История развития системы планирования в нашей стране

Развитие теории и методологии отечественного планирования весьма специфично, так как достаточно долго оно происходило в условиях административно-командного управления. Впервые особенности построения системы централизованного планирования начали широко обсуждаться в середине 20-х годов прошлого века, когда перед руководством страны встала задача ускоренного повышения темпов роста экономики. В тот период в научных кругах сформировались два основных подхода к планированию: «генетический» — основанный на экстраполяции, и «телеологический» — в своей основе опиравшийся на постановку плановых целей и задач. Создателями «генетического» подхода выступили Н. Д. Кондратьев, В. Г. Громан, В. А. Базаров и др. В рамках подхода была разработана концепция научного планирования, представлявшая собой метод воздействия на экономику в условиях сохранения механизмов рыночного регулирования.

Суть концепции «генетического» планирования: выявлялись основные тенденции развития экономики в настоящий период времени; определялась необходимая величина планового периода; планирование осуществлялось на основе переноса в будущее (экстраполяции) выявленных тенденций на величину планового периода.

Сторонниками «генетического» направления были сформулированы важнейшие принципы построения реалистичных планов: принцип научно обоснованного экономического прогнозирования (" научного предвидения"), предполагающий анализ исходной информации и прогнозирование с применением математических методов; На данном принципе, в частности, основаны теория конъюнктуры Н. Д. Кондратьева, и его односекторная модель экономического роста, предназначенная для анализа и прогнозирования долгосрочной динамики макропоказателей. и принцип сбалансированности планов, предусматривающий сохранение рыночного равновесия спроса и предложения при устойчивости денежного обращения. Данный принцип лег в основу первого в мире межотраслевого баланса развития народного хозяйства за 1923;1924 гг.

" Генетическая" концепция планирования не отрицала возможности³ сочетания «генетического» и «телеологического» подходов, но, несмотря на это, была отвергнута сталинским руководством как выступающая за сохранение рыночных условий хозяйствования. За основу для построения системы централизованного планирования была принята «телеологическая» концепция, предусматривающая быстрый переход от рыночного механизма к государственному административному управлению. Исследователь Р. Нуреев справедливо отмечает, что в этот период функция контроля и учета за общественным производством трансформировалась в функцию организации и планирования системы в целом [4, с. 34]. Был создан Государственный плановый комитет, который разработал первый долгосрочный план экономического развития — план ГОЭЛРО. В нем, помимо электрификации, исследовались перспективы долгосрочного развития практически всех отраслей народного хозяйства. Другая значительная плановая разработка того периода — проект первого пятилетнего плана на 1926/27−1930/31 гг., созданный под руководством С. Г. Струмилина.

Особенности «телеологического» подхода к планированию:

• · в основе концепции лежала постановка плановых целей;
• · планирование базировалось не на учете реального рыночного спроса и предложения, а на использовании балансов производства и потребления народного хозяйства;
• · товарный обмен фактически заменялся агрегированием и дезагрегированием продукции;
• · принятие всех экономических решений происходило на уровне государственного управления;
• · закреплялось полное отсутствие автономии у предприятий и организаций.

В рамках «телеологического» подхода планирование деятельности предприятия принимало следующий вид:

• · централизованно определялись натуральные и стоимостные показатели объема выпуска продукции,
• · показатели материально-технического снабжения,
• · размеры и направления инвестиций.

Во время Великой Отечественной войны плановая наука в стране развивалась достаточно интенсивно по причине появления потребности решения крупных экономических задач в экстремальных условиях. Так, уже в первые годы войны возникла необходимость в ускоренном развитии военно-промышленного комплекса и быстром внедрении инноваций. Кроме того, в короткие сроки требовалось осуществить перемещение промышленной базы в восточные регионы страны. В связи с этим были внесены существенные изменения в организационную структуру системы планового управления экономикой: в 1941 г. был образован Государственный комитет обороны, функция которого состояла в централизованном распределении всех ресурсов.

В период 1945;1950 гг. потери в Великой Отечественной войне поставили экономику перед необходимостью восстановления разрушенной производственной базы и инфраструктуры. Решено было вновь вернуться к пятилетке как основной форме планирования. С этой целью был образован Госкомитет по снабжению народного хозяйства (Госснаб СССР). Госснаб стал работать в контакте с Госпланом, составляя подробную номенклатуру распределения продукции, а министерства, получая соответствующие фонды и ресурсы, осуществляли оперативное снабжение подведомственных предприятий.

С середины 1950;х гг. начала применяться математическая оптимизация в виде линейного программирования. В направлении развития экономико-математических методов особую значимость имели работы Л. В. Канторовича. В. С. Немчинова и др. В частности, были разработаны: методология общественных оценок в системе плановых расчетов, необходимых для составления народнохозяйственного плана; различные модели планового хозяйства, в частности, межотраслевые и межрегиональные балансы производства и распределения продукции, и многое другое. С другой стороны в 1940;1950;х гг. не создавалось долгосрочных программ, комплексно охватывающих все направления социально-экономического развития страны. Исследователь А. Амосов объясняет приоритет краткосрочных интересов в планировании «стремлением наращивать вал», но на наш взгляд, более веской причиной, вероятно, следует считать приоритетность задач послевоенного восстановления экономики. Доминирование краткосрочного планирования сохранялось вплоть до 1960;х гг. — до обострения проблем, связанных с ростом масштабов экономики.

На уровне предприятий в 1940;1950 гг. продолжалось использование методов централизованного директивного планирования как хорошо зарекомендовавших себя в условиях чрезвычайных ситуаций.

В 1960;е гг. в СССР возобновились научные разработки в области долгосрочного планирования.

Попытки комплексного усовершенствования системы планов привели к созданию концепции системы оптимального функционирования экономики (СОФЭ). Она стала обобщением и развитием идей Л. В. Канторовича, В. В. Новожилова, А. Л. Лурье, В. С. Немчинова и др. Инициатором и руководителем данной работы являлся Н. П. Федоренко, книга которого «О разработке системы оптимального функционирования экономики» (1968 г.) стала первым развернутым изложением идей СОФЭ [10]. Важнейшие положения этой концепции:

• · рассмотрение экономики как иерархической системы, которая определяет итеративные процессы составления плана;
• · идея существования целевой функции социалистического производства;
• · максимизация эффективности функционирования экономики и уровня благосостояния населения;
• · признание невозможности полностью централизованного планирования экономики, являющейся сложной системой;
• · сочетание централизации и децентрализации в управлении экономическими и социальными процессами.

Помимо этого, в направлении комплексного многовариантного планирования велись и другие разработки при участии А. Аганбегяна, А. Анчишкина, В. Дадаяна, Б. Смехова, Ю. Яковца и др. Часть этих работ Например, это — система моделей многоступенчатой оптимизации перспективного плана, включающая модели трех уровней — народного хозяйства, многоотраслевых комплексов, отраслей (ЦЭМИ АН СССР); система моделей оптимального размещения производства (Совет по изучению производительных сел (СОПС) при Госплане СССР); система оптимизационных отраслевых межрайонных моделей (ИЭиОПП Сибирского отделения АН СССР). была доведена до конкретных рекомендаций и внедрена в плановую практику. Это модели, оптимизирующие планы размещения производства, перевозок, топливно-энергетический баланс и др. Можно говорить о том, что в 1960;х гг. в советской науке была предпринята серьезная попытка перейти к комплексному многовариантному планированию.

В середине 1960;х гг. впервые была предпринята попытка изменить существующий механизм путем усиления роли предприятий в разработке и в согласовании годовых планов. В частности, хозяйственная реформа 1965 г. предусматривала: расширить самостоятельность предприятий в выборе хозяйственных решений (сократить круг обязательных плановых заданий); усилить ответственность предприятийпоставщиков за доведение продукции до потребителя, ее качество и вообще соответствие нуждам народного хозяйства (перейти от показателя валовой продукции к показателю объема реализации); стимулировать эффективную работу предприятий в целом (повысить роль показателей прибыли и уровня рентабельности). Но, по данным статистики, если в 1968 г. права руководителей действительно были несколько расширены, к 1972 г. эти права были урезаны до исходного уровня. В 1980;х гг. актуальность плановых проблем, вызванных интенсификацией и ростом масштабов народного хозяйства, значительно возросла. По данным статистики в начале 1980;х гг. Госплан составлял более 2000 балансов, имевших около 50 тыс. позиций. В стране производилось свыше 12 млн. наименований продуктов [4]. Балансы приобретали все более обобщенный характер, увеличивалось рассогласование производства и распределения продукции. Продолжал снижаться темп прироста ВНП: за период 1980;1985 гг. ВНП увеличился в 1,17 раз и за 1985;1988 гг. — в 1,08 раз. Для преодоления возникших проблем учеными предлагались два возможных подхода преобразования действующей плановой системы. Консервативный подход основывался на базе сохранения директивного планирования, но при некотором увеличении плановой самостоятельности предприятий. Она заключалась в частичной независимости при планировании объемов и ассортимента продукции. При этом должно было сохраняться обязательное выполнение госзаказов и централизованное планирование большинства показателей деятельности предприятий. Радикальный подход предполагал, в той или иной степени, отказ от директивного планирования, и замену его направляющим (регулятивным, индикативным) планированием. О необходимости и важности перехода с балансовой на программно-целевую технологию планирования, которая соответствует рыночной технологии планирования, говорил С. Глазьев. Таким образом, уже не отрицалась возможность сочетания плановых и рыночных регуляторов в управлении социалистической экономикой.

Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», принятый в 1987 г., по мнению многих исследователей, был достаточно радикальным, но, несмотря на декларацию отхода от директивного планирования, объявленные преобразования не подтверждались соответствующими законодательными мерами.

В начале 1990;х гг. внешнее политическое воздействие на российскую экономику резко возросло. Можно согласиться с исследователем Р. Нуреевым в том, что модели становления рыночной экономики для России, несомненно, создавались под влиянием рекомендаций мирового сообщества. Российское правительство было заинтересовано в привлечении иностранных кредитов, а МВФ и другие международные финансовые организации в качестве основного условия их предоставления называли применение монетаристских методов регулирования экономики [4]. В частности, предлагалась к внедрению неолиберальная модель, Концепция основана на принципе саморегулирования рыночной экономики, свободного от излишней регламентации государства. Неолибералы Л. Эрхард, М. Фридман, Ф. Хайек и др. исходят из того, что рынок как наиболее эффективная система хозяйства создает наилучшие условия для экономического роста. Государство должно обеспечивать условия для конкуренции и осуществлять контроль там, где эти условия отсутствуют. которая предписывала минимизировать государственное участие и ориентироваться на экономику, основанную на частной собственности. Применительно к России была разработана своя модификация неолиберальной доктрины Вашингтонского консенсуса, получившая название «шоковой терапии». Упрощенно она была сведена к трем постулатам: либерализации, приватизации и стабилизации через жесткое формальное планирование денежной массы.

Фактически директивное планирование было отменено в 1991 г., с ликвидацией Государственного планового комитета.

В 1995 г. был принят Закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации. На его основе предполагалось разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы разрабатывались в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Они включали в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. Так началось постепенное внедрение индикативного планирования после упразднения директивного. Вероятно справедливо говорить и о том, что государство не предоставило на тот момент необходимую нормативную базу для функционирования отечественных предприятий в новых экономических условиях. Так в «Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций», утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 октября 1997 г., отмечалось, что реформирование должно осуществляться предприятиями самостоятельно. То есть, руководителям хозяйствующих субъектов приходилось заниматься трансформацией планового механизма эмпирическим путем, «методом проб и ошибок». После августовского кризиса 1998 г. экономическая обстановка в России несколько стабилизировалась. Благодаря проведению денежно-кредитной политики и сдерживанию роста цен и тарифов на продукцию и услуги, снизились темпы инфляции. Потребительские цены (в % к предыдущему периоду) составили: в 1998 г. — 84,4%, 1999 г. — 36,5%. В 1999;2000 гг. валовой внутренний продукт вырос на 14%, объем промышленной продукции — на 24%, объем инвестиций в основные фонды — на 24%. Вновь стали подниматься вопросы о необходимости долгосрочного планирования в виде прогнозирования или индикативного (регулятивного) планирования.

На 2000;2010 гг. была утверждена программа Правительства Российской Федерации индикативного планирования определяющая цели социальной политики и цели модернизации экономики, а также Планы развития государственного и муниципального секторов экономики, вносимые Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета с 2000 г. Так правительством был утвержден перспективный финансовый план, составленный на период 2007;2009 гг., который стал основой для всей бюджетной политики России на период до 2010 г.