Формы государственно-территориального устройства

Форма государственного устройства — способ организации государственной власти, характеризующий взаимоотношения между ее центральными и местными органами.

В соответствии с этим признаком различают унитарные и федеративные государства. Иногда в этот ряд ставят конфедерацию как форму государственного союза.

Унитарное государство — простое, единое государство, не имеющее в своем составе государственных образований.

Территория унитарного государства делится на административнотерриториальные единицы, которые не имеют признаков государственности. В таких государствах, как правило, существует одна конституция, один высший представительный орган, одно правительство и т. д.

В состав унитарного государства могут входить автономные образования — национально-территориальные единицы с особым статусом, они образуются, как правило, на территориях проживания национальных меньшинств. Автономии могут иметь признаки государственности — конституцию, законодательство, высшие государственные органы и т. п. В зависимости от взаимоотношений центральных и территориальных органов власти и порядка формирования последних унитарные государства подразделяются на централизованные, в которых органы власти административно-территориальных единиц формируются центром (Великобритания, Швеция, Дания), и децентрализованные, в которых органы власти административно-территориальных единиц избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью (Франция, Италия, Испания). Большинство государств мира — унитарные. Такая форма государственного устройства обеспечивает высокую управляемость и государственное единство, она идеально подходит для небольших государств.

Федеративное государство — это сложное союзное государство, возникшее в результате объединения ряда государств или государственных образований (субъектов федерации), обладающих относительной политической самостоятельностью.

Классическая федерация (например, США) представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в единое государство, однако некоторые федерации (в том числе и Российская Федерация) образовались путем преобразования унитарных государств в федеративные. Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение его составных частей — субъектов федерации, их взаимоотношения с самим государством. Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан. Федеративное устройство имеют США, Германия, Швейцария, Австрия. Территория федеративного государства состоит из территорий государств и государственных образований, входящих в его состав, — субъектов федерации. Федеративное государство строится на началах децентрализации. В федеративном государству компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией и (или) федеративным договором. Не только федерация, но и субъекты федерации имеют свои высшие законодательные, исполнительные и, как правило, судебные органы, принимают конституции и законы. Федеральный парламент обычно двухпалатный, одну из палат представляют субъекты федерации.

Федерации в зависимости от способа организации государственной власти по территории подразделяются на территориальные и национальные. Территориальные федерации характеризуются значительным ограничением суверенитета субъектов федерации (верховенством федеральной власти и федерального права, запретом на односторонний выход из состава федерации и т. д.). Национальные федерации строятся на принципе добровольного объединения ее субъектов, обеспечивают суверенитет субъектов федерации (включая право на выход из состава федерации), право наций на самоопределение.

Федерация также имеет несколько форм. Отношения государственной власти федерации и ее субъектов в конституционной федерации регулируются федеральной конституцией, в договорной федерации — договором между органами государственной власти федерации и ей субъектов. В симметричной федерации все субъекты федерации равноправны, в асимметричной — различные виды субъектов федерации обладают различными правами.

Российская Федерация по своему устройству — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Федеративное устройство РФ основано на конституционных принципах, закрепленных в статье 5 Конституции РФ.

Однако так было не всегда. Российская Советская Республика, провозглашенная после победы Октябрьской революции, была унитарным государством. Федерация как союз свободных наций провозглашена в январе 1918 г.

III съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. После съезда началось практическое формирование федерации, государственное строительство ее составных частей. В составе России были созданы первые автономные республики. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила федеративное устройство РСФСР. Помимо автономной республики созданы новые формы автономии — автономная область и трудовая коммуна, они имели различный статус. В 1923 г. были упразднены автономные трудовые коммуны, возникла новая форма автономии — национальные округа. Конституция РСФСР 1924 г. закрепила основные формы автономии — автономную республику и автономную область, а в Конституции РСФСР 1937 г. — национальные округа.

В автономных республиках были приняты конституции. В годы Великой Отечественной войны некоторые автономные образования были ликвидированы. Они стали восстанавливаться с конца 1950;х гг.

РСФСР была асимметричным образованием: не все ее составные части являлись субъектами федерации. После распада СССР в некоторых республиках (Татарстане, Чечне) усилились сепаратистские тенденции, появилась угроза распада России. 31 марта 1992 г. был подписан, а позднее включен в Конституцию РФ Федеративный договор, по которому признавался суверенитет (но не независимость) республик в составе РФ, субъектами РФ признавались также края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. По этому договору были существенно расширены права всех субъектов РФ. Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство РФ в составе 89 равноправных субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 автономных округов. Республики имеют конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют устав и законодательство. Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и Конституцией (уставом) субъекта РФ. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ и в соответствии с федеральным конституционным законом.

В настоящее время федеральная власть, не затрагивая основ федерализма, проводит политику централизации, приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Российское государство построено на сочетании национальных начал (республики-государства, автономные округа, автономная область) с территориальными (края, области, города федерального подчинения). Проводится политика на построение симметричной конституционной федерации (в Конституции закреплены верховенство Конституции РФ, равноправие субъектов федерации). Новым моментом федеративных отношений является заключение договоров между федеральными органами власти России и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, в которых отражаются особенности отношений центра с каждым из них.

Важнейшие принципы федеративного устройства России.

• 1. Государственная целостность. Это означает, что РФ — единое и неделимое государство, включающее другие государственные образования. Субъекты Федерации не имеют права выхода из состава РФ. Это соответствует мировому опыту строительства федеративного государства.
• 2. Единство системы государственной власти. Этот принцип обусловлен государственной целостностью. Полномочия федеральных органов государственной власти распространяются на всю территорию РФ. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ.
• 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В Конституции разграничение определено следующим образом:
  • — указан перечень вопросов ведения РФ (ст. 71), которые полномочны решать только федеральные органы власти;
  • — указаны предметы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72);
  • — указаны предметы ведения субъектов РФ.
• 4. Равноправие и самоопределение народов в РФ. Равноправие народов проявляется в равных правах на развитие национальной культуры и языка, что соответствует современному международному праву. Формами самоопределения народов являются выбор национальногосударственной формы субъектов РФ.
• 5. Равноправие всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Это проявляется в равенстве их прав и обязанностей; в равных пределах полномочий (круга предметов ведения и полномочий) субъектов РФ, а также в одинаково ограниченной степени полномочий самой РФ в отношении ее субъектов; в равном представительстве всех субъектов РФ в Совете Федерации.

Многонациональные государства всегда испытывают некоторые трудности в построении вертикали власти, выравнивании экономического развития и решении политических проблем своих субъектов. Есть такие трудности и в нашей стране. Например, еще сохраняются отдельные противоречия между федеральным законодательством и законодательствами некоторых субъектов РФ. Национально-территориальный принцип построения государства может приводить к сепаратистским настроениям и межнациональным конфликтам. Решение этих и других проблем достигается через конструктивный диалог и взаимное уважение прав народов.

Конфедерация — добровольный союз суверенных государств, созданный для достижения конкретных общих целей.

Объединение нескольких государств в конфедерацию не приводит к образованию нового государства. В предмет ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов: обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Члены конфедерации сохраняют свои суверенные права, включая право выхода из союза. Органы конфедерации формируются на основе представительства, а правовые акты принимаются по соглашению сторон либо подлежат утверждению государственными органами сторон. Конфедерации существовали в США (до 1787 г.), Швейцарии и Германии (до середины XIX в.). Некоторыми признаками конфедерации обладает Союзное государство (Союз Белоруссии и России). Эта форма государственного устройства непрочна и обычно либо эволюционирует в федерацию, либо распадается.