Теории местного самоуправления

Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его природу и вытекающие из этих взглядов теории, сформировавшиеся в основном в XIX столетии. В сводном виде их характеристика представлена в табл. 11.1.

Таблица 11.1

Основные теории местного самоуправления¹

Общественная теория местного самоуправления, основанная на строгом разграничении государственных и общинных дел, первоначально сфор;

¹ Источник: Система муниципального управления: учебник / под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 15.

мировалась как теория свободной общины. Ее сторонники (К.-Ф. Гербер, Г. Аренс, Э. Майер, П. Лабанд, О. Ресслер) считали, что к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование. Государство не создает общину, оно лишь признает ее. Носителем власти в общине выступает народ. Отсюда следует, что круг общинных дел по своей природе отличен от государственных. Государство не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, оно должно лишь следить за тем, чтобы община не нарушала законы государства и не выходила за пределы своих полномочий. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.

У теории есть недостаток: на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления попросту невозможно.

Общественная теория самоуправления имеет несколько разновидностей в зависимости от того, какой аспект независимости общины от государства выдвигался на первый план. Так, сторонники хозяйственной теории считали, что функции самоуправления — строго хозяйственные. Этим оправдывается экономическая самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными. Сторонники юридической теории делали упор на то, что органы местного самоуправления являются органами не государства, а общины, поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством. Согласно политической теории самоуправление — прежде всего самостоятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Все эти разновидности исходят из одной общей идеи строгого разделения общинных и государственных дел.

Государственная теория (Р. Гнейст, Л. Штейн, II. Лазаревский, А. Градовский) рассматривала местное самоуправление как часть государственного устройства и исходила из невозможности строгого разграничения общинных и государственных дел. Согласно этой теории общинные дела — это часть государственных дел, переданных для исполнения па местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же имеется принципиальное различие: гражданские и социальные права и свободы человека, зафиксированные в Конституции РФ, — предмет защиты и функция государства, тогда как устройство жизни в конкретном поселении — вопрос местный.

Большинство современных ученых стоит на позициях двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства.