Роль межбюджетных отношений в обеспечении функционирования социальной сферы

Центральным вопросом межбюджетных отношений в стране является межбюджетное выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субъектов РФ. Из-за существующего территориального различия в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный и сложный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массы промышленного производства в ограниченном числе регионов страны (а значит и финансовых возможностей налогоплательщиков), что приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов.

Состояние бюджетов субъектов РФ остается для большинства из них сложным. В последние два десятилетия сохраняется большое количество регионов с дефицитными бюджетами. При этом доля таких регионов в последние пять лет не сокращается. В России в 2010—2017 гг. 72 субъекта РФ зависят от Российской Федерации (получают субсидию на выравнивание бюджетной обеспеченности). По нашему мнению, законодательное обсуждение итоговых проблем консолидированного бюджета необходимо, оно будет означать существенное методологическое продвижение качества бюджетного процесса в целом.

Средняя величина различия в финансовых возможностях между «первой десяткой» и остальными субъектами РФ в 2010—2011 гг. составляла более 8 раз^[1].

Столь высокий уровень дифференциации возможностей регионов обусловливает поиск эффективных механизмов выравнивания их финансовых ресурсов с помощью межбюджетных трансфертов, которые призваны, прежде всего, решать задачу безусловного обеспечения равенства гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством прав граждан, проживающих в любом регионе страны, вне зависимости от уровня развития его экономики.

Основная цель бюджетного выравнивания — обеспечение основных социальных гарантий для всех граждан страны независимо от места их проживания.

Двумя важнейшими направлениями выравнивания бюджетной обеспеченности являются:

• • разграничение бюджетных полномочий между федеральным и региональными бюджетами на основе установления и разграничения (так называемого их расщепления) регулирующих доходов;
• • предоставление регионам финансовых трансфертов с помощью специальных фондов, формируемых для этих целей в составе федерального бюджета.

Совершенствование межбюджетных отношений направлено на внедрение таких механизмов бюджетного регулирования, при которых собственные доходы региональных и местных бюджетов покрывали бы большую часть их расходов.

Следует отметить, что бюджетная обеспеченность социальных услуг на душу населения во многом зависит от такого показателя, как соотношение средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму работающего населения. Это связано с тем, что данный показатель отражает как уровень жизни в конкретном регионе, так и определяет потребности в бюджетных услугах в этом регионе. Например, чем ниже отношение заработной платы к прожиточному минимуму, тем выше потребности в бюджетных услугах у жителей региона.

Использование налоговых инструментов в механизме бюджетного регулирования предполагает две их формы:

• • прямое первичное распределение налогов между уровнями бюджетной системы;
• • косвенное распределение налогов, поступивших в бюджеты соответствующих уровней, с помощью механизмов финансовой помощи в форме трансфертов, целевых инвестиционных программ, а также посредством отраслевого финансирования.

Основным источником доходов бюджетов регионов — это налог на доходы физических лиц (НДФЛ), его доля в консолидированном бюджете регионов составляет примерно 30%. Налог на прибыль организаций составляет в последние годы около 23%. Существуют и другие налоги, но их доля существенно меньше.

Для справки

Согласно действующему Налоговому кодексу РФ (ст. 13,14,15) взимаемые налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные. При этом имеет место расщепление налогов между уровнями бюджетной системы в определенных установленных пропорциях:

• • по налогу на добавленную стоимость (НДС) — 75% — федеральный бюджет и 25% — региональный уровень;
• • по налогу на прибыль — 37:63;
• • по акцизам на алкоголь — 50:50;
• • по акцизам на энергоносители — 100:0;
• • по акцизам на товары, произведенные на территории РФ — 0:100.

Налоговые и неналоговые доходы бюджетов всех уровней формируются за счет поступлений от налогов и сборов, таможенных пошлин и других платежей, осуществляемых организациями, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами^[2].

Следует отметить, что в ряде регионов потери, возникшие в результате изменения налогового законодательства, не компенсируются принимаемыми на федеральном уровне мерами. Так, доля региональных и местных налогов в доходах субъектов РФ остается крайне низкой и продолжает постоянно снижаться. Так, за период с 2007 г. по 2017 г. доля налогов снизилась с 13,5% ВВП до 11,7% ВВП. В этой связи роль межбюджетных отношений в обеспечении функционирования социальной сферы страны чрезвычайно велика. С их помощью обеспечивается территориальное перераспределение финансовых ресурсов, что оказывает непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов.

Кроме группы налоговых и неналоговых источников доходов бюджетов всех уровней значимую роль играют безвозмездные поступления (трансферты) в бюджеты всех уровней.

Согласно ст. 129 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения характеризуются как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Консолидированный бюджет выполняет при этом функцию организатора распределительных отношений в бюджетной системе.

Сущность и содержание межбюджетных отношений вытекает из важнейших принципов их построения, перечисленных в Бюджетном кодексе РФ, включающих следующие положения:

• • распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
• • разграничение и закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
• • выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов и муниципальных образований посредством предоставления финансовой помощи из федерального бюджета.

Таким образом, финансовое обеспечение социальной сферы в значительной степени достигается с помощью межбюджетных отношений. Государство формирует и реализует бюджетную политику, определяет направления и каналы бюджетных потоков, модернизирует финансовые и правовые механизмы бюджетных доходов и расходов.

Основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляет Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяется между регионами в соответствии с утверждаемой Правительством РФ методикой.

В методике распределения дотаций из ФФПР предусмотрен механизм, позволяющий субъектам РФ, проводящим эффективную бюджетную политику, направленную на сокращение кредиторской задолженности и увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджеты, полностью компенсировать снижение уровня трансферта (рис. 14).

Помимо основной формы оказания финансовой помощи регионам за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, действующей с 1994 г., созданы следующие формы предоставления межбюджетных трансфертов:

• • Федеральный фонд компенсаций — для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;
• • Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов — для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами;
• • Федеральный фонд софинансирования социальных расходов — для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;
• • Федеральный фонд регионального развития — для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры.

Рис. 14. Принципы распределения дополнительных средств ФФПР

Средства Федерального фонда регионального развития предоставляются на основании формализованных принципов, с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов, с правом субъектов РФ самостоятельно определять конкретные направления использования средств.

Предоставление субсидий из Фонда осуществляется субъектам РФ, имеющим уровень обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой ниже среднероссийского уровня.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ предусмотрены в составе расходов федерального бюджета с целью оказания дополнительной финансовой поддержки регионам, имеющим отклонения фактической бюджетной обеспеченности от расчетной, а также для реализации субъектами РФ в полном объеме расходных обязательств.

Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Однако в условиях изменения налоговой системы, передачи расходных обязательств с одного уровня бюджетной системы на другой расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной правовой основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.

В этой связи, по мнению И. В. Подпориной, модель бюджетного регулирования должна состоять из следующих трех блоков^[3]:

• • механизмов образования доходного потенциала уровней бюджетной системы, которые призваны заменить ныне существующие схемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников между федеральными и региональными уровнями;
• • совокупности мер по определению условий и организации исполнения бюджетов всех уровней, направленных на формирование рациональной структуры расходов, создание единой системы контроля за исполнением доходной и расходной частей бюджетов, оценку соблюдения социальных стандартов;
• • системы межбюджетных отношений, призванных обеспечить разграничение доходных и расходных полномочий и ответственности, а также методов финансовой помощи регионам.

Складывающаяся ситуация с существенной финансовой необеспеченностью региональных бюджетов вызывает необходимость существенного перераспределения средств в рамках межбюджетного выравнивания.

Несмотря на некоторое сокращения расчетного дефицита у большинства субъектов РФ собственные доходы местных бюджетов (без безвозмездных поступлений) смогут обеспечить покрытие не более 50% расходных обязательств местных бюджетов.

По мнению В. Г. Панскова, подобная практика формирования доходной части территориальных бюджетов является, по сути, перекрестным финансированием, экономически неоправданным, а поэтому требующим существенного изменения^[4].

На современном этапе развития местного самоуправления ключевой проблемой является укрепление финансовой базы муниципальных образований, которые сегодня не располагают реальными возможностями обеспечить реализацию своих полномочий в полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для необходимых капитальных вложений, развития и модернизации объектов ЖКХ, финансирования объектов муниципального образования, здравоохранения и других объектов инфраструктуры.

На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в доходах местных бюджетов составляет в среднем в Российской Федерации около 60%.

Для справки

С 1 января 2006 г. большинство субъектов РФ наделило вновь образованные административные органы поселений полномочиями по решению следующих вопросов местного значения:

• • обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
• • создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

• • организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;
• • организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселений;
• • организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• • создание условий для массового отдыха населения;
• • организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номеров домов.

С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов органы местного самоуправления должны иметь возможность выполнять возложенные на них функции для чего необходимо создать надежную собственную базу местных бюджетов. Должны также быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества.

По мере передачи социальных полномочий и ответственности в регионы все более актуальным становится вопрос углубленного рассмотрения и анализа консолидированного бюджета. Очевидно, что рассмотрение социальных бюджетных расходов не должно ограничиваться только информацией по проекту федерального бюджета. Это связано с тем, что львиная доля социальных расходов финансируется не из федерального, а из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, а поэтому требуется углубленный анализ консолидированного бюджета, доступной информации по которому практически не имеется.

Практические меры по развитию бюджетного федерализма и финансовому обеспечению функционирования социальной сферы страны предусмотрены в разделах: «социальная политика», «демографическая политика», «социальное обслуживание и социальное обеспечение населения», «занятость населения», «государственные внебюджетные фонды» и «жилищная политика».

• [1] Стратегия —2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. М., 2011. С. 386.
• [2] Например, с 2002 г. налог на доходы с физических лиц в полном объеме поступаетв территориальные бюджеты.
• [3] Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование //Финансы. 1999. № 10. С. 17.
• [4] Совершенствование законодательства в условиях реформирования бюджетныхотношений // Финансы. 2005. № 11. С. 13.