права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях. Заметим, что этот перечень возможного поведения граждан в рамках избирательных правоотношений не является исчерпывающим и вполне может быть дополнен другими правами, такими как право обращаться в суд с заявлением о назначении выборов, участвовать в формировании и работе избирательных комиссий, финансовом обеспечении избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений и т. д. Вместе с тем существенное значение для характеристики избирательных прав граждан имеет то обстоятельство, что они могут устанавливаться только федеральными законами. Это обусловлено прямым указанием Конституции РФ на то, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (ст. 71), а ограничение прав и свобод может быть произведено федеральным законом лишь в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Обязанности участников избирательных правоотношений производны от избирательных прав граждан и представляют собой установленную законодательством меру должного поведения, которая направлена на обеспечение осуществления избирательных действий в интересах правомочного лица. Юридические обязанности в основном возлагаются на избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления, призванные гарантировать реализацию избирательных прав граждан путем создания необходимых для этого условий. Именно они выполняют обязанности, связанные с назначением выборов, образованием избирательных округов и избирательных участков, составлением списков избирателей, регистрацией кандидатов, обеспечением свободного волеизъявления избирателей, подсчетом голосов, определением результатов выборов, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении избирательных прав граждан.

В отличие от правомочного участника избирательных правоотношений обязанное лицо не преследует при осуществлении различных избирательных действий собственные цели, а действует в интересах носителей избирательных прав. Это полностью соответствует содержанию ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина выступают первейшей обязанностью государства, его органов и должностных лиц. В этой связи обязанности избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, по существу, приобретают статус гарантий избирательных прав граждан. Следовательно, юридическое содержание избирательных правоотношений вполне может быть охарактеризовано как устойчивая правовая связь избирательных прав граждан и их гарантий. Не случайно наименование основополагающего федерального законодательного акта, посвященного регулированию всех видов выборов в Российской Федерации, акцентирует внимание именно на избирательных правах граждан и их гарантиях, поскольку вне их связи юридическая составляющая содержания избирательных правоотношений будет выглядеть неполной, непоследовательной.

В качестве объектов избирательных правоотношений фигурируют предметы мира политики и публичной власти, которые связаны с организацией ее передачи по итогам выборов путем реализации субъективных прав и юридических обязанностей их участников. Учитывая, что избирательные правоотношения производны от конституционно-правовых отношений, опосредующих реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, можно предположить, что объекты избирательных правоотношений также предопределяются объектами конституционных правоотношений, которыми выступают главным образом высшие социальные ценности, признанные и закрепленные в нормах российской Конституции, включающие полновластие и самоуправление народа, приоритет прав и свобод человека и гражданина, многопартийность и политический плюрализм, принципы организации государственной и муниципальной власти.

Вместе с тем в рамках конкретных избирательных правоотношений их главным объектом необходимо рассматривать воспроизводство власти народа посредством демократических, свободных, периодических и нефальсифицированных выборов. Без решения вопроса о власти избирательные отношения утрачивают смысл, теряют целевую направленность, становятся безобъектными, а права и обязанности их участников лишаются практического предназначения.

Классификация избирательных правоотношений Обладая единством специфических признаков и имея схожую внутреннюю структуру, избирательные правоотношения вместе с тем проявляются вовне в различных вариантах, выполняют различные функции в механизме правового регулирования выборов. С этой точки зрения существенный интерес представляет вопрос об их классификации. Типология избирательных правоотношений возможна по различным основаниям и позволяет лучше уяснить их роль в обеспечении реализации избирательных прав граждан.

Наиболее традиционным в юридической науке является деление правоотношений на регулятивные и охранительные. Под этим углом зрения регулятивные избирательные правоотношения опосредуют правомерное поведение их участников по осуществлению предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей, задают параметры позитивного развития организации и проведения выборов. Охранительные правоотношения носят вторичный характер по отношению к регулятивным избирательным правовым отношениям. Они возникают в тех случаях, когда нарушается нормальное течение регулятивных избирательных отношений, а основным их назначением служит ответная реакция со стороны государства, его органов и должностных лиц на ущемление избирательных прав граждан, нарушение установленных процедур их реализации. Благодаря охранительным правоотношениям разрешаются избирательные споры между различными участниками избирательных кампаний, применяются меры юридической ответственности к лицам, виновным в нарушении избирательных прав граждан и воспрепятствовании работе избирательных комиссий, их членов.

В совокупности регулятивные и охранительные отношения достаточно полно раскрывают картину правового опосредования осуществления и защиты избирательных прав граждан. Наряду с ними представляется целесообразным выделять и правотворческие избирательные правоотношения, специфика которых выражается прежде всего в том, что они выступают средством создания (изменения, отмены) самих норм права и в них реализуется государственный интерес, связанный с потребностями правового урегулирования общественных отношении *(19). Исходя из этого существование правотворческих избирательных правоотношений обусловлено наделением избирательных комиссий полномочиями по изданию нормативных правовых актов подзаконного характера, влияющих на материальное, информационное, финансовое и иное обеспечение выборов. И хотя нормативность таких актов иногда подвергается определенному сомнению, нельзя не признать, что они выполняют вспомогательную роль в правовом регулировании избирательных действий, совершаемых избирательными комиссиями и их членами, в интересах реализации прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Заметим в связи с этим, что наличие среди избирательных правоотношений (хотя и в ограниченных пределах) такого их вида, как правотворческие отношения, решительным образом отличает их наряду с государственными и административными правоотношениями от иных видов правовых отношений *(20).

В избирательных правоотношениях можно различать также материальные и процессуальные (процедурные). Если материальные отношения непосредственно обеспечивают реализацию избирательных прав российских граждан, которыми они наделены как единственные носители власти народа, то процессуальные избирательные отношения возникают в связи с соблюдением юридических процедур осуществления прав и обязанностей участников выборов. Несмотря на то что процессуальные отношения производны от материальных, они занимают доминирующее положение в общей системе избирательных правоотношений. Обусловлено это тем, что материальные отношения не могут иметь места без их опосредования соответствующими процессуальными формами организации и проведения выборов.

Принципиальное значение имеет также типологизация избирательных отношений в зависимости от их роли в пространственно-временном обеспечении избирательных прав граждан. По этому критерию они могут быть подразделены на отношения, связанные с организацией и проведением выборов, и отношения, опосредующие реализацию избирательных прав граждан в межвыборный период. Если первый вид этих отношений находится постоянно в поле зрения исследователей, то избирательные отношения в межвыборный период нередко просто игнорируются, что, на первый взгляд, может выглядеть вполне естественно.

В совокупности избирательные правоотношения, которые могут быть классифицированы и по другим основаниям, образуют основную «несущую конструкцию» механизма правового регулирования избирательных прав граждан и процесса их реализации. Именно через них существует и развивается правовая модель российской избирательной системы, осваиваются и применяются на практике ее различные модификации, обеспечивается непосредственное претворение в жизнь требований избирательного законодательства.