Формы правотворческой практики

Формы правотворческой практики — это способы организации и внешнего выражения ее содержания. «Forma legalis forma essentialis» (юридическая форма есть существенная форма)", — говорили римские юристы. Целесообразно выделять внутреннюю и внешнюю формы правотворчества. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы (нормативные акты и договоры, докладные записки, предложения и рекомендации, инициативные проекты), внешне выражающие и закрепляющие правотворческие действия (решения).

К внутренней форме, к способу организации и внутренней связи элементов содержания относится процедурно-процессуальная форма практики. Она включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы.

Правотворческие стадии — это урегулированные процессуальными предписаниями, относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности юридически значимые правотворческие действия. Каждая стадия представляет самостоятельный этап (фазу) правотворчества.

• 1. К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта нормативного правового акта, его издания и включения в план работы.
• 2. Следующей является стадия разработки нормативного акта. Она включает подготовку первоначального текста проекта, его предварительное обсуждение и уточнение, проведение экспертной оценки, внесение проекта в повестку дня заседания.

В данном контексте важно специально обособить стадию правотворческой (законодательной) инициативы, которая выражается в праве официально обращаться в компетентный правотворческий (законодательный) орган с проектом закона или иного нормативного правового акта с целью его принятия к «производству». Этому праву корреспондирует обязанность правотворческого органа рассмотреть по существу представленный проект.

• 3. Окончательное обсуждение проекта нормативного акта в компетентном правотворческом органе составляет самостоятельную стадию правотворческой практики. Здесь уже происходит заслушивание докладов и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний и поправок.
• 4. Важной стадией правотворчества является принятие решения по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом чтении или утвержден. Принятие решения, как правило, осуществляется с помощью разнообразных способов голосования.
• 5. Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в форме рассылки) правотворческого решения. С обнародованием нормативных актов связаны вопросы введения их в действие и вступления в юридическую силу (non obligat lex nisi promulgata — закон не обязывает, если он не обнародован). В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не доведены официально до всеобщего сведения (см. также ст. 73 Конституции Итальянской Республики).

В настоящее время в России на федеральном уровне порядок обнародования принятых нормативных актов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с послед, изм.), Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с послед, изм.).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней со дня их подписания.

Официальными являются также тексты законов, актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» в течение 10 дней со дня их регистрации.

Все вышеуказанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи.

Порядок обнародования нормативных и иных актов субъектов Федерации регулируется специальными законами (см.: Закон Ярославской области от 26 октября 2010 г. № 40−3 «О правовых актах Ярославской области» (с послед, изм.)).

Кроме отдельных стадий, во внутренней форме правотворческой практики важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить следующие процессуальные производства: а) по принятию и пересмотру (внесению поправок) конституции (конституционное производство); б) по подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию федеральных законов (законодательное федеральное производство); в) по изданию указов Президента РФ («указное» производство); г) по подготовке и принятию правительственных нормативно-правовых решений; д) по изданию нормативных актов центральными министерствами и другими ведомствами (ведомственное производство); е) по принятию уставов и законов субъектами Федерации; ж) по изданию нормативных актов исполнительными и распорядительными органами государственной власти (губернаторами, правительствами) субъектов Федерации; з) по принятию нормативных актов органами местного самоуправления; и) по изданию корпоративных и локальных нормативных правовых актов.

Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со ст. 163 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики Конституция может быть изменена законом, принятым: 1) в результате референдума (один процессуальный режим);

2) двумя подряд составами Государственного собрания (другой процессуальный режим); 3) Государственным собранием в качестве срочного вопроса (третий процессуальный режим). Законопроект об изменении Конституции рассматривается Государственным собранием в трех чтениях, причем между первым и вторым чтением должен быть перерыв не менее одного месяца. Порядок изменения конституции решается в конечном счете в ходе третьего чтения.

Законотворческая практика на федеральном уровне в России регулируется ст. 84,104—108 Конституции РФ, а также Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.