Условия для коррупции

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и др. нормативными актами) и общественно одобряемыми культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица, соответствующие этим целям и нормам, подменяются его же действиями, обусловленными корыстными интересами. В результате налицо злоупотребление служебным положением. Часто должностное лицо действует не только в своих интересах, но и в интересах другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица). Эта сторона нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет. Однако это происходит не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. В этом случае говорят о таком проявлении коррупции, как взяточничество. Распространение взяточничества является следствием действия большого количества разнообразных социально-экономических, политико-административных, историко-культурных условий. Однако определяющее значение имеет институциональная среда коррупции, формирующая устойчивые формы взаимодействия государственных служащих, предпринимателей, граждан.

На возникновение и уровень коррупции влияют следующие институциональные условия:

• — монопольная власть чиновников, в частности, при распределении государственных товаров или государственном регулировании цен и установлении квот на производство и экспорт/импорт товаров; лицензировании экономической деятельности;
• — определенная степень свободы действий представителей власти, которую они вправе использовать — чем больше свободы дано чиновнику, тем больше у него возможностей толковать правила (в обмен на незаконные выплаты или иные блага);
• — слабая степень контроля и прозрачности действий представителей власти. Здесь, однако, существует опасность коррупции самих контролирующих институтов и таким образом восхождения коррупции на более высокие уровни управления.

Среди институциональных условий следует особо выделить регуляторную практику государственных органов, в рамках которой велика вероятность оппортунистического поведения чиновников. Основные характеристики среды регулирования, препятствующие эффективному применению законов, норм и правил включают:

• — директивный подход к регулированию, нацеленный па регулирование и контроль экономической деятельности до мельчайших деталей;
• — наличие противоречий между устанавливаемыми правилами (подзаконными актами) и рамочным законодательством;
• — сложность норм регулирования;
• — высокая степень иерархии управленческой системы;
• — дисфункциональное правоприменение и необязательность соблюдения норм.

Выявленные проблемы проистекают из ряда причин: традиционное неуважение к закону; слабость административных и судебных органов; отсутствие неотвратимого применения санкций за несоблюдение норм и правил. Тем самым обостряются риски усиления дисфункций политико-административного регулирования, чему способствуют:

— многоуровневая административная структура, поскольку система нормативного правоприменения в России крайне децентрализована, что создает значительные проблемы в координации и согласованности, особенно с учетом больших размеров территории страны;

регулятивные и правоприменительные полномочия региональных властей, включая утверждение инвестиционных проектов, нормативов по безопасности, выполнение налоговых требований, трудового законодательства и природоохранных норм;

— недостаточность системы сдержек и противовесов при правоприменительных действиях, поскольку региональные и муниципальные власти пользуются очень широкими правами при интерпретации нормативных требований, которые применяют по своему усмотрению;

недостаточный судебный контроль;

— чрезмерное регулирование, сочетающееся с массой возможностей для индивидуального усмотрения при трактовке применения множества детализированных и часто противоречивых правил.

Выводы, сделанные в исследовании регулятивной политики в России, проведенном ОЭСР, подтверждают, что законы и правила, которые выполняет бюрократия, можно сделать более устойчивыми к коррупции^[1]. Правила должны быть простыми, прозрачными и приведенными к единому стандарту, с редкими исключениями и как можно меньшими возможностями для бюрократического произвола. Там, где требуется определенная свобода действий, необходимо наличие критериев, определяющих варианты принятия решения чиновником. Их действия должны подпадать под конкретные формы административного или судебного контроля.

• [1] См.: Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции. М.: Алекс, 2006.