Приватизационные торги

Актуальность темы

исследования. С начала радикальных экономических реформ в России одной из главных задач являлось реформирование отношений собственности с целью получения наиболее эффективного собственника, хозяина на средства производства и другие объекты государственной собственности, т. е. изначально целью реформы собственности являлось обеспечение базовых условий для нормального функционирования рыночной среды. Приватизация государственного и муниципального имущества должна была ликвидировать монополию государственной собственности на средства производства, создать условия для развития производства, основанного на частной собственности. Целями приватизации являлись создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, повышение активности субъектов хозяйствования, развитие конкуренции между ними и, как следствие, повышение производительности труда, расширение и совершенствование производства.

Безусловно, в условиях развивающихся рыночных отношений государство оставляет в своих руках предприятия, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности, а также предприятия, посредством которых возможно осуществлять (помимо мер государственного регулирования) влияние на экономическое развитие страны. Однако тщательно подготовленная, неторопливая приватизация других потенциально конкурентоспособных государственных предприятий может благотворно сказаться на экономике в целом — повысить эффективность производства, а также уменьшить нагрузку на малочисленные, зачастую непрофессиональные, управленческие кадры государства и муниципальных образований.

Провозглашая в качестве главной цели приватизации создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, государство неизбежно должно было прибегнуть к рыночным инструментам достижения данной цели, т. е. к механизмам отчуждения государственной собственности в частную, основанным на конкурентном начале. В этой связи остается актуальным вопрос о приоритетном использовании тех способов приватизации, которые в максимальной степени соответствуют рыночным традициям. Наиболее полно требованиям конкурентности при приватизации отвечают те ее формы, осуществление которых связано с проведением открытых торгов.

Торги как способ заключения договора с присущей им непредвзятостью, направленностью вовне к широкому кругу лиц объективно отвечают тем отношениям, в которых одной из сторон является публичное лицогосударство. Отличительным признаком торгов является их адресованность неопределенному кругу лиц, претендующих и борющихся за заключение договора (состязательность участников). Такая конструкция оптимальна при реализации правоотношений, связанных с отчуждением государственного или муниципального имущества и в наибольшей степени обеспечивает открытость реализуемых в процессе приватизации отношений.

Сущность торгов, отражающая их направленность в целом на получение максимальной отдачи (наиболее высокой цены) за выставляемый на торги объект, предопределяет тот факт, что проведение приватизации посредством торгов в немалой степени способствует выполнению такой важной задачи приватизации как пополнение доходной части соответствующего бюджета, что для государства имеет неоспоримую значимость.

Наличие публичного элемента в правоотношениях приватизационной сферы и особый правовой статус некоторых объектов приватизации, проявляющийся как в составной сложности (имущественный комплекс унитарного предприятия), так и особом характере их предназначения (социальная значимость) обуславливает появление специфических характеристик приватизационных торгов, не свойственных аналогичной общеправовой категории. Это проявляется, прежде всего, в содержании таких способов приватизации как конкурс и специализированный аукцион. Приватизационный конкурс по своим формальным характеристикам заметно отличается от конкурса как формы торгов, предусмотренной Гражданским кодексом.

Особое место в ряду форм приватизационных торгов отведено специализированным аукционам. Данная форма торгов существенно отличается от аукциона как такового и конкурса. По механизму своего осуществления она довольно близка к аукционным торгам, проводимым на фондовых биржах, однако присутствие публичного элемента в приватизационных правоотношениях предопределяет появление особых качеств специализированного аукциона и особую, довольно подробную регламентацию процедуры проведения специализированного аукциона на законодательном уровне.

Принятие Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» обусловило появление новых способов приватизации, направленных на все большую либерализацию приватизационного процесса, в том числе на отстранение государства и его органов от прямого участия в приватизационных процедурах, оставив за ними преимущественно регулирующую функцию. Об этом, в частности, свидетельствует закрепление в названном Федеральном законе таких способов приватизации как продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ (статья 21 Закона) и продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг (статья 22 Закона). Однако специфика применения данных способов приватизации предопределена тем фактом, что они направлены на отчуждение только одного вида объектов государственной собственности (акций открытых акционерных обществ). Кроме того, до настоящего времени остается неурегулированной процедура реализации новых способов приватизации, что связано как с отсутствием необходимой практики, способствующей разработке полноценной системы регулирования данных форм отчуждения государственной собственности, так и со сложностью самого предмета регулирования, требующего согласованности положений целого ряда нормативных правовых актов, регламентирующих самые разные сферы отношений.

Данные обстоятельства в немалой степени предрешают судьбу приватизационных торгов, проводимых в форме аукциона, специализированного аукциона и конкурса, которые остаются основными способами приватизации, поскольку именно торги в сегодняшних реалиях в наибольшей степени способствуют соблюдению баланса государственных и частных интересов.

Актуальность данной темы напрямую связана с состоянием ее научной разработанности. Исследование вопросов приватизации в целом или отдельных ее юридических аспектов широко представлено в работах таких правоведов как B.C. Белых, В. В. Витрянский, В. П. Камышанский, С. И. Комарицкий, О. М. Крапивин, Г. Д. Отнюкова, Е. А. Павлодский, К. Ю. Ратников, К. И. Скловский, В. В. Чубаров, С. С. Щербинин и др.

Общетеоретическую основу работы составляют труды-ученых цивилистов в области собственности и договорного права: М. И. Брагинского,.

A.В. Бенедиктова, Н. Д. Егорова, О. С. Иоффе, Н. О. Нерсесова,.

B.А. Рахмиловича, Е. А. Суханова, Е. А. Флейшиц, Г. Ф. Шершеневича и др.

В силу практической значимости для экономической сферы общественных отношений данная тема привлекает внимание ученых, специалистов экономической науки, которые изучают приватизацию как экономически значимое явление (А.А. Алпатов, С. Я. Веселовский, В. А. Виноградов, В. И. Кошкин, А. Д. Радыгин, В.М. Шупыро).

Однако представленный в настоящее время объем специальной литературы, посвященной изучению различных сторон приватизации как экономического, правового и социального явления, остается недостаточным по степени отражения всей значимости изучаемого явления. Кроме того, процесс приватизации государственного и муниципального имущества продолжается, имеет большое значение и на современном этапе развития экономики. Особого внимания в этой связи требует вопрос о научном осмыслении правовых форм отчуждения государственного имущества в частную собственность физических и юридических лиц (способов приватизации). Отметим, что до настоящего времени не проводился всесторонний комплексный анализ такого способа приватизации как приватизационные торги. Вместе с тем приватизационные торги, т. е. торги, проводимые при приватизации, составляют основной способ отчуждения государственного или муниципального имущества. Очевидно, что достигнутый в настоящее время уровень исследования данной тематики не в полной мере отвечает потребностям теоретико-познавательного и практического свойства.

Все эти обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Целью исследования является анализ законодательства о приватизационных торгах как форме отчуждения государственного и муниципального имущества в частную собственность физических и юридических лиц.

В соответствии с этим ставятся задачи:

— рассмотреть ключевые аспекты приватизационного процесса в Российской Федерации, выявив на основании анализа основных вех приватизации в Российской Федерации особенности и признаки данного правового явленияпроанализировать систему действующего законодательства Российской Федерации в сфере приватизации, и, в первую очередь, о способах приватизации;

— дать определение понятию «приватизационные торги», выявить его основные признаки, отражающие специфику изучаемого правового явления;

— проанализировать процедуру проведения приватизационных торгов в сопоставлении с процедурой торгов, проводимых в соответствии с гражданско-правовыми нормами о торгах как форме заключения договора, выявив их сходство и отличия;

— раскрыть основные характеристики различных форм приватизационных торгов (аукциона, специализированного аукциона, конкурса) и показать их особенности как сущностного, так и процедурного плана;

— рассмотреть особенности договоров купли-продажи имущества, заключаемых посредством проведения приватизационных торгов, а также порядок и последствия признания недействительными торгов и на их основе сделок приватизации.

Объектом диссертационного исследования являются приватизационные торги как способ приватизации. При этом ставится задача не только отразить сущность приватизационных торгов, обозначенную в нормативных правовых актах, но и показать значение данной юридической конструкции в плане применения ее на практике. В связи с этим в диссертационной работе приводится анализ практики проведения приватизационных торгов в отношении отдельных объектов приватизации, последствия их проведения, а также рассматривается судебная практика по отдельным аспектам проведения приватизационных торгов.

Предметом диссертационного исследования является материальное и процедурное содержание приватизационных торгов, в том числе различие содержания приватизационных торгов различных форм.

Методологическую основу диссертационного исследования определили современные методы познания, включая как общенаучные (системный, логический, исторический), так и специальные (формально-юридический, юридико-логический, сравнительно-правовой).

Эмпирическую основу работы составляет анализ нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере приватизации с использованием материалов практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий.

Научная новизна работы определяется тем, что впервые проведено комплексное монографическое исследование приватизационных торгов как сравнительно нового правового явления на основе положений новейшего законодательства о приватизации.

Комплексность исследования проявляется в том, что в ходе изучения приватизационных торгов, анализируются не только нормы специального законодательства, регулирующего отношения в области приватизации, но и нормы различных институтов гражданского права и административного права, так или иначе связанных с приватизацией (гражданско-правовые институты собственности, договорного права, представительства и др., а также нормы законодательства в финансово-бюджетной сфере, законодательства о ценных бумагах, об акционерных обществах, законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) и др. Кроме того, комплексный характер исследования заключается в том, рассмотрение вопроса о приватизационных торгах осуществляется с различных сторон: теоретической и практической (рассматриваются вопросы, возникающие в процессе практического применения данного способа приватизации). При этом теоретический аспект исследования данного явления развивается в двух аспектах: материальном (изучаются существенные характеристики данного явления, отражающие его природу и свойства) и процедурном (исследуется процесс применения законодательства о приватизационных торгах и проблемы, возникающие в ходе процедуры их применения).

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Нормы законодательства о приватизации, регулирующие отношения по продаже государственного и муниципального имущества, являясь неотъемлемой частью гражданского законодательства (за исключением административно-правовых норм), в силу специфики своего регулирования образуют самостоятельную подотрасль гражданского законодательства.

В целом законодательство о приватизации является комплексным, содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, которые регулируют частные и публичные отношения, вытекающие из процесса приватизации государственного и муниципального имущества. В тоже время наличие публичного элемента обуславливает особенность и норм, регулирующих гражданско-правовые отношения продавца и покупателя при продаже государственного имущества. Особенность подотрасли — приватизационного законодательства заключается в установлении императивных норм для продавца и покупателя в отношении порядка передачи имущества и невозможности какого-либо изменения данных положений по соглашению сторон. Однако наличие публичного элемента не исключает того, что приватизационное законодательство является составной частью гражданского законодательства, поскольку правоотношения в приватизационном процессе базируются, преимущественно, на принципах, присущих гражданскому праву (равенство сторон, недопустимость вмешательства в частные дела, состязательность, имущественный характер ответственности и др.).

2. Особенные правила определение победителя конкурса по продаже государственного и муниципального имущества — предложения максимальной цены за объект приватизации, предопределяют практически полную идентичность процедуры проведения таких форм приватизационных торгов как аукцион и конкурс.

Предусмотренные при продаже на конкурсе приватизируемого имущества условия заранее определены, не являются предметом «торга», не влияют на процедуру проведения торгов и определения победителя и фактически являются обременением для покупателя имущества.

Необходимо отметить, что ранее действовавшие нормативные акты о приватизации предусматривали такой способ приватизации как продажа государственного и муниципального имущества на инвестиционном конкурсе, процедура проведения которого в части определения победителя соответствовали положениям Гражданского кодекса о торгах. Критериями выявления конкурсной комиссией победителя таких торгов признавались предложенные участниками объем и (или) сроки инвестиций в объект приватизации.

В виду этого представляется нецелесообразным применения в настоящее время в приватизационном законодательстве понятия конкурса как формы проведения приватизационных торгов, что будет корректным с учетом общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о конкурсе.

Приватизационные торги можно определить как способ отчуждения государственного или муниципального имущества в частную собственность физических или (и) юридических лиц, посредством выбора из круга участвующих лиц участника, предложившего максимальную цену.

3. Информационное сообщение о проведении приватизационных торгов, публикуемое продавцом, не может считаться офертой по отношению к договору, который предполагается заключить путем проведения торгов, являясь лишь предложением делать оферты.

Это связано с тем, что информационное сообщение содержит не все существенные условия будущего договора. Так, в информационном сообщении отсутствует указание на цену, поскольку в соответствии с целью и сущностью торгов последняя должна содержаться в предложениях, исходящих именно от участников торгов. Представляется, что информационное сообщение по своей правовой природе является приглашением делать оферты.

Офертой по отношению к договору, заключаемому посредством торгов, являются предложения участников торгов. Данные предложения несут в себе одно из существенных условий договора — цену, в то время как иные существенные условия договора купли-продажи (предмет, условия конкурса), изложенные в информационном сообщении, считаются согласованными.

4. Обеспечительная функция задатка, вносимого претендентами на участие в приватизационных торгах имеет свою особенность по сравнению с общими положениями гражданского законодательства о торгах. В отличие от предусмотренного нормами ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации задаток при приватизационных торгах не призван обеспечить подписание организатором торгов и победителем протокола о результатах торгов. Он обеспечивает последующее непосредственное заключение договора купли-продажи имущества, т. е. служит обеспечением проведения всех действий, касающихся торгов и направленных на заключение и исполнение условий договора, а также выполняет функции обеспечения исполнения заключаемого договора купли-продажи.

Таким образом, задаток при приватизационных торгах выполняет: обеспечительную и доказательственную функцию (служит доказательством готовности претендента на участие в торгах и готовности заключения договора по результатам торгов), а также штрафную (при уклонении (отказе) победителя торгов от заключения в установленный срок договора купли-продажи имущества задаток ему не возвращается) и платежную функции при оплате имущества по договору купли-продажи (поскольку засчитывается в оплату имущества по договору купли-продажи).

5. Специальные правила признания сделок приватизации недействительными, установленные в отношении сделок, заключенных по итогам специализированного аукциона, согласно которым признание отдельных договоров купли-продажи акций, заключенных по итогам такого аукциона, недействительными или их расторжение в установленном порядке не влечет признание недействительными итогов специализированного аукциона в целом, требуют уточнения в связи с явным противоречием нормам ГК. По мнению диссертанта, такое предписание приватизационного законодательства применимо в случае, если основание недействительности договора купли-продажи объективно не связано с торгами. Если специализированный аукцион в целом будет признан недействительным, то и все договоры, заключенные по его итогам, будут недействительными.

В целом, сделки приватизации, осуществленные посредством проведения торгов, могут быть признаны недействительными по общим основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для признания недействительными проведения торгов.

6. Нормы приватизационного законодательства о передачи победителю конкурса прав собственности на имущество лишь после исполнения конкурсных условий, что может составлять срок до одного года, определяют специальный режим владения и пользования в данный период таким имуществом победителем конкурса.

До этого момента он, не являясь собственником приватизируемого имущества, не вправе отчуждать объект приватизации или распоряжаться им иным способом, однако законодательство наделяет его определенными полномочиями в отношении приобретенного имущества.

Осуществляя установленные законодательством полномочия в отношении приобретенных на конкурсе акций открытого акционерного общества, в том числе осуществляя голосование по ним, победитель конкурса является лицом, не имеющим права собственности на акции, и при этом он не осуществляет функций представителя государства. Представляется, что такая ситуация, не согласующаяся с нормами Федерального закона «Об акционерных обществах», согласно которым голосование по акциям может осуществляться только акционерами лично или через представителей, является особым случаем и должна рассматриваться как законодательно определенное исключение из общего правила, установленного указанным Федеральным законом.

Отсутствие в приватизационном законодательстве подробной регламентации порядка осуществления соответствующих полномочий победителем конкурса в отношении имущества имущественного комплекса унитарного предприятия до перехода права собственности на него, предполагает необходимость следования общим положениям Гражданского кодекса, устанавливающим основополагающее правило: покупатель до перехода права собственности на имущественный комплекс предприятия вправе совершать только такие сделки по распоряжению переданным имуществом, которые носят целевой характер (статья 564 Гражданского кодекса), т. е., в первую очередь, направлены на поддержание эффективной производственной деятельности предприятия.

7. В нормативных правовых актах, регламентирующих порядок проведения аукциона и конкурса, отсутствуют положения, предусматривающие подписание итогового протокола о проведении торгов со стороны покупателя. Представляется, что названные нормы приватизационного законодательства в целях снятия противоречий с положениями Гражданского кодекса должны быть скорректированы в направлении установления обязанности победителя торгов подписи итогового протокола.

Кроме того, является неоправданной необходимость составления продавцом в процессе подготовки к проведению специализированного аукциона двух документов: протокола об итогах приема заявок и протокола об определении участников специализированного аукциона, поскольку информация, содержащаяся в том и ином протоколе, идентична. Данные положения приватизационного законодательства нуждаются в корректировке в направлении составления одного документа.

Научно-практическая значимость работы и апробация результатов исследования.

Научно-практическая значимость работы определяется насущными потребностями российского законодательства в дальнейшей разработке и совершенствовании норм, регламентирующих приватизационный процесс, и заключается в следующем:

1. Выводы и научные положения автора могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о приватизации.

2. Сделанные диссертантом выводы и рекомендации могут учитываться в ходе правоприменения.

3. Разработанные теоретические положения могут быть использованы при подготовке учебных материалов и пособий, а также научных исследований по гражданскому, предпринимательскому (хозяйственному) праву.

Результаты исследования обсуждались в отделе гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.

Результаты исследования используются в практической деятельности автора.

Изложенные цель и задачи исследования определяют структуру диссертации и порядок ее изложения. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

В настоящем диссертационном исследовании сделана попытка проанализировать на теоретическом и практическом уровнях сравнительно нового, но ставшего неотъемлемым элементом современной российской правовой и экономической действительности, явления — приватизации и одной их основных форм ее реализации — приватизационных торгов.

Результатом проделанной автором работы стали: преодоление отрывочности общетеоретического знания о приватизационных торгах и анализ материальной и процедурной сторон данной юридической категории, а также рассмотрение особенностей применения различных форм приватизационных торгов.

В диссертации представлена попытка дать собственное определение понятия «приватизационные торги», согласно которому под последними понимается способ отчуждения государственного или муниципального имущества в частную собственность физических или (и) юридических лиц, осуществляемый посредством выбора из круга участвующих лиц участника, предложившего максимальную цену.

Проведенное исследование общетеоретических вопросов относительно предмета диссертации позволило сделать определенные выводы. Так, диссертационное исследование показывает, что до настоящего времени в юридической литературе практически не был предметом рассмотрения вопрос о понятии и признаках приватизационных торгов, а также о выделении форм таких торгов с присущими им особенностями. В связи с этим автором достаточно подробно исследуются различные характеристики приватизационных торгов, в том числе: состязательность, открытость, объективность и другие. Кроме того, автором проделана работа по детальному исследованию особенностей применения каждой из форм приватизационных торгов: аукциона, специализированного аукциона и конкурса, в том числе в сравнительном контексте.

Проведенное в настоящей диссертационной работе исследование также показывает, что в настоящее время приватизационные торги в различных их формах являются основным способом приватизации, что связано не только с объективными характеристиками, позволяющими отчуждать государственное и муниципальное имущество по признанным правилам открытости и конкуренции. Анализ законодательства, регламентирующего приватизационные процессы, со всей очевидностью демонстрирует весьма проработанную законодательную базу по вопросам осуществления приватизационных торгов. В то же время нормативные правовые акты, регулирующие данные вопросы не лишены определенных недостатков. Речь, в частности, идет о несогласованности, а порой и противоречивости норм гражданского законодательства, регламентирующих порядок проведении конкурсов и аукционов, и приватизационного законодательства, регулирующего особенности применения соответствующих норм в процессе приватизации. По мнению автора, подобные погрешности должны быть устранены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства о приватизации.

Итоги диссертационного исследования, выявленный недостаток научного знания о приватизационной сфере предполагают дальнейшие перспективы в изучении такого важного социального, политического, экономического и правового явления как приватизация. Предметом возможных будущих исследований видится: детальное изучение способов приватизации как в общем, так и в сравнительном контекстахисследование таких немаловажных аспектов приватизации как отчуждение исключительных прав в процессе приватизации и особенности такого отчуждения, а также вопросы земельного права при приватизации и специфика их разрешения. По-видимому, есть смысл детальной проработки вопросов приватизации отдельных объектов, в том числе: находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, объектов культурного наследия, объектов недвижимости и иных объектов, подлежащих приватизации в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».