Концепции электронной демократии и электронного правительства в зарубежных государствах

Англо-американская концепция

Рассматриваемую концепцию также иногда именуют сервисной — в ее основе идея о предоставлении публичной администрацией услуг населению как клиентам. Государство рассматривает граждан, а также частные организации как клиентов, которым оно предоставляет услуги в соответствии с их запросами, а не на основе задач и интересов, стоящих перед самим государством.

Великобритания. Здесь электронное правительство — это не только внедрение информационных технологий, но и применение их как инструмента изменения характера деятельности государственных служб. Ключ к успеху электронного правительства — ориентированный на граждан подход, опирающийся на использование систем управления взаимоотношениями с клиентами^[1].

Британские эксперты в области электронного правительства, рассматривая направление развития в этой сфере, обозначили тезис, согласно которому необходимо осуществить переход «от правительства в Интернете к правительству из Интернета». Раскрывая данный тезис, можно говорить о переходе к активной фазе деятельности электронного правительства и к уходу от его номинальной роли.

Внедрение информационных технологий в государственное управление для Англии имело различные цели. У правительства есть свои веские причины для внедрения системы электронного правительства, одна из которых — экономия бюджета^[2].

Отмечается важность создания широкой инфраструктуры электронного правительства в самой Великобритании и интеграция с правительствами различных уровней (на уровне Европейского союза, на уровне национальных правительств и локальных органов власти)^[3].

Также для государственных органов Великобритании основной целью становится освобождение государственных служащих от выполнения рутинных процедур при интерактивном взаимодействии с населением^[4].

В начальный период становления электронного правительства в Великобритании было создано огромное количество разнородных сайтов, что не давало ожидаемых результатов. Был избран иной подход, направленный на аккумулирование всей информации на едином государственном сайте, объединяющем множество сайтов в единую систему, доработку всей системы электронных государственных услуг таким образом, чтобы они в еще большей степени отвечали интересам рядовых граждан^[2].

Электронное правительство Великобритании зафиксировано в программе под названием «Электронные граждане, электронный бизнес, электронное правительство. Стратегическая концепция обслуживания общества в информационную эпоху». В программе сделан акцент на решении следующих проблем:

• — на расширении спектра предоставляемых правительством сервисных услуг;
• — обеспечении более эффективного использования социальной информации в органах государственной власти;
• — создании технических и образовательных условий для полного охвата гражданами правительственных услуг^[6].

В целом для Великобритании характерна модель электронного правительства, акцентирующая внимание на развитии публичных услуг для населения. В процессе создания системы электронного правительства были учтены традиции и особенности британского общества, выделены услуги, предоставление которых необходимо в первую очередь. Самой популярной электронной услугой в Великобритании оказалось заполнение налоговой декларации. Несмотря на то что большинство населения Великобритании использует Интернет в повседневной жизни, и значительная часть его обращается к государственным услугам, до сих пор многие граждане предпочитают приходить в государственные учреждения лично, вместо того чтобы решать свои проблемы онлайн. Для того чтобы мотивировать население перейти к более удобному способу, был создан единый портал www.gov.uk, в настоящий момент на нем обеспечено присутствие 24 министерских департаментов и свыше 330 государственных органов, публикуются различные материалы по 47 темам: по культуре, охране окружающей среды и многому другому. Он служит единой точкой доступа к услугам государственных учреждений, оказываемым с использованием электронных каналов^[7]. В отличие от своих предшественников — DirectGov и BusinessLink, которые разделяли публичную и частную сферы, портал организован не по «основным событиям жизни», а по крупным группам услуг (например, здравоохранение, образование, трудоустройство и т. п.) и целевым группам населения (родители, инвалиды, молодежь и т. п.).

В основу британского электронного правительства заложен принцип «электронный доступ по умолчанию» (digital by default), что означает обеспечение доступности информации и различных транзакционных сервисов для всех граждан без исключения: для тех, кто уже сегодня может использовать онлайн-службы, а также для тех, у кого такой возможности нет. Это особенно важно в связи с тем, что около 17% населения Британии по разным причинам не пользуется средствами интернет-коммуникации. В основном это пожилые люди, представители низших сословий, граждане с ограниченными возможностями и представители групп риска^[8].

В организационно-правовом обеспечении развития электронного правительства задействован широкий спектр органов публичной администрации, образующих институциональный механизм содействия внедрению современных форм электронного правительства. В него входят органы общей компетенции, органы отраслевого регулирования, специализированные органы и органы межведомственного взаимодействия.

Общее руководство развитием электронного правительства осуществляет Кабинет министров, возложивший повседневный контроль за этой сферой на Управление по делам Кабинета министров в лице группы по транспарентности и открытым данным (Transparency and Open Data Team), которая координирует и контролирует соответствующую деятельность. Коррекцию хода выполнения общегосударственных программ в данной сфере осуществляет лично премьер-министр. Так, в мае 2010 г. он направил письмо всем правительственным департаментам, содержащее указания по принятию мер в части усиления открытости и транспарентности их деятельности и создал Совет по обеспечению прозрачности публичного сектора при премьер-министре (UK Public Sector Transparency Board). В 2011 г. Управлением по делам Кабинета министров Великобритании была учреждена Государственная электронная служба — Government Digital Service (GDS). Ее задачей является модернизация государственных электронных (цифровых) услуг^[9]. Также был назначен электронный посланник (e-envoy). Он отвечает за реализацию идеи электронного правительства и подчиняется непосредственно премьер-министру, а его задача состоит в том, чтобы сломать барьеры, которыми друг от друга отгородились правительственные ведомства, и затем попытаться объединить их работу.

Ответственность за выполнение требований открытости несут министры или руководители ведомств. При этом следует отметить, что расходы на поддержание системы электронного правительства закладываются отдельной строкой непосредственно в бюджеты министерств, ведомств и иных органов публичной администрации. Если какие-либо министерства, ведомства и иные органы, исполняющие публичные функции, используют электронную службу другого органа публичной администрации, они оплачивают ее работу за счет средств собственных бюджетов. Таким образом, происходит своеобразное перекрестное финансирование. Для решения управленческих задач между соответствующими органами могут заключаться специальные соглашения, в которых оговариваются объем и качество предоставляемых услуг. Работа по внедрению и совершенствованию мер по обеспечению открытости проводится всеми министерствами и ведомствами с учетом специфики их отраслевой и функциональной деятельности.

Кроме того, создаются специальные межведомственные и неправительственные органы для поддержки открытого правительства. Так, в декабре 2012 г. в целях ускорения внедрения соответствующих механизмов в правительственных департаментах, агентствах и местных органах создан Фонд по обеспечению предоставления данных. Департаментом бизнеса, инноваций и повышения квалификации учрежден Фонд открытых данных для преодоления временных финансовых трудностей в организации предоставления данных. Неправительственная организация «Институт открытых данных» призвана оказывать содействие предпринимателям, которым необходимо использование публичных данных для развития бизнеса, производства товаров и услуг^[10].

Стандарты, содержащие требования относительно открытости публичных данных, их хранения и обработки, подлежат применению всеми министерствами и ведомствами. В частности, введены требования для органов центральной администрации об обязательности включения необходимых положений о раскрытии данных в их бизнеспланы, а также опубликования базы данных на портале www.Data. gov.uk. Эти данные среди прочего должны содержать: ежемесячные сведения о том, как и на что были израсходованы бюджетные средства; кто и за что отвечает в правительстве и сколько он за это получает (сведения предоставляются два раза в год); отчет о том, в какой степени деятельность того или иного правительственного ведомства соответствует стоящим перед ним целям и задачам (отчет представляется два раза в год)^[11]. Анализ реализации требований электронного правительства в сфере государственного управления показывает, что многообразное использование публичной информации оказывает влияние на рост и развитие соответствующего сектора экономики. Современный уровень развития информационных технологий позволяет использовать одну и ту же информацию на многоразовой основе различными пользователями в различных целях. Роль правительства в этом процессе состоит в создании условий и механизмов для максимально эффективного и результативного использования публичных данных^[12].

Канада. Одной из первых в мире еще в 1994 г. стала решать проблему открытого доступа к информации государственных структур Канада. Разбив проект на три этапа реализации, канадцы поставили задачу за пять лет построить систему электронного правительства^[13]. Впоследствии в программу создания электронного правительства Канады также вошли следующие направления: предоставление услуг в электронном формате, обеспечение открытого доступа к электронным услугам государства, создание «проводников» по услугам, создание системы защиты информации, разработка стандартов, регламентирующих деятельность электронного правительства^[14].

В настоящее время электронное правительство Канады является ключевым каналом предоставления государственных услуг в стране, благодаря чему обеспечивается почти треть всех транзакций, осуществляемых между федеральным правительством и гражданами. Канада — одна из немногих стран, которая фактически сумела достичь существенного улучшения качества обслуживания благодаря внедрению электронного правительства. Канада относится к числу стран с наибольшим количеством пользователей Интернета, что объясняет высокие показатели спроса на онлайновые общественно-государственные услуги.

Во многом успех Канады обусловлен комплексным подходом к модернизации всей системы государственного управления, который включает в себя следующие направления: четкое разделение полномочий между федеральным, провинциальным и муниципальным уровнями власти, наличие стратегии применения ИКТ во всех сферах активности государства, координация в управлении инфраструктурой электронного правительства (в том числе и четкий контроль за расходованием бюджетных средств), партнерство государственных структур с обществом и бизнесом в ходе реализации проектов электронного правительства, корректировка законодательства^[15].

Для реализации программы электронного правительства в каждом конкретном ведомстве были созданы комитеты межведомственного взаимодействия. В них рассматривались вопросы о создании единой системы для обращения граждан за получением государственных услуг. Канцелярия программы электронного правительства обеспечивала стратегическое обобщение целей, представление планов, контролировала проекты, осуществляла мониторинг деятельности государства по реализации программы. В настоящее время канцелярия продолжает функционировать, занимаясь поиском новых подходов к развитию программы электронного правительства. В улучшении качества межведомственного взаимодействия весомую роль сыграли объединенные межведомственные советы, состоящие из советов по вопросам предоставляемых услуг, а также по вопросам управления и хранения информации.

Большую роль для осуществления обратной связи программы электронного правительства сыграло создание исследовательской группы, задачей которой был мониторинг интересов населения Канады по вопросам получения государственных услуг через Интернет. Совместная деятельность министерств и ведомств повышает эффективность предоставления государственных услуг. Программа электронного правительства в Канаде имеет долгосрочный характер, поэтому в нее был заложен стратегический план реализации длительного получения услуг через Интернет. Также было выявлено, что создание программы электронного правительства всегда требует создания долгосрочных стратегических планов^[16].

Соединенные Штаты Америки. Преобразования в сфере управления в США характеризуются введением в управленческий оборот новых информационных технологий, что дало основание говорить о появлении новой модели управления — электронного правительства. Создание электронного правительства стало одним из приоритетных направлений развития информационного общества в США, обеспечивающего население всей необходимой информацией. Создание электронного правительства проводится под лозунгом большей открытости и подотчетности правительства гражданам. Подотчетность не сводится лишь к предоставлению какой-то нужной гражданам информации, а обеспечивается открытой спецификацией комплексов показателей работы конкретных государственных органов и созданием доступных населению средств мониторинга этих показателей^[17].

Программа создания электронного правительства США в первую очередь преследует цель упросить и удешевить взаимодействие граждан и представителей бизнеса с государственными структурами, а также сделать возможным прямое обращение граждан к правительству^[18].

Стратегия развития электронного правительства в США нацелена на повышение эффективности работы федерального правительства такими способами, как упрощение информационного сервиса; исключение дублирующих друг друга и избыточных уровней правительственного управления; облегчение поиска информации и получения услуг от федерального правительства для граждан, предпринимателей, правительственных и федеральных служащих; нацеленность правительственных структур на быстрое удовлетворение потребностей граждан; создание условий для претворения в жизнь других инициатив федерального правительства по повышению эффективности его деятельности. Согласно разработанной стратегии, одной из главных целей развития электронного правительства является сокращение масштабов, а в идеале и полное искоренение дублирования одних и тех же функций в разных правительственных агентствах для того, чтобы облегчить гражданам доступ к ним и сократить расходы на содержание избыточных служб и ведомств. Правительственная стратегия предусматривает развитие и использование всех электронных видов сервиса. Это означает, что услуги могут предоставляться через Интернет, мобильную связь, цифровое телевидение, центры обслуживания вызовов. В то же время электронный сервис не предполагает исключение персонального контакта^[19].

Внедрение электронного правительства ставится в центр современных реформ административно-политического управления, так как оно позволяет решить ряд существенных проблем: каким образом организовать взаимодействие различных структур с целью решения общих для этих структур задач; как максимально учитывать интересы граждан; как создать прочные взаимоотношения государства с партнерами из частного сектора, и др.^[20]

Введение

в правовое поле США этого термина завершилось принятием в 2002 г. Закона «Об электронном правительстве», определившего его как процесс использования публичной администрацией интернетприложений и иных информационных технологий в целях:

• — обеспечения более полного доступа к публичным услугам и информации для граждан, организаций и государственных образований;
• — улучшения системы государственного управления и оказания государственных и муниципальных услуг в целом.

В 2009 г. была выпущена Директива об открытом правительстве^[21]. Директива предписывала федеральным органам исполнительной власти предпринять ряд действий по внедрению сформулированных в президентском меморандуме основных принципов открытого правительства. Документ был подготовлен с учетом рекомендаций, полученных от директоров по технологиям федеральных органов (Federal Chief Technology Officer), и в ней были установлены крайние сроки для выполнения ведомствами ряда требований. Директива также поощряла государственные органы выполнять эти требования досрочно. В первую очередь государственные органы должны были принять надлежащие меры к расширению доступа к информации, делая ее доступной онлайн в открытых форматах (открытыми считаются платформенно-независимые машиночитаемые форматы, доступные для публики без каких-либо ограничений, способных помешать повторному использованию информации). Ключевым элементом прозрачности была провозглашена своевременная публикация информации. Агентствам было предписано, по мере имеющихся технических возможностей, самостоятельно распространять информацию, не дожидаясь поступления запросов в соответствии с законом о свободе доступа к государственной информации^[22].

Многочисленные исследования, проводимые в США по совершенствованию государственного управления, показали, что использование новых информационно-коммуникационных технологий позволяет гражданам быстрее получать искомую информацию и самим выполнять различные операции, которые ранее осуществлялись многочисленным персоналом^[23].

Законом «Об электронном правительстве» определены также параметры, по которым должна производиться оценка воздействия механизмов электронного правительства на конечные результаты работы.

Такие оценочные категории касаются: 1) оказания услуг потребителям; 2) эффективности работы; 3) внедрения инновационных информационных технологий. В соответствии с Законом «Об электронном правительстве» при оценке должны упитываться различные группы, которым предоставляются информационные услуги: граждане, бизнесструктуры, учреждения на федеральном уровне, уровне штатов, а также на местах. В указанном законе предусмотрен контрольный механизм по реализации законодательных предписаний по созданию электронного правительства^[24].

Одной из целей создания электронного правительства являлась оптимизация предоставления публичных услуг гражданам и бизнесструктурам. Закон «Об электронном правительстве» разделяет государственные услуги, оказываемые населению в электронной форме, на уровни: федеральный, уровень штатов и муниципальный. На федеральном уровне действует интегрированная система государственных услуг, которая информационно объединяет федеральные государственные услуги в одно информационное поле.

В США в рамках системы электронного правительства действуют отдельные программы развития.

Программа «Электронные петиции» — это программа по реализации коллективного права граждан на обращение к правительству посредством информационных технологий. Обращение граждан к правительственным ведомствам должно быть оформлено по установленным правилам и получить поддержку не менее 150 человек, официально подтверждающих свою подпись.

Программа «Расходы на научно-исследовательские цели» предусматривает размещение в режиме реального времени информации о реализации конкретных проектов. При этом указываются получатель гранта, выделяемые ему государством суммы, а также результаты исследований, в том числе количество цитирований таких результатов в различных журналах.

В рамках отказа от бумажного документооборота запущена программа «Электронно-цифровая подпись». В ней заложено обеспечение безопасности информации при взаимодействии нескольких ведомств с гражданами, а также с бизнес-структурами на базе электронной цифровой подписи. В соответствии с Законом «О прекращении бумажного документооборота в правительственных учреждениях» (1998 г.) электронно-цифровая подпись — это способ подписания электронного сообщения, который идентифицирует и устанавливает подлинность лица как источника электронного сообщения и содержит подтверждение этим лицом информации, содержащейся в электронном сообщении.

Программа по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти, утвержденная Законом о показателях и результатах деятельности органов государственной власти, предусматривает, что ведомства размещают планы, рассчитанные на четыре года, на своих сайтах в Интернете. Кроме того, они разрабатывают годовые планы, которые также предаются гласности через Интернет. Федеральные ведомства обязаны размещать на своих сайтах информацию о выполнении планов не позднее 150 дней после окончания финансового года. Подобные требования свидетельствуют о признании принципа открытости информации и электронной формы предоставления подобной услуги как одного из приоритетов деятельности электронного правительства.

В США в области построения электронного правительства была реформирована вся структура государственного управления информационными потоками и информационными технологиями. Задача создания электронного правительства стала одной из приоритетных национальных задач. Властные полномочия по созданию электронного правительства были равномерно распределены по всем уровням управления. Создана система персональной ответственности за информатизацию государственных органов. Политика и практика создания электронного правительства были унифицированы и стали прозрачными и подотчетными^[25].

• [1] См.: Основные тенденции развития электронного государства в мире. М., 2015.
• [2] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 53.
• [3] См.: Электронное правительство — современный инструмент государственного управления. М., 2015. [Электронный ресурс] // URL: http://www.hist.bsu.by/images/stories/files/uch_materialy/dok/4_kurs/KITDOU_Popova/7.pdf (дата обращения:10.03.2016).
• [4] См.: Сединкин М. А. Электронное правительство. Или как открыть власть дляобщества? С. 33.
• [5] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 53.
• [6] См.: Сединкин М. А. Электронное правительство. Или как открыть власть дляобщества? С. 31.
• [7] См.: Электронное правительство Великобритании [Электронный ресурс] // Экспертный совет при Правительстве РФ. URL: http://open.gov.ru/events/5 511 791/ (датаобращения: 14.03.2019).
• [8] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 58.
• [9] Там же. С. 57.
• [10] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 60.
• [11] Там же. С. 59.
• [12] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 62.
• [13] См.: Сединкин М. А. Электронное правительство. Или как открыть власть дляобщества? С. 28.
• [14] См.: Электронное правительство в Канаде [Электронный ресурс] // Вестник электронного правительства. 23.05.2014. URL: http://e-govs.ru/ehlektronnoe-pravitelstvo-v-kanade/ (дата обращения: 14.03.2019).
• [15] См.: Борисова А. С. Совершенствование информационного обеспечения реализации проектов электронного правительства регионов: дис. … канд. эконом, наук. Волгоград, 2014. С. 195.
• [16] Электронное правительство в Канаде [Электронный ресурс] // Вестник электронного правительства. 23.05.2014. URL: http://e-govs.ru/ehlektronnoe-pravitelstvo-v-kanade/ (дата обращения: 14.03.2019).
• [17] См.: Борисова А. С. Совершенствование информационного обеспечения реализации проектов электронного правительства регионов: дис… канд. эконом, наук. С. 40.
• [18] См.: Электронное правительство — современный инструмент государственногоуправления. М., 2015.
• [19] См.: Сединкин М. А. Электронное правительство. Или как открыть власть дляобщества? С. 29.
• [20] См.: Никитенкова М. Л. Информационная структура США: государство и рынок.М., 2009. С. 145.
• [21] См.: Open Government Directive. December 8, 2009 // Office of Management andBudget, OMB. [Электронный ресурс]. URL: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/ml0−06.pdf (дата обращения: 10.03.2019).
• [22] См.: Храмцовская Н. А. Открытое правительство США: основные идеи и практика реализации // Информационные системы для научных исследований: сб.науч. ст.:Труды XV Всерос. объед. конф. «Интернет и современное общество» (Санкт-Петербург, 10—12 октября 2012 г.). СПб., 2012. С. 316—322.
• [23] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 69.
• [24] См.: Открытое правительство за рубежом. Правовое регулирование и практика: монография / Н. М. Касаткина, Н. Б. Крысенкова, Ф. А. Лещенко [и др.]; ИЗиСПпри Правительстве РФ; отв. ред. И. Г. Тимошенко. С. 81.
• [25] См.: Кристальный Б. В., Травкин Ю. В. Электронное правительство: опыт США.М.: Эко-Трендз, 2003. С. 73.