Современные тенденции трансформации системы государственного финансового контроля

Актуальность темы

исследования обусловлена возрастающей на современном этапе реформирования экономики России важностью и практической значимостью вопросов, связанных с обеспечением эффективности движения и контроля за финансовыми государственными ресурсами. Недооценка роли государственных финансов и слабый контроль за их использованием негативно отразились на тенденциях формирования современной российской рыночной экономики.

Радикально-либеральные подходы к экономической роли государства, реализованные на первых этапах проведения реформ и связанные с серьезными просчетами в практической оценке роли государственных финансов в современных условиях, привели к значительному снижению эффективности их воздействия на воспроизводственный процесс. Во многом это произошло из-за значительного ослабления роли государственного финансового контроля в процессах формирования и использования бюджетных ресурсов, что привело к критическим деформациям в финансово-денежных процессах, криминализации финансовых потоков, разворовыванию бюджетных ресурсов, снижению возможностей государства решать возложенные на него функции социального жизнеобеспечения общества, поддержания развития экономических процессов на соответствующем уровне.

Выход российской экономики из кризисно-стагнационного этапа развития потребовал кардинальной трансформации ряда ключевых инструментов и механизмов экономического регулирования, к которым прежде всего относится система государственного финансового контроля. Настоящий этап развития экономики, необходимость стабилизации и активизации процессов экономического роста объективно связаны с возрастанием роли государственного финансового контроля, повышением его результативности, так как он является реальным инструментом обеспечения эффективного использования государственного финансового потенциала, недопущения его нецелевого использования.

Идеология, методология, организация и практика государственного финансового контроля находятся в эволюционно-модернизационном процессе, поиске решений, отвечающих реалиям настоящего этапа реформационного процесса в России. Важность проблемы обусловила активизацию теоретико-методологических исследований и разработок в области развития системы государственного финансового контроля. В настоящее время опубликован ряд научных исследований по этой проблеме, предпринимаются усилия по нормативно-правовому совершенствованию контроля, однако многие проблемы методологического и практического характера, связанные с концептуальными положениями, технологией, организацией государственного финансового контроля, требуют дальнейшей разработки и углублении, что и предопределяет актуальность и важность данного исследования.

Цели и задачи исследования. Основная цель работы связана с выявлением современных тенденций и путей развития системы государственного финансового контроля, выработкой научно-методических и практических рекомендаций по повышению ее эффективности, ориентации на решение ключевых финансовых проблем государства, способных обеспечить необходимый уровень экономического роста и формирование цивилизованной государственной финансовой системы.

Цель исследования предопределила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание работы. К важнейшим из них относятся:

— анализ тенденций трансформации роли государственного регулирования и обоснование необходимости повышения эффективности его контрольного сегмента;

— определение теоретико-концептуальных основ государственного финансового контроля;

— выработка рекомендаций по организационно-структурному и нормативно-правовому обеспечению государственного финансового контроля;

— подготовка рекомендаций по активизации роли государственного финансового контроля при реализации мер в области обеспечения экономической безопасности;

— обоснование рекомендаций по усилению валютного контроля, борьбе с бегством капитала;

— обоснование стратегических перспектив развития государственного финансового контроля.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система государственного финансового контроля страны. Предметом исследования являются инструменты и механизмы, организационно-управленческие отношения, связанные с реализацией функций государственного финансового контроля.

Научная методология исследования основывается на положениях законодательства Российской Федерации, Указах Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, а также на результатах исследований российских и зарубежных ученых в области финансового управления.

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Правительства РФ, ЦБ РФ, Госкомстата РФ, Минэкономразвития РФ. Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, МВД РФ, информационные материалы о деятельности контрольных органов, а также опубликованные работы финансово-экономических институтов, материалы конференций, семинаров и симпозиумов по проблемам государственного финансового контроля.

Научная новизна исследования заключается в комплексной разработке на-учш-мето дологических и практически ориентированных организационно-управленческих проблем развития системы государственного финансового контроля на современном этапе реформационного процесса, обосновании ключевых направлений повышения его эффективности.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:

— на основе анализа тенденций трансформации роли государственного регулирования обоснована необходимость усиления «государственности» финансового контроля, наращивания его потенциала, формирования единого цивилизованного поля государственного финансового контроля;

— предложены теоретико-методологические подходы и систематизированы принципы организации деятельности государственного финансового контроля, разработана классификационная схема форм контроля, обоснованы условия обеспечения его финансовой «прозрачности», даны предложения по разработке процедурных стандартов контроля и оценки его результативности;

— обоснована необходимость формирования единой социально-государственно ориентированной системы финансового контроля, базирующейся на симбиозе конституционной и цивилизованной организационно-структурной моделях, разработаны рекомендации по усилению координационных функций в системе финансового контроля в рамках реализации стратегического организационно-административного проекта «Концепция развития институционной схемы развития государственного финансового контроля»;

— разработаны стратегические направления повышения эффективности деятельности ключевых структур государственного финансового контроля (Счетная палата, казначейство, ведомственные органы, региональные органы контроля), ориентированные на защиту бюджетной системы от нецелевого и криминального использования средств, формирование цивилизованной единой бюджетной бухгалтерии, преодоление тенденций регионального дерегулирования финансовых потоковданы предложения по разработке региональных концепций организации государственного финансового контроля;

— даны рекомендации по превращению государственного финансового контроля в реальный механизм защиты от угроз экономической безопасности страны, ориентированный на обеспечение устойчивости бюджетной системы, контроль за государственным долгомпредложены возможные контрольные меры государства по борьбе с «теневой» экономикой на основе реально-ориентированного подхода к проблемам «теневой» экономикиразработаны меры по контролю за «бегством капитала»;

— обоснована необходимость формирования адаптационной (гибкой) системы государственного контроля, в рамках которой динамика контроля должна соответствовать структурно-функциональным преобразованиям объекта контроляразработаны рекомендации по стратегии государственного финансового контроля, ключевым звеном которой должен быть контроль эффективности;

Практическое значение и апробация работы. Теоретико-практическая значимость исследования состоит в том, что ряд методологических, концептуальных и практических предложений диссертации может способствовать пересмотру современных требований к развитию системы государственного финансового контроля.

Часть сформулированных в диссертации выводов и предложений использованы при проведении научно-исследовательских работ, выполненных Центром финансово-банковских исследований Института экономики РАН, в частности, по заказу Совета безопасности РФ. Некоторые теоретические подходы и предложения могут быть использованы не только в России, но и в других странах СНГ, в том числе на Украине.

Основные теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на конференциях, семинарах, «круглых столах», организованных Институтом экономики РАН.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы две работы общим объемом 7,6 п.л., в т. ч. брошюра «Современные проблемы государственного финансового контроля». — М.: ИЭ РАН, 2001.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. В настоящих условиях имеется настоятельная необходимость рассмотрения через призму государственных финансов изменения роли государства, отдельных его функций, в частности, контрольно-надзорных, особенно в свете экономических реформ в России и выработке конкретных мер по повышению эффективности участия государства и государственных финансов в современных трансформационных процессах.

Представляется, что экономическая роль государства в современных условиях не адекватна степени государственной регламентации экономических процессов, в частности, финансовых, а связана прежде всего с эффективностью государственного регулирования экономических процессов, эффективного использования ресурсов и прежде всего финансовых. К сожалению, реформирование экономики России сопровождалось тенденцией подрыва государственного участия в ключевых финансово-воспроизводственных процессах.

2. Необходим не «всеобщий патернализм», а «цивилизованный патернализм», ориентированный на современные формы государственного воздействия на экономику и общество. И одной из его сфер является сфера финансового контроля. Цивилизованный государственный финансовый контроль — одно из условий формирования современных экономических отношений, а создание адекватной системы финансового контроля является одним из непременных условий успеха экономических реформ в стране.

Реальная управляемость государства является фундаментом его поступательного развития, и она основывается на эффективном государственном контроле.

3. Ключевое положение связано с тем, что финансы являются важнейшим средством общественного контроля за производством и распределением ВВП, с помощью которого общество, в лице государства, располагает сведениями не только о движении средств общегосударственных денежных фондов, но и получает доступ к формированию стоимости, обладает информацией о ходе и состоянии непосредственно процесса производства, т. е. данными, без которых просто невозможно осуществление централизованного воздействия на экономику.

4. В понятийно-категорийном плане необходимо различать два основные подхода к определению категории «финансовый контроль». Базовое понятие базируется на органической связи категорий «финансы» и «контроль», имея в виду, что в достаточно общей трактовке «финансы» сами по себе являются универсальным инструментом контроля со стороны общества и государства за процессами распределения и обращения совокупного общественного продукта.

Контрольная функция финансов проявляется, во-первых, в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению, и, во-вторых, через многогранную деятельность финансовых органов. Контрольная функция финансов дает «сигналы» обществу о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, насколько своевременно финансовые ресурсы поступают в распоряжение разных субъектов хозяйствования и эффективно ли они ими используются.

5. Очевидно, что несмотря на попытки регламентации контрольных мероприятий во всех возможных ситуациях, готового решения множества возникающих проблем предусмотреть заранее невозможно в связи с большой неопределенностью, изменением обстоятельств и чрезвычайной сложностью структурных взаимодействий регламентированной системы.

Это обусловливает необходимость в каждой конкретной ситуации использовать наработанные ранее алгоритмы действий, скорректированные на специфику объекта и сложившейся ситуации. Данные алгоритмы могут быть определенным образом систематизированы и документально закреплены, что является первым шагом на пути к созданию системы стандартов государственного финансового контроля.

6. К наиболее критически опасным моментам в ГКФ относятся: слабый контроль за использованием средств федерального и региональных бюджетов, недоступность для государственных ревизий банковской системы, отсутствие надзора за финансовыми результатами государственных унитарных предприятий, неэффективность ревизий и проверок выполнения органов власти, бесконтрольность расходования государственных внебюджетных фондов. Экономия на контроле ведет к многократным потерям реальных финансовых ресурсов страны.

Государственный финансовый контроль должен стать реальным механизмом защиты от угроз экономической безопасности, так как финансово-кредитная система страны может работать эффективно только при жестком, комплексном, регулярном и действенном контроле.

7. Учитывая необходимость адаптации отдельных элементов системы финансового контроля как к изменяющимся условиям, так и взаимодействию друг с другом, представляется необходимым разработать особый деловой проект со стратегической направленностью в области организационно-административной трансформации институтов финансового контроля.

Данный проект должен иметь концептуально-индикативный (его основные положения не должны реализовываться в директивном плане) и ориентировочный характер, обеспечивая стратегическую увязку проектируемых мер по совершенствованию системы финансового контроля в стране.

8. Назрела необходимость законодательного расширения прерогатив Счетной палаты в отношении контроля целесообразности и эффективности использования федеральной собственности, особенно в части экспертизы начальной цены продажи стратегически важных предприятий федеральной собственности, с целью блокирования кооперации в этой сфере. Но Счетная палата не должна превращаться в «государственно-контрольного монстра», появление которого на новом рыночном пространстве страны вряд ли можно оценивать положительно, так как наращивание его мощности не является гарантией от появления нового коррупционного центра, с огромными возможностями и влиянием при решении вышеизложенных вопросов.

9. Через систему казначейства реализуется принцип вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов. Оно имеет полный набор средств и методов для реализации принципа перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.

10. В настоящее время можно констатировать, что целостная система финансового контроля в субъектах Федерации еще не сложилась, хотя ее основные элементы уже имеются. Правда, они разобщены, механизмы координации их деятельности еще только формируются, слаба законодательная база. Некоторые звенья системы контроля еще не полностью освоили свои функции, в целом финансовая система как на федеральном, так и на региональном уровне охвачена финансовым контролем далеко не полностью.

11. Одной из насущных проблем является переход от координации проверок в отношении хозяйствующих субъектов к координации содержания проверок. Как показывает практика, пока преобладает ведомственный интерес при проверке реализации бюджетной политики: нет единых стандартов по проверке деятельности, нет единого подхода к толкованию результатов проверок. Каждый проверяющий орган имеет свои индивидуальные цели, однако методология проверок должна быть единой. Поэтому представляется целесообразной разработка единых стандартов на проверочные процедуры государственного финансового контроля в регионах.

12. Государственный финансовый контроль может стать реальным механизмом защиты от существующих угроз экономической безопасности только тогда, когда он будет систематизирован и упорядочен.

С известной долей условности обеспечение экономической безопасности сводится, во-первых, к организации контроля за сферами, где возможно обострение угроз экономической безопасности, и, во-вторых, к выработке системы мер по противодействию этим угрозам. Практически от активности и действенности контроля, ориентированного на выявление угроз экономической безопасности в финансовой сфере, зависит экономическая стратегия государства и перспективы развития экономики в целом.

Центральной проблемой государственного финансового контроля в плане выявления угроз экономической безопасности является обеспечение устойчивости бюджетной системы.

13. Активизация антитеррористической деятельности, борьба с экстремизмом направлена на пресечение его финансовой поддержки, учитывая, что каналы этой поддержки связаны, во-первых, с частными капиталами, и, во-вторых, с перенацеленными потоками государственных финансовых средств. Особенности этих каналов предопределяют и формы организации надзорной деятельности в борьбе с преступным использованием финансовых средств.

Роль государственного финансового контроля велика (но различна по функционально-организационной направленности), и от эффективности его механизмов зависит успешность борьбы с терроризмом, как международным, так и внутренним, причем механизмы государственного контроля в борьбе с терроризмом имеют особенности применительно к частным и государственным финансам.

14. В современной экономической литературе валютный контроль трактуется как совокупность нормативных правил по ограничению операций с национальной и иностранной валютой, драгоценными металлами и другими валютными ценностями.

Представляется, что это достаточно узкая трактовка столь сложной категории и механизма регулирования. Ведь проблема состоит не только в «ограничении операций» с иностранной валютой, хотя это тоже необходимо. Учитывая особое положение в нашей реформируемой экономике ведущих западных валют и, прежде всего, доллара, валютный контроль, по нашему мнению, должен выполнять не только ограничительные функции, но также быть инструментом стимулирования повышения роли отечественной валюты, эффективного регулирования движения иностранных валют и национальных денежных средств.

15. Трансформационные процессы эволюционного характера в системе государственного финансового контроля продолжаются в соответствии с требованиями и особенностями настоящего этапа реформирования экономики России. Создание современной цивилизованной системы государственного финансового контроля требует поиска эффективных контрольных механизмов, инструментов и структур, способных обеспечить решение сложных проблем активизации воспроизводственного процесса и повышения в нем роли государственных финансов.

Речь идет о формировании новой современной институциональной модели государственного финансового контроля, ориентированной на создание сложного структурированного комплекса контрольных органов, работающих в определенных сегментах экономики, с тесной координацией деятельности, гибкой функциональной взаимосвязью, быстро адаптирующейся к изменяющимся условиям.

16. Традиционные формы финансового контроля в перспективе будут трансформироваться в сторону усиления предупредительно-надзорных функций и методов контроля, что позволит снизить объемы не всегда эффективного последующего контроля, являющегося в настоящих условиях преобладающей формой контрольных действий.

Предупредительно-надзорный контроль концептуально ориентирован на выявление существующих и зарождающихся нарушений и рисков в деятельности экономических субъектов, работающих с государственными финансами, и направлен на принятие соответствующих мер, во-первых, по снижению возможных рисковво-вторых, на недопущение принятия решений, способных привести к финансовым нарушениям.

17. В целях повышения эффективности контрольно-надзорной работы считаем целесообразным доработать и реализовать федеральную целевую программу перспективного развития системы государственного финансового контроля. В программе должны быть определены основные направления развития организации и структуры, уровня и форм взаимодействия государственных контролирующих органов, их кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения.