Финансирование инфраструктурных инвестиций с использованием механизма ГЧП

Государственно-частное партнерство (ГЧП) получило широкое распространение с 1990;х гг. как один из видов финансирования инвестиционных проектов, при котором государство (в том числе в лице субъектов РФ и муниципальных образований) привлекает частный капитал для финансирования и реализации социально значимых инвестиционных проектов. Партнерство осуществляется на контрактной основе и на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенций.

Всемирный банк определяет ГЧП в целом как любые контрактные или иные юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения или расширения услуг в публичном секторе, исключая контракты госзаказа (государственные закупки). Термин «государство» здесь используется для обозначения определенного уровня общественной власти.

Обычно стороны контракта, участвующие в проекте с использованием ГЧП, называются концедент (со стороны государства) и проектная компания (со стороны частного сектора). Договор между концедентом и проектной компанией может являться сервисным контрактом, договором на управление, договором аренды, концессии, соглашением концессионного типа, договором полной приватизации.

Заинтересованность государства в использовании механизма ГЧП прежде всего объясняется тем, что потребность в инфраструктурных инвестициях даже в экономически развитых странах превышает объемы имеющихся у государств ресурсов, особенно с учетом значительных затрат на начальных этапах реализации крупных проектов, а также существенных расходов на последующие периодические работы по ремонту и содержанию объектов инфраструктуры. Кроме того, как правило, эффективность деятельности собственных предприятий публичного сектора недостаточно высока, и в этом секторе всегда существует дефицит квалифицированных технических и управленческих кадров.

Возможность реализации механизма ГЧП в стране обусловлена наличием соответствующей законодательной базы, устойчивого инвестиционного климата, а также формированием групп заинтересованных инвесторов, имеющих достаточные собственные инвестиционные ресурсы и квалифицированных специалистов. В России специального закона пока нет, однако определенные возможности заложены в Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Указанный федеральный закон, по сути, закрепляет лишь одну из форм концессий, обычно сокращенно обозначаемую как ВОТ (Build, Operate, Transfer, т. е. строительство, управление, передача). Однако в мировой практике кроме этой формы применяется и множество других, которые можно условно разделить на две группы:

• 1) типичная концессия, когда концедент (собственник объекта концессии) передает этот объект концессионеру (проектной компании). Концессионер инвестирует средства в объект концессии, получает плату с пользователей предоставленных услуг (населения, юридических лиц) и платит концеденту за пользование объектом (как правило, объектом инфраструктуры);
• 2) концессионное соглашение, при котором проектная компания получает выручку в форме платежей государства (концедента) за предоставленные услуги (продукцию). Примерами таких договоров являются так называемые контракты жизненного цикла (LCC — Life Cycle Contracts). В соответствии с LCC проектная компания должна спроектировать, построить и поддерживать объект в течение всего жизненного цикла. Государство начинает платить вознаграждение проектной компании после сдачи объекта в эксплуатацию, что позволяет уменьшить нагрузку на бюджет на время строительства и ввода объекта в эксплуатацию.

Типичными объектами концессионных соглашений, финансирование строительства которых осуществляется с использованием механизма ГЧП, являются:

• • автомобильные дороги и различные инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, включая объекты автомобильного, железнодорожного, трубопроводного, морского и речного, воздушного транспорта;
• • транспорт общего пользования, включая метрополитен;
• • гидротехнические сооружения;
• • объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
• • системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газои энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;
• • объекты здравоохранения, используемые для лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха населения, туризма;
• • объекты учреждений образования, культуры, спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Существенным преимуществом ГЧП является возможность комбинировать собственные и заемные средства и использовать разные формы финансирования проектов (см. предыдущий параграф). Проектное финансирование является самым распространенным и самым эффективным финансовым инструментом, применяемым в проектах ГЧП. Поскольку обязательства целевой проектной компании, имеющей право осуществлять строительство и эксплуатацию объекта, не отражаются в балансе концедента или акционеров, они не оказывают влияния на их кредитную привлекательность, поэтому часть рисков переносится на кредиторов в обмен на получение ими более высокой маржи по сравнению с обычным корпоративным кредитованием. Проектное финансирование обеспечивает более выгодную средневзвешенную стоимость капитала по сравнению с чистым финансированием из собственных средств. Использование более прозрачного механизма распределения рисков создаст стимулы для повышения качества работы всех участников проекта.

Перенос проектных рисков на кредиторов побуждает их к более тесному взаимодействию с заемщиком, тщательному подходу к проработке финансового, экономического и технического плана. Поэтому перед тем как взять на себя обязательства по финансированию проекта, кредиторы проводят глубокий анализ жизнеспособности проекта, включающий соответствующую юридическую, финансовую и техническую экспертизу. Эту процедуру называют банковской экспертизой1.

На основании заключений экспертов и собранных данных кредиторы обычно разрабатывают свою финансовую модель, определяющую притоки и оттоки денежных средств. Путем расчета рисков проекта в рамках финансовой модели кредиторы проверяют уязвимые места проекта и «запас прочности» в случае наступления определенных событий. При оценке финансовой жизнеспособности проекта кредиторы используют финансовую модель для тестирования таких финансовых коэффициентов, как соотношение заемных и собственных средств, коэффициент покрытия кредитной задолженности, коэффициент покрытия долга и норма прибыли.

Риски являются неотъемлемой частью любого инвестиционного проекта, но инфраструктурные проекты особенно подвержены воздействию ряда факторов ввиду повышенной технологической сложности, продолжительности, разнообразия интересов сторон, участвующих в ГЧП. Передача проектных рисков, (т.е. рисков, принятых на себя проектной компанией) всем участникам партнерства называется компенсационным распределением риска, однако полное компенсационное распределение на практике недостижимо. Почти всегда существует вероятность реализации политического риска, других рисков правового и регулятивного характера, которые, в свою очередь, могут значительно усилить риски незавершения строительства в срок, невыполнения контрактных обязательств сторонами, и т. д.

Финансовый риск проекта прежде всего характеризует надежность источников финансирования, кредиторов и заемщиков. Кроме того, он зависит от состояния финансовых рынков как на момент финансового закрытия сделки1, так и на протяжении жизненного цикла проекта. Этот риск может привести, например, к радикальному увеличению стоимости финансирования и повлиять на финансовую жизнеспособность проекта. В целом проекты ГЧП чувствительны к следующим факторам:

• • сроку погашения кредита (для инфраструктурных проектов могут потребоваться кредиты на 20 и более лет), и возможности рефинансировать краткосрочные кредиты;
• • наличию льготного периода погашения процентов (суммирования их с основной суммой долга), достаточного для решения проблем дефицита средств на этапе строительства;
• • процентным ставкам, которые желательно зафиксировать, поскольку их рост может привести к тому, что первоначально запланированных средств не будет достаточно для погашения процентных платежей;
• • колебаниям валютных курсов (если базовая валюта проекта отличается от валюты долга, возникает риск изменения курсов валют);
• • стоимости хеджирования, если оно применяется для управления процентными и валютными рисками;
• • возможности пополнения оборотных средств для покрытия их краткосрочного дефицита;
• • кредитному риску ключевых участников проекта, включая любые обязательства по выпущенным облигациям и гарантиям.

Основными финансовыми рисками проектная компания управляет вместе с кредиторами, а риск изменения цены проекта между датой подачи конкурсного предложения и датой финансового закрытия сделки обычно делится между проектной компанией и концедентом. Концедент и потребитель (покупатель) будущей продукции могут взять на себя обязательство в определенный момент в перспективе предоставить кредит проектной компании на определенный срок по фиксированной ставке. Наконец, для управления рисками в рамках ГЧП проектная компания может самостоятельно привлечь к работе контрагентов, которые специализируются на профессиональном управлении определенными видами рисков, страховании, предоставлении гарантий.

Контрактная структура ГЧП отражает особенности его финансового механизма. Для России при действующем законодательстве актуальной формой концессионного соглашения является ВОТ (см. выше). В соответствии с базовым соглашением такого типа концедент предоставляет проектной компании концессию (т.е. ряд прав) на строительство и эксплуатацию объекта инфраструктуры на заранее установленный срок, называемый концессионным периодом. Проектная компания под свою ответственность осуществляет финансирование и строительство, затем приступает к эксплуатации объекта, и использует доходы от эксплуатации для обслуживания долга и выплаты прибыли инвесторам.

Концедент может установить концессионную плату, которую проектная компания обязана вносить за получение концессии, а также в целях покрытия издержек концедента. Концессионная плата вносится до начала эксплуатации объекта или периодически в течение эксплуатации. Для обеспечения бесперебойности оказания услуг концедент может потребовать для себя право на продолжение эксплуатации проекта при расторжении концессионного соглашения, иногда называемое «правом на непрерывную эксплуатацию». В конце концессионного периода концедент может выставить проект на повторный конкурс или потребовать, чтобы проектная компания передала проектные активы концеденту или другой проектной компании.

Другие важнейшие контрактные обязательства охватывают:

• 1) соглашение о покупке, будущей продукции, которое переносит риск колебаний спроса на покупателя будущей продукции. Покупателем обычно является местное государственное или муниципальное предприятие, поставщик или оператор общественных услуг, который будет приобретать продукт у проектной компании и затем реализовывать его на рынке напрямую конечным пользователям. Помимо эксплуатационных стандартов и других условий это соглашение структурирует цепу на будущую продукцию, а также фиксирует гарантийные требования к покупателю в случае возникновения риска неплатежа;
• 2) соглашение о поставках сырья и материалов (оказании услуг) фиксирует условия регулярной поставки сырья, материалов, топлива, или определенных видов услуг, необходимых для бесперебойной работы инфраструктурного объекта в течение всего срока эксплуатации;
• 3) договор на строительство определяет обязанности строительного подрядчика и проектной компании и их взаимоотношения в период строительства объекта;
• 4) соглашение об эксплуатации и техническом обслуживании на весь концессионный период может быть заключено с подрядчиком (оператором). Эксплуатация объекта с исполнением всех сопутствующих функций обеспечивает приток денежных средств по проекту, поэтому соглашение должно фиксировать требования к оператору в случае возникновения риска невыполнения обязательств с его стороны;
• 5) кредитные и межкредиторские соглашения. Обычно процесс финансирования проектов ГЧП разбивают на два этапа. Первый этап включает покрытие расходов, связанных с проектированием и строительством объекта, второй — с завершением строительства и вводом в эксплуатацию. Далее в процессе эксплуатации проект начнет давать конечный продукт, и обслуживание кредита будет осуществляться исключительно за счет поступлений проектных доходов. Основным содержанием кредитных соглашений являются защитные меры для кредиторов, такие как условия завершения плановых этапов строительства, обеспечительные требования по кредитам, критерии для определения состояния дефолта и права кредиторов в случае повышения риска его наступления и т. д. Если финансирование поступает из нескольких кредитных источников, то отдельным межкредиторским соглашением может быть предусмотрена, например, координация сроков погашения, очередность или субординирование выплат, более сложное управление залоговыми правами и т. д.;
• 6) страховые и гарантийные контракты. Структура ГЧП позволяет проектной компании организовать комбинированное страхование для всего проекта, что дает возможность избежать дублирования страхования, или, наоборот, пробелов в покрытии отдельных рисков.

Реализация проекта подразумевает завершение строительства, окончание пусконаладочных работ и переход к стадии оказания услуг. К началу этой стадии риск незавершения строительства по проекту уже значительно снижен, и проектная компания может рассчитывать на рефинансирование долга проекта по более низкой ставке и на лучших условиях, учитывая более низкую премию за риск. С этой целью может быть использован рынок капитала, так как держатели облигаций, например, предпочитают не нести риск незавершения проекта, но часто более восприимчивы к займам с фиксированной ставкой на более длительные сроки и по более низкой марже, чем коммерческие банки.

Рефинансирование может значительно увеличить доходность акций проектной компании, поскольку снижение кредитной маржи будет усиливать эффект финансового рычага за счет изменения соотношения заемных и собственных средств. Однако следует отметить, что управленческая команда, курирующая проект со стороны концедента, должна иметь достаточно высокую квалификацию для управления такими процессами.

***

Трудно переоценить роль инвестиций в развитии экономики и социальной сферы любой страны. Однако современная ситуация в России с инвестициями, по мнению экспертов, характеризуется как «инвестиционная пауза». Преодоление этой паузы — сложная задача, решение которой находится в том числе в плоскости развития проектов государственно-частного партнерства. Значима роль банковской системы в инвестиционном кредитовании, и об этом речь пойдет в следующей главе.