Развитие задач, функций, цели деятельности и роли центрального банка в современной экономике

В настоящее время банковскую систему любой страны возглавляет центральный банк. Он регулирует деятельность всех институтов банковской системы, осуществляет эмиссию банкнот и официально проводит денежно-кредитную политику в рамках государственной экономической политики.

На ранних стадиях капитализма не было четкого разграничения между эмиссионными и коммерческими банками. Любой банк, располагающий золотым запасом, мог осуществлять эмиссию банкнот, поскольку основной денежной системы стран в то время был золотой стандарт.

Идея создания специального органа, регулирующего денежное обращение, зародилась в капиталистических государствах в условиях развитых рыночных отношений, широкого распространения бумажных денег — заменителей полноценных денег, когда дальнейшее развитие экономики без регулирующего органа стало затруднительным.

Формирование института центрального банка относится к середине XIX — началу XX в., и известно два пути создания такого регулирующего органа. Первый из них заключался в наделении правительством эмиссионными полномочиями крупнейших коммерческих банков, за которыми впоследствии закрепился статус центрального банка. Одними из первых статус эмиссионного центра получили Банк Англии в 1844 г., Банк Франции в 1848 г., Банк Испании в 1874 г. Но история знает и другой путь возникновения центральных банков, когда они сразу учреждались как эмиссионные центры, например в Российской империи — в 1860 г., ФРС США — в 1913 г., в большинстве стран Латинской Америки: в Бразилии в 1808 г. был создан банк, получивший право эмиссии банкнот, в Чили — в 1925 г., в Аргентине — в 1935 г., в Венесуэле — в 1939 г.

Возникновение центрального банка означало начало формирования двухуровневой банковской системы. Сейчас практически во всех странах¹ работают центральные банки. Однако особенности исторического, политического и экономического развития тех или иных стран обусловили наличие существенных различий в формировании и современной деятельности регуляторов.

Центральный банк РФ (Банк России) является важнейшим субъектом государственного регулирования экономики. От его деятельности зависит устойчивость денежно-кредитной системы и стабильность экономического развития страны в целом.

Банк России был учрежден 13 июля 1990 г. на базе Российского республиканского банка Госбанка СССР. Его правовой статус определяется Конституцией РФ^[1][2] и Законом о Банке России.

В ст. 75 Конституции РФ установлен особый конституционно-правовой статус Банка России, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля.

Банк России имеет право осуществлять операции с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ, Агентством по страхованию вкладов для достижения целей, предусмотренных Законом о Банке России:

• 1) предоставлять кредиты под обеспечение ценными бумагами и другими активами;
• 1.1) предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более одного года российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня;
• 2) покупать и продавать ценные бумаги на открытом рынке, а также продавать ценные бумаги, выступающие обеспечением кредитов Банка России;
• 3) покупать и продавать облигации, эмитированные Банком России, и депозитные сертификаты;
• 4) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями;
• 5) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей;
• 6) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и другие активы;
• 7) выдавать поручительства и банковские гарантии;
• 8) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками;
• 9) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории РФ и территориях иностранных государств;
• 10) выставлять чеки и векселя в любой валюте;
• 11) осуществлять другие банковские операции и сделки от своего имени в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике.

Банк России не имеет права:

• 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных Законом о Банке России;
• 2) приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных Законом о Банке России;
• 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
• 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Законом о Банке России;
• 5) изменять условия предоставленных кредитов. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.

Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости. Банк России выступает как особый публичноправовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, но его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер принуждения по отношению к кредитным организациям.

Независимость статуса Банка России отражена в ст. 1, 2 и 5 Закона о Банке России.

Банк России является юридическим лицом, но выступает как субъект и гражданского, и публичного права. Уставный капитал (3 млрд руб.) и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России осуществляются самим банком; изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются.

Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Банк России обладает юридической самостоятельностью в вопросах тактики и стратегии проведения денежно-кредитной политики, направленной на поддержание стабильности денежного оборота и сбалансированности платежного баланса.

Согласно ст. 4 Закона о Банке России Банк России выполняет следующие функции:

• 1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
• 1.1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;
• 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
• 2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
• 3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
• 4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
• 4.1) осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе;
• 5) устанавливает правила проведения банковских операций;
• 6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
• 7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
• 8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
• 8.1) принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;
• 9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее — банковский надзор);
• 9.1) осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;
• 10) осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;
• 10.1) осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах;
• 10.2) осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
• 11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
• 12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;
• 13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
• 14) утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;
• 15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
• 16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
• 16.1) принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации;
• 16.2) осуществляет официальный статистический учет прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж в соответствии с законодательством РФ;
• 16.3) самостоятельно формирует статистическую методологию прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж, перечень респондентов, утверждает порядок предоставления ими первичных статистических данных о прямых инвестициях, включая формы федерального статистического наблюдения;
• 18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
• 18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
• 18.3) осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
• 18.4) осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;
• 19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

В соответствии со ст. 5 Закона о Банке России Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания.

Государственная Дума:

• • назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;
• • назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;
• • направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;
• • рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;
• • рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;
• • выполняет иные функции в отношении деятельности Банка России.

Национальный финансовый совет — коллегиальный орган Банка России, в который входят Председатель Банка России, представители от Совета Федерации, Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ.

В компетенцию Национального финансового совета входит:

• • рассмотрение годового отчета Банка России;
• • рассмотрение вопросов развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации, совершенствования банковской системы Российской Федерации;
• • рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
• • решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций;
• • рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России;
• • рассмотрение других вопросов.

Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на пять лет. Он имеет особые полномочия и несет полную ответственность за деятельность Банка России.

Управление Банком России осуществляет Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 14 членов Совета директоров.

Совет директоров:

• • во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, проект основных направлений развития финансового рынка и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный финансовый совет, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу, обеспечивает выполнение основных направлений денежно-кредитной политики и основных направлений развития финансового рынка;
• • рассматривает вопросы развития финансового рынка Российской Федерации;
• • утверждает годовую финансовую отчетность Банка России, рассматривает аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России и заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций Банка России и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в Национальный финансовый совет и Государственную Думу;
• • утверждает отчет о деятельности Банка России, готовит анализ состояния экономики Российской Федерации и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в Национальный финансовый совет до представления в Государственную Думу;
• • рассматривает и представляет в Национальный финансовый совет на утверждение на очередной год с расчетами и обоснованиями общие объемы расходов Банка России;

Совет директоров Банка России принимает решения:

• • о создании, реорганизации и ликвидации организаций Банка России;
• • об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, а также некредитных финансовых организаций;
• • о величине резервных требований;
• • об изменении процентных ставок Банка России;
• • об определении лимитов операций на открытом рынке;
• • об участии в международных организациях;
• • об участии (о членстве) Банка России в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих;
• • о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России и его организаций (дает разрешения на цену и иные условия заключения сделки);
• • о применении прямых количественных ограничений;
• • о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца;
• • о порядке формирования резервов кредитными организациями;
• • выполняет иные функции.

Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему банка входят: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие подразделения, необходимые для осуществления деятельности Банка России.

Функциональная структура Банка России предполагает существование обособленных подразделений, реализующих конкретные функции банка. Функциональными подразделениями по основным направлениям деятельности Банка России являются его департаменты и главные управления.

Финансовая отчетность Банка России состоит из баланса и счета прибылей и убытков. Главной формой отчетности является баланс, отражающий состояние собственных и привлеченных средств банка, их источники и другие операции. Баланс состоит из двух частей: пассивы — обязательства банка, активы — его требования, характеризующие состав, размещение и использование находящихся в распоряжении банка ресурсов. Данные баланса Банка России служат основой для контроля за формированием и использованием его ресурсов.

В соответствии с Законом о Банке России целями деятельности Банка России являются^[3]:

• 1) защита и обеспечение устойчивости рубля;
• 2) развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
• 3) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
• 4) развитие финансового рынка Российской Федерации;
• 5) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

В Законе особо отмечено, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Таким образом, сегодня Банк России выполняет роль не только регулятора банковской сферы, он выступает мегарегулятором финансового рынка, куда включены институты, задействованные в перемещении денежных средств: страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, микрофинансовые организации, инвестиционные компании и пр.

Вместе с тем регулирование деятельности и надзор за деятельностью кредитных организаций (банков и НКО) и банковских групп (банковский надзор) со стороны Банка России имеет особое значение в связи с так называемой банкоориентированной моделью экономики России (значимая роль именно банковского сектора по сравнению с иными институтами финансового рынка).

Регулирование и надзор за кредитными организациями базируется на международных принципах и стандартах Базельского комитета по банковскому надзору.

Надзорные и регулятивные функции Банка России в отношении кредитных организаций и банковских групп выражаются в их государственной регистрации, лицензировании банковских операций, в установлении для кредитных организаций обязательных экономических нормативов, а также правил проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета, составления статистической отчетности, в предъявлении квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации. Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.

Банковский надзор традиционно осуществляется в двух формах:

• 1) дистанционный (документарный надзор) — наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных ими бухгалтерских документов;
• 2) контактный надзор (инспектирование) — проверки деятельности кредитных организаций представителями Банка России непосредственно в кредитных организациях.

Регулирование деятельности кредитных организаций и надзор за их деятельностью осуществляет ряд департаментов Банка России. По состоянию на 2017 г. это Департамент банковского надзора, Департамент банковского регулирования, Департамент надзора за системно значимыми кредитными организациями, Главная инспекция Банка России, Департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций.

В случае нарушения кредитными организациями норм законодательства и актов Банка России последний имеет право применять меры воздействия двух типов:

• • предупредительные — применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков;
• • принудительные — применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результата или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации (например, нарушение (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и кредиторов).

Банком России в рамках реализации политики оздоровления и укрепления банковского сектора постоянно осуществляются мероприятия по интенсификации банковского надзора с целью обеспечения устойчивости банковской системы, повышения уровня защиты интересов кредиторов, вкладчиков и клиентов банков.

Советом директоров Банка России 16.12.2016 принято решение о создании с 01.03.2017 в центральном аппарате Банка России Службы текущего банковского надзора с поэтапной передачей указанному подразделению в течение 2017—2018 гг. функций надзора за кредитными организациями от территориальных учреждений Банка России^[4].

При осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций развиваются риск-ориентированные подходы, направленные на своевременное выявление, адекватную оценку и пруденциальные ограничения рисков, принимаемых кредитными организациями и банковскими группами.

В 2016 г. Банк России продолжил активное применение практики консолидированного надзора за банками и банковскими группами, а также за финансовыми группами (в том числе неформальными), включающими некредитные финансовые организации, что позволяло в том числе выявлять и принимать меры по снижению ряда системных рисков.

• [1] Кроме Андорры, Лихтенштейна и Монако.
• [2] Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Федеральными конституционными законамиРоссийской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008№ 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ).
• [3] Ранее, до вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связис передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков», перед Банком России былипоставлены три цели: 1) защита и обеспечение устойчивости рубля; 2) развитие и укрепление банковской системы РФ; 3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
• [4] Годовой отчет Банка России за 2016 год. С. 103. URL: https://www.cbr.ru/publ/God/ar_2016.pdf.