Эволюция государственной региональной экономической политики (1994-1999 гг.)

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определила основные принципы федеративного устройства России. Они закрепляют государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами власти ее субъектов, равноправие субъектов Федерации в отношениях между собой и федеральным центром. Конституция РФ обеспечила правовое закрепление статуса субъектов РФ, которые являются составными частями единой страны и одновременно относительно самостоятельными государственными образованиями. Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансов, поддержку конкуренции, защиту и равные права государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности. Содержание Конституции РФ определило преобладающую роль президента в системе государственной власти. Интересы регионов в федеральных органах государственной власти представляет верхняя палата Федерального Собрания — Совет Федерации. В нее входят по два представителя от каждого региона (один — от законодательной, другой — от исполнительной ветвей власти). Положения Конституции стали исходной основой для формирования и реализации государственной региональной экономической политики.

Конституция РФ не смогла полностью устранить асимметричный характер федеративных отношений. По Конституции РФ все регионы являются равноправными. Однако республики (национально-государственные образования) имеют право принятия собственных конституций и рассматриваются как государства. Другие регионы (административно-территориальные образования) такими полномочиями не наделены. По своему статусу регионы делятся на шесть групп: помимо республик, к ним относятся края, области, автономные округа, города федерального значения и автономная область. Несколько регионов являются сложноустроенными, т. е. в их состав входит один или два автономных округа. Таким образом, налицо явное противоречие между принципом равноправия всех регионов и их различным статусом. Подобное противоречие отразилось на многих аспектах государственной региональной экономической политики.

Наиболее важным направлением государственной региональной политики после вступления в силу Конституции РФ явилась работа по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами. Статьи 71 и 72 Конституции РФ определили предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы ведения самих регионов определены не были. В условиях отсутствия соответствующего федерального закона разграничение стало проводиться путем заключения двусторонних договоров. По состоянию на 1999 г. были заключены 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 регионами. В июле 1999 г. вступил в силу Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который более четырех лет готовился и обсуждался в Федеральном Собрании.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий носили во многом рамочный характер. Механизм их реализации должен был определяться на основе заключения более детальных межправительственных соглашений. Однако работа по согласованию таких соглашений зачастую затягивалась. Особую трудность в этой работе представляло разграничение полномочий в сфере экономики. Далеко не все регионы, подписавшие договоры с федеральным центром, смогли выйти на этап заключения межправительственных соглашений. Были и противоположные примеры. Например, Татарстан заключил с федеральным центром 12 межправительственных соглашений. Договорная кампания явилась важным элементом государственной региональной политики. Она позволила ослабить политическую напряженность, ввела многие стороны отношений центра и регионов в договорно-правовую плоскость, способствовала укреплению российского федерализма и единства страны. В то же время работа над договорами велась в условиях отсутствия единой модели и принципов разграничения предметов ведения и полномочий.

Важным направлением государственной региональной политики стало использование новых подходов в межбюджетных отношениях. В 1994 г. в составе федерального бюджета был образован фонд финансовой поддержки регионов. Его создание было предусмотрено положениями Указа Президента РФ от 22.12.1993 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Порядок формирования и использования средств фонда предусматривал единые правила определения размера финансовой поддержки регионам и устанавливал прямую зависимость между объемами фонда и доходами федерального бюджета. Первоначально средства фонда формировались за счет отчислений 22%-й доли НДС, подлежащей зачислению в федеральный бюджет. Исключение составила часть НДС, поступающая от импортных товаров, драгоценных металлов и камней, сдаваемых в государственный фонд и отпускаемых из него. В последующие годы финансовая база и нормативы формирования фонда неоднократно менялись. Например, в 1995 г. фонд формировался за счет 27% от суммы НДС, в 1996 г. — за счет 15% налоговых доходов федерального бюджета, за исключением подоходного налога с граждан и ввозных таможенных пошлин.

Механизм расчета величины поддержки основывался на фактической разнице между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевым доходом регионального бюджета. Последний определялся как сумма налогов и сборов, собираемых на территории региона и подлежащих зачислению в его бюджет, в расчете на одного жителя. Аналогичным образом определялся среднедушевой доход по бюджетам всех регионов. Финансовая поддержка оказывалась регионам, среднедушевой бюджетный доход которых был ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех регионов России. Соответствующие такому критерию субъекты Федерации относились к группе «регионов, нуждающихся в поддержке». Кроме того, выделялась еще одна специальная группа — «регионы, особо нуждающиеся в поддержке». К ним относились субъекты Федерации, где даже после доведения душевых доходов до среднедушевого уровня по бюджетам всех регионов и предоставления финансовой помощи нс хватало доходов (они рассчитывались на базе прогнозных оценок в предыдущем году) для финансирования бюджетных расходов текущего года. Фонд финансовой помощи делился на две части, расходы каждой из которых шли на поддержку соответствующей группы регионов. В целях незавышения потребности регионов в расходах и стимулирования роста их собственных доходов в формуле расчета суммы финансовой помощи использовался поправочный коэффициент — 0,95. Данный коэффициент на 5% снижал средний показатель бюджетного дохода по стране, принимаемый за 100%. В 1994 г. 33,5% средств финансовой поддержки должно было быть направлено группе особо нуждающихся регионов и соответственно 66,5% - группе нуждающихся в поддержке. В 1995 г. это соотношение составило 44% на 56%, в 1996 г. — 34,2% на 65,8%.

Большую роль в укреплении финансовой дисциплины, проведении единой бюджетной политики на всей территории страны, контроле использования средств федерального бюджета сыграло усиление позиций Федерального казначейства. Если в 1996 г. через его систему проходило только 30% расходов федерального бюджета, то в 1997 г. уже почти 50%. Территориальные управления Федерального казначейства работали в 85 российских регионах.

Важным финансовым аспектом региональной экономической политики середины 1990;х гг. стало расширение полномочий территорий по осуществлению заимствований. В этот период наблюдался рост масштабов выпуска региональных и муниципальных ценных бумаг. Региональные и местные органы власти эмитировали различные виды долговых обязательств: облигации, краткосрочные конвертируемые долговые обязательства, казначейские сертификаты и обязательства. За период 1992—1996 гг. было зарегистрировано около 150 региональных и муниципальных займов на общую сумму свыше 16 трлн руб. Если в 1992 г. эмиссия была зарегистрирована только в трех регионах, то в 1995 г. — уже в 25, а в 1996 г. — в двух третях. По состоянию на конец 1996 г. наиболее крупные эмиссии были выпущены в СанктПетербурге (на сумму 6 трлн руб.), Республике Саха (Якутия) — 897 млрд руб., Тюменской области — 800 млрд руб., Республике Татарстан — 664 млрд руб.

Важным инструментом реализации государственной региональной политики являлись федеральные целевые и президентские программы, посвященные вопросам развития территорий или имевшие территориальный компонент (далее — программы). Федеральные целевые программы (ФЦП) представляют собой увязанный, но задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России. Президентскими именовались федеральные программы, инициатором которых являлся Президент РФ. В 1990;е гг. принимались разнообразные по тематике и целям программы. Они касались вопросов государственной поддержки отдельных регионов, улучшения экологической обстановки, решения иных неотложных проблем. Некоторые программы были посвящены нс отдельному региону, а его части (например, социальноэкономическое развитие Курильских островов Сахалинской области) или макрорегиону (например, экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера). Другие программы касались решения конкретных проблем отдельных городов (например, сохранение и развитие исторического центра Санкт-Петербурга).

Важнейшие меры государственной региональной политики (1994- 1999 гг.):

• — федеральные целевые программы;
• — бюджетные инвестиции;
• — предоставление гарантий для привлечения кредитных ресурсов;
• — передача объектов федеральной собственности регионам;
• — федеральное содействие занятости в регионах;
• — поддержка отдельных отраслей;
• — установление специальных административно-правовых, экономических и природоохранных режимов.

Несмотря на сохранение кризисных явлений в экономике и острый недостаток финансовых ресурсов происходило лавинообразное наращивание числа решений по предоставлению регионам разнообразных форм федеральной поддержки. В условиях отсутствия межведомственной координации этот процесс становился все более сложным и трудноконтролируемым. Для упорядочения этой работы Правительством РФ принимается постановление от 07.12.1996 № 1450 «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации». В соответствии с постановлением была образована специальная правительственная комиссия по координации вопросов регионального развития, определению приоритетов, рассмотрению проектов программ.

Важное значение для государственной региональной экономической политики имело принятие и вступление в силу Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании положений этого Закона в России начал формироваться третий и наиболее приближенный к населению уровень власти — местное самоуправление. Часть полномочий, выполняемых региональными властями, передавалась в ведение формируемых муниципальных структур. В ряде регионов этот процесс проходил в довольно напряженном, конфликтном режиме. Далеко не везде региональные администрации хотели делиться своими полномочиями с органами местного самоуправления. В городах федерального значения была реализована модель, при которой муниципальные образования наделялись незначительными, а по существу чисто «декоративными» полномочиями.

Несмотря на серьезные положительные подвижки в деле совершенствования государственной региональной экономической политики, период 1994—1999 гг. одновременно характеризовался целым рядом системных недоработок и недостатков, препятствующих успешному развитию субъектов Федерации и оптимизации их отношений с центром. Не удалось решить проблему обеспечения единого правового и экономического пространства на всей территории страны. В правовых базах регионов содержалось немалое количество нарушений требований федерального законодательства. Только в 1997 г. Министерство юстиции РФ подготовило и направило в регионы около 300 заключений с требованиями устранить выявленные противоречия.

В ряде случаев причинами появления таких противоречий были непродуманные действия федерального центра. Например, согласно упомянутому выше Указу Президента РФ от 22.12.1993 № 2268, регионам разрешалось взимать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные Законом РФ 27.12.1991 № 2118−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Установление дополнительных налогов и сборов обосновывалось необходимостью решения региональных и местных проблем (укрепление бюджетов, финансирование социальной сферы и т. п.). Данная правовая коллизия действовала до момента вступления в силу Указа Президента РФ от 18.08.1996 № 1214, отменившего соответствующие положения о взимании дополнительных налогов и сборов, не предусмотренных федеральным законодательством.

3 июня 1996 г. Указом Президента РФ № 803 утверждаются «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Однако данный документ не оправдал возлагавшиеся на него ожидания. Он не установил пи состава, ни структуры субъектов государственной региональной политики, не разграничил полномочия и ответственность органов, участвующих в ее разработке и осуществлении, не определил механизмы принятия, координации и реализации соответствующих решений. Достаточно декларативно и расплывчато были сформулированы в этом документе задачи федеральных органов власти, призванных вырабатывать и осуществлять региональную политику. В числе таких задач указывались, например, развитие федеративных отношений, повышение роли органов местного самоуправления, государственное регулирование международной и внешнеэкономической деятельности регионов. Однако выполнение каждой такой задачи требовало соответствующей детальной правовой, финансово-экономической, организационноуправленческой проработки.

Об отсутствии у федерального центра ясного представления о том, какой должна быть региональная политика, свидетельствует непростая судьба федерального ведомства, призванного заниматься ее разработкой и осуществлением. Название этого ведомства менялось семь раз: Государственный комитет по делам Федерации и национальностей, Министерство по делам национальностей и региональной политике, Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям, Министерство региональной и национальной политики, Министерство региональной политики, Министерство по делам Федерации и национальностей, Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики. В выработке и реализации мер государственной региональной политики участвовало большое число федеральных министерств и ведомств. Однако такая работа проводилась в условиях отсутствия четкого нормативно-правового определения предмета регулирования и методов его осуществления. Эта работа сводилась главным образом к решению задач развития конкретных регионов. В большинстве случаев к таким задачам относились предотвращение или смягчение кризиса, другие неотложные меры. Подобные действия характеризовались разнообразием применяемых подходов различных ведомств, несогласованностью их усилий, распыленностью выделяемого финансирования.

Региональная политика строилась преимущественно на управлении финансовыми потоками по линии «центр — регионы». Главную роль здесь играли Минфин и Минэкономразвития России. При этом каждое министерство подходило к вопросам развития регионов со своих позиций. И ни одно из них в целом не отвечало за выработку и реализацию региональной экономической политики. Решение ключевой проблемы региональной политики — выравнивания уровней развития территорий — осуществлялось за счет оказания отдельным регионам селективной поддержки путем перечисления федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Однако процедура, на основании которой принимались решения о выборе тех или иных регионов для оказания поддержки, ее объемах, формах и т. п., не опиралась на единую нормативную базу.

Большим разнообразием отличались формы оказания государственной поддержки территориям: трансферты из фонда финансовой поддержки регионов, ФЦП для решения региональных проблем, бюджетные инвестиции, федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков, финансирование северного завоза и т. д. (всего около 20 способов поддержки). Решения по тем или иным из них зачастую принимались различными ведомствами, действия которых были слабо или вовсе не скоординированы. За трансферты отвечал Минфин России, многие федеральные программы находились в ведении Минэкономразвития России, целевая помощь промышленным комплексам регулировалась отраслевыми ведомствами. Региональные власти располагали ограниченными возможностями влияния на принятие решений федеральными ведомствами и на результативное расходование направляемых в регионы средств (за исключением трансфертов). Направления и объемы финансирования не всегда определялись исходя из объективной оценки остроты ситуации в той или иной территории. В ряде случаев верх брали политические соображения, лоббистские возможности руководителей региона, степень их близости к федеральной власти и т. п.

Суммируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы. Второй этап развития государственной региональной экономической политики проходил в значительно лучших политических и социально-экономических условиях, нежели первый. Свою роль здесь сыграли: существенное расширение полномочий президента, концентрация все большего объема ресурсов в руках федерального центра, замедление спада производства, относительная стабилизация экономики и уровня жизни населения. Однако эти условия были далеки от идеала. Период 1994—1999 гг. ознаменовался целым рядом драматических событий, оказавших негативное влияние на региональное развитие России. К числу таких событий прежде всего следует отнести масштабную военную операцию в Чечне, начавшуюся в конце 1994 г., и финансовый кризис августа 1998 г.

В высших эшелонах власти и в обществе не было единого взгляда на пути дальнейшего развития страны и ее регионов. Все это очень ярко проявилось в период избирательных кампаний депутатов Государственной Думы Федерального Собрания в 1995 г. и Президента России в 1996 г. Крайне негативное влияние на региональное развитие оказывало общее состояние системы государственной власти в России. Она характеризовалась нестабильностью, ростом бюрократизации, авторитаризмом, политическим характером многих решений в ущерб рациональному подходу к делу. Например, только с апреля 1998 г. по август 1999 г. в России сменилось пять правительств. Второй этап становления и развития государственной региональной политики завершился 31 декабря 1999 г., когда Б. Н. Ельцин заявил о сложении полномочий Президента РФ и передаче их Председателю Правительства РФ В. В. Путину.