Предисловие. 
Основы экологического права

Современный экологический кризис поставил под угрозу возможность устойчивого развития всей человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.

Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Сохранение и улучшение окружающей среды должны стать приоритетными направлениями деятельности государства. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Именно такой путь предложен в Экологической доктрине Российской Федерации.

К сожалению, реальная действительность демонстрирует нам совсем другие подходы. До сих пор вопросы охраны окружающей среды и проблемы защиты прав граждан на ее благоприятное качество часто остаются без должного внимания представителей органов публичной власти. Мы полагаем, что тому есть несколько объективных и субъективных причин. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов) является процессом финансово-затратным, а в условиях множества расходных статей бюджетов всех уровней (в том числе на реализацию национальных проектов) вопрос обеспечения благоприятного качества окружающей среды остается второстепенным для представителей органов публичной власти всех уровней.

Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти — не принимают мер по надлежащей охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу граждан и общественности.

В итоге экологическая обстановка на территории Российской Федерации остается напряженной. Несмотря на то что в течение 1990;х гг., характеризовавшихся снижением объемов производства, произошло некоторое уменьшение негативного воздействия на окружающую среду, ее состояние на отдельных территориях остается критическим. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (города Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных; загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова на многих территориях, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно неблагополучно состояние природы в бассейне реки Волги.

Вступление в силу Закона об охране окружающей среды вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению проблемы обеспечения экологической безопасности. Несмотря на сохранение и даже некоторое развитие оправдавших себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах деятельности и т. д.), Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, и по ряду других параметров проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды). Поэтому в ближайшем будущем усиления гарантий экологических прав граждан Российской Федерации, скорее всего, не произойдет.

Все эго требует большего внимания представителей всех ветвей власти к экологическим проблемам и формирования нового национального проекта по охране окружающей среды.

При подготовке настоящего учебника авторы пытались ответить на многие дискуссионные вопросы, на которые наука и практика пока не дала ответов. При этом широко использовались не только положения федеральных нормативных правовых актов, но и актов субъектов РФ, поскольку экологическое законодательство отнесено ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Настоящее издание может быть использовано в учебном процессе для обучающихся по образовательным программам учебных заведений среднего профессионального образования. Наряду с этим данный учебник будет интересен не только юристам, но и всем заинтересованным читателям. Несмотря на сложность и высокую научную значимость многих рассмотренных ниже вопросов, авторы старались не углубляться в сложные теоретические проблемы экологического права, а сохранить понятный и доходчивый стиль изложения материала, так необходимый учебникам. Мы также старались не ударяться и в другую крайность — обильное (или даже дословное) цитирование федеральных законов и подзаконных актов. Главной задачей было показать системность экологического законодательства, в связи с чем мы попытались раскрыть взаимодействие норм различных отраслей права, а также реальный, трудный и противоречивый механизм реализации норм экологического права.

Не все главы и параграфы настоящего учебника получились равноценными как по объему, так и по качеству. Не всегда это являлось заслугой или виной авторов. Отдельные нормы экологического законодательства прошли проверку практикой, неоднократно являлись предметом научных дискуссий, и потому анализ их положений не составлял особой сложности. Другие же являются фактически недействующими в силу либо излишней декларативности, либо отсутствия предполагаемых Законом об охране окружающей среды иных нормативных правовых актов.

Следует напомнить, что высказываемые в учебнике мнения авторов не имеют обязательной силы и носят рекомендательный, научный характер, а их значение и практическая ценность определяются убедительностью и доказательностью наших позиций по ряду дискуссионных вопросов. При этом мы старались не столько критиковать Закон об охране окружающей среды (хотя и есть за что), но и показать его положительные стороны, роль и значение системы экологического законодательства в целом. Конечно один, даже самый хороший учебник по экологическому праву не сможет превратить поток жалоб населения о «плохой экологии» в «реку» судебных исков, как это происходит в большинстве экономически развитых государств.

Однако если его читатели все же почувствуют, что проблема обеспечения экологического благополучия зависит и от них самих, что должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, не справляющиеся со своими обязанностями, либо природопользователи, нарушающие требования экологического законодательства, могут быть привлечены к ответственности, — значит работа авторского коллектива достигла поставленной цели.

В результате изучения дисциплины «Экологическое право» студент должен освоить:

трудовые действия

владеть понятийным аппаратом в области экологического права; навыками работы с нормативными актами эколого-правового характера, подготовки и оформления документов, необходимых для защиты экологических прав граждан;

необходимые умения

выявлять экологические правоотношения среди других правоотношений, структурные элементы экологического правоотношения, применять принцип сочетания частных и публичных начал в правовом регулировании экологических отношений; определять сферу правового регулирования экологических отношений и руководствоваться соответствующими актами экологического законодательства; определять основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений; выявлять полномочия органов управления в сфере охраны окружающей среды;

необходимые знания

общие теоретические подходы к пониманию экологического права; содержание предмета и принципов экологического права, функции и система экологического нрава; понятие и круг источников экологического права, содержание и структура экологического законодательства; основные положения и сфера правового регулирования Закона об охране окружающей среды; понятие, элементы и специфика содержания экологического правоотношения; основания классификации, круг субъектов экологических правоотношений, основные теоретические подходы к пониманию содержания и структуры экологического правоотношения; понятие и содержание экологических прав человека и гражданина, особенности их защиты; понятие и особенности государственного и муниципального управления в области охраны окружающей среды; понятие и сфера действия механизма экономического регулирования охраны окружающей среды; порядок осуществления экологического нормирования, экологического контроля и мониторинга окружающей среды; основания и порядок привлечения к юридической ответственности за экологические правонарушения; экологические требования к осуществлению отдельных видов хозяйственной и иной деятельности; правовой механизм охраны особо охраняемых природных территорий и объектов; правовой режим зон экологического бедствия; основные направления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды; особенности зарубежного опыта охраны окружающей среды.

Учебник состоит из трех разделов.

В первом — «Общая часть» — дается определение экологического права, формулируются его принципы, рассматриваются источники экологического права, экологические правоотношения; содержание и особенности защиты экологических прав человека и гражданина, характеризуются особенности управления в сфере охраны окружающей среды, специфика экономического регулирования в области охраны окружающей среды, а также вопросы ответственности за экологические правонарушения.

Во втором — «Особенная часть» — излагаются основные экологические требования к отдельным видам хозяйственной и иной деятельности, особенности охраны окружающей среды на территориях с особым экологоправовым статусом (особо охраняемые территории и зоны экологического бедствия), рассматриваются основные направления охраны отдельных природных объектов (вод, лесов, земель и г. д.).

В третьем — «Специальная часть» — раскрываются основные направления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, а также рассматриваются основные характеристики зарубежного опыта охраны окружающей среды.

Авторы выражают сердечную благодарность п признательность доктору юридических наук, профессору 11. Т. Разгельдееву п доктору юридических наук, профессору К). Н. Андрееву за анализ текста настоящего учебника и ценные замечания и предложения.