Теоретические основы и научно-методическое обеспечение совершенствования организационно-экономического механизма в образовании

Актуальность темы

исследования.

Кардинальные социальноэкономические преобразования в стране, изменившееся международное положение страны, новые политические силы, определяющие развитие образования, многообразие агентов, вступивших на рынок образовательных услуг, — все это, вместе взятое, определило неизбежность модернизации хозяйственного механизма в образовании, смены методов государственного управления этой сферой деятельности.

Организационно-экономический механизм функционирования образования можно определить как способ хозяйствования, совокупность форм, методов и инструментов управления им.

Исторически сложились два полярных типа хозяйственного механизма: административно-командная система руководства хозяйством и рыночный механизм управления экономикой. Однако сейчас нигде не встречается ни тот, ни другой тип в чистом виде. Для различных стран характерна смешанная экономика с различным соотношением рыночных и нерыночных форм хозяйствования.

Мировой опыт развития цивилизованных стран подтверждает, что механизм рыночного саморегулирования общественного производства универсален. Он позволяет обеспечивать баланс интересов предпринимателей и покупателей. Благодаря конкуренции и ценам рынок способен оперативно изменять объем и структуру предложения, уравновешивать их со спросом, быстро откликаться на потребность в новых товарах и услугах, повышая тем самым эффективность экономики.

Вместе с тем нельзя переоценивать и роль чисто рыночного механизма, поскольку он не лишен многих серьезных недостатков. Особенно наглядно это обнаруживается применительно к экономике, так называемых, бюджетных отраслей, особенно образования. Это обусловлено тем, что образование выполняет широкий спектр социальных функций, которые не могут быть реализованы посредством механизма свободного рынка, в связи с чем в деле производства и распределения образовательных услуг невозможно обойтись без государственного регулирования. По образному замечанию П. Самуэльсона, отсутствие того или другого способа регулирования равносильно попытке аплодировать одной рукой.

Движущей силой развития образования способен быть рационально организованный хозяйственный механизм, адекватный современному уровню развития экономических и социальных отношений цивилизованных стран и имеющий соответствующую законодательную базу. При отсутствии такого соответствия механизм сдерживает, тормозит развитие системы образования.

Перестройка хозяйственного механизма должна осуществляться с учетом исторически сложившихся условий России, а также принимать во внимание объективные закономерности и тенденции функционирования образования в развитых странах со сложившейся рыночной экономикой.

Нельзя забывать, что на протяжении свыше семи десятилетий в отрасли образования более последовательно, чем в материальном производстве применялся внеэкономический, командно-распределительный механизм.

Вот почему на современном этапе развития можно говорить о кардинальном изменении организационно-экономического механизма в образовании, а не просто о его реформировании.

Практически впервые целенаправленная программа перестройки хозяйственного механизма учреждений системы образования была определена в приказе Государственного комитета по народному образованию СССР от 17 января 1990 г. «О хозяйственном механизме в народном образовании». В России перевод учебных заведений на новые принципы хозяйствования начался в соответствии с приказом Министерства образования Российской Федерации «О введении Основных положений хозяйственного механизма в народном образовании» от 10 апреля 1990 г. № 82 и Законом «Об образовании», принятым в 1992 г.

Новый механизм хозяйствования строился на принципах правового регулирования экономических отношений и развития самостоятельности учебных заведений в решении широкого круга производственных, финансовых и хозяйственных вопросов. Намечался переход к нормативному бюджетному ф финансированию образовательных учреждений на гарантированном уровне вместе с широким привлечением внебюджетных средств.

Последующий виток инфляции и структурная перестройка экономики фактически свели реформирование организационно-экономического механизма к режиму выживания в новых условиях.

Последнее десятилетие отмечено рядом изменений. Они связаны с тем, что от восприятия дефицита средств на цели образования в государственном бюджете как явлении трудного времени, которое будет преодолено при стабилизации и подъеме экономики, общество постепенно переходило к пониманию того, что роль государства в принципе становится иной. Диверсификация источников финансирования при усилении подотчетности использования государственных средств путем совершенствования нормирования и казначейского исполнения бюджета превращаются в законодательно закрепленное правило, а эффективность затрат в образовании будет измеряться, как во всех других отраслях.

Согласно «Концепции модернизации образования па период до 2010 года» в Российской Федерации должен быть создан новый организационно-экономический механизм деятельности образовательных учреждений, ф Актуальность исследования не вызывает сомнений, поскольку разработка адекватного современным требованиям хозяйственного механизма позволит оздоровить систему образования и повысить эффективность ее функционирования в соответствии с требованиями экономики знаний и демократизации общества.

Степень разработанности проблемы.

Рассмотрение проблемы экономической эффективности образования уходит корнями в труды экономистов XVII в., начиная с А. Смита. В дальнейшем выдающийся вклад в изучение экономики образования внесли такие ученые, как К. Маркс Т. Шульц, Э. Деписон, С. Струмилин, Г. Бэккер, М. Фридман. Среди современных ученых следует отметить таких, как Дж. Псахаропулос, Р. Авербух, Е. Воронов, С. Дятлов, Н. Литвинова, Г. Лукин, В. Чекмарев, Л. Якобсон и др.

Изучение литературы, посвященной проблемам человеческого капитала, непрерывному образованию показывает сложность адаптации человечества в целом и отдельных общностей, например, региональных, к новому глобальному порядку, ее многоаспектность и наличие острых нерешенных проблем.

В связи с развитием федерализма, расширением прав и ответственности регионов и муниципалитетов за их социально-экономическое развитие актуальность анализа нового организационно-экономического механизма, методик расчета нормативов финансирования образования в расчете на одного обучающегося значительно возрастает.

Вопросы развития и совершенствования организационно-экономического механизма раскрываются в работах Г. И Лукина., Е. В. Кузьмич, Г. В. Балашова, А. В. Корсунова и др.

Актуальность темы

диссертации, практическая потребность общества в определении адекватных путей и методов ответа на вызовы глобализации определили цель, задачи и предмет данного исследования.

Цель и задачи исследования

.

Основная цель данного исследования — разработка теоретических основ и основных направлений совершенствования организационноэкономического механизма в образовании.

Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи:

• Выявить основные факторы, оказывающие влияние па становление современного организационно-экономического механизма в образовании.

• Установить структурные элементы организационно-экономического механизма в образовании и направления их взаимодействия.

• Систематизировать результаты многочисленных зарубежных исследований о влиянии объемов и структуры финансирования на качество и эффективность образования.

• Разработать методику расчета норматива расходов в расчете на одного обучающегося.

• Определить порядок и методику перехода на отраслевую систему оплаты труда в образовании.

• Изучить формы и методы финансовой поддержки студентов за рубежом.

• Построить возможные модели использования субсидий и кредитов в России.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследоеаниия является система образования в России. Предметом исследования выступает процесс модернизации российского образования.

Теоретическая и методологическая основа.

Теоретической основой данного исследования является теория человеческого капитала и теория непрерывного образования.

Информационную базу исследования составляют данные государственного статистического наблюдения в Российской Федерации, а также финансовая отчетность Минфина России.

В работе использованы многочисленные зарубежные и отечественные источники, доклады и отчеты государственных органов, официальные документы. В анализе применены классический диалектический метод, методы системного и функционального анализа, а также понятийно-категориальный аппарат экономики образования и теории человеческого капитала.

Научная новизна работы состоит в:

— уточнении содержания понятия «организационноэкономический механизм в образовании»;

— выявлении внутренних и внешних факторов, влияющих на изменения организационно-экономического механизма в образовании;

— разработке модели расчета и определении порядка перехода на нормативное финансирование образования в расчете на одного обучающегося;

— определении основных принципов и схем отраслевой системы оплаты труда педагогических работников;

— выработке путей совершенствования межбюджетных отношений;

— изучении форм и методов финансовой поддержки студентов за рубежом — обосновании моделей использования образовательных субсидий и кредитов в России.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость диссертации заключается в уточнении структуры организационно-экономического механизма в образовании, определении внутренних и внешних факторов, под влиянием которых происходит его модернизация, в разработке модели расчета и определении порядка перехода на нормативное финансирование образования в расчете на одного обучающегосяопределении основных принципов и схем отраслевой системы оплаты.

Практическая значимость заключается в том, что па основе разработанной автором методики нормативного финансирования в расчете на одного обучающегося возможна экономия бюджетных средств, стабилизация финансового положения образовательных учреждений, эффективное осуществление межбюджетных отношений.

Рекомендации об использовании результатов исследования.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке Федеральной целевой программы развития образованиякорректировке Концепции модернизации российского образования и разработке мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образованияпри разработке региональных программ социально-экономического развитияпри подготовке учебных программ и лекций, но экономике образования и региональной экономике.

Апробация результатов исследования.

Диссертант является автором и соавтором широко используемых органами управления образованием методик расчета нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, формирования штатной численности работников общеобразовательных школ, формирования штатной численности работников дошкольных образовательных учреждений в условиях нормативного финансирования, построения системы оплаты груда педагогических работников в условиях рыночной экономики, формирования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию основных общеобразовательных программ и стандартов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. К важнейшим факторам, определяющим становление нового организационно-экономического механизма, относятся: формирование законодательной и нормативной правовой базы, процессы институционального развития, изменения в территориальной организации системы образования, необходимость модернизации управления образованием, учет изменений в демографической ситуации, вхождение России в мировое образовательное пространство в условиях глобализации экономики путем:

•S формирования национальной системы аттестации и контроля качества образования,.

S интенсификации процессов информатизации образования,.

S развития международного сотрудничества.

2. Под влиянием указанных факторов структура организационно-экономического механизма модернизируется, приобретает более сложную внутреннюю иерархию, включает взаимодействие с новыми участниками отношений собственности, меняет принципы бюджетного финансирования, адаптирует рыночные стратегии и инструменты к целям рынка образовательных услуг, расширяет автономию образовательных учреждений на фоне усиления подотчетности государству и обществу.

3. Внедрение нормативного подушевого финансирования в муниципалитетах позволяет дать ряд рекомендаций:

S Введение нормативного финансирования не требует дополнительных финансовых ресурсов, так как этот механизм направлен на справедливое распределение средств и оптимизацию их использования в рамках уже сформированных бюджетов.

S Расчет норматива (стоимости бюджетной услуги) не может основываться на «средних расходах», речь должна идти о стоимости стандартной образовательной услуги.

S Необходимо обеспечить сочетание выделения средств па нормативной основе и средств, получаемых на программно-целевой основе. Необходима проработка порядка перехода, а также введение «адаптационного периода».

4. Вводимый новый механизм является институциональным изменением, которое меняет «картину» образовательного сектора, в частности, может привести к серьезным сокращениям числа занятых в отрасли, (что особенно чувствительно для мелких муниципальных образований), и нуждается в разработке программы мер по переобучению и трудоустройству.

5. С конца 80-х годов российская высшая школа совершила переход от модели исключительно государственной поддержки высшего образования к модели его многоканального финансирования. Процесс совместного инвестирования в высшее образование со стороны населения, бизнеса и государства должен осуществляться на основе сопоставления выгод и издержек со стороны потребителей его продукта. Автором предлагаются следующие четыре принципиальные схемы предоставления государственных возвратных образовательных субсидий: прямая, опосредованная, кредитная и смешанная. Они различаются по нормативной базе, длительности и уровням реализации, затратам на введение, размерам возврата средств при нецелевом использовании, наконец, по психологии их восприятия субъектами процесса.

Фундаментальной проблемой развития в РФ системы частного инвестирования в образование является несформировапность среднего класса. Ресурсы немногочисленного среднего класса России являются ограниченными. Это и обусловило необходимость разработки новых подходов к привлечению частных ресурсов в образование.

Структура работы:

Диссертация состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, приложения и списка использованной литературы.

Выводы к третьей главе.

1. За несколько последних десятилетий образовательный кредит стал неотъемлемой частью механизма финансирования высшего образования во многих развитых странах мира. Сокращение государственного финансирования высшего образования вынудило их пересмотреть концепции, финансовую политику в сфере высшего образования, включая объемы, формы и методы распределения государственной помощи студентам. В современном мировом опыте развития высшего образования системы государственных образовательных займов и субсидий рассматриваются в качестве механизмов обеспечения равного доступа к высшему образованию населения, принадлежащего к разным слоям общества. Финансовая поддержка представляет собой совокупность субсидий, фантов и займов, при этом займовый компонент постоянно увеличивается.

2. Сильной стороной образовательного кредитования США является возможность получить средства, необходимые для обучения практически каждому желающему. Система федеральных займов учитывает интересы людей с самыми разнообразными финансовыми возможностями. Федеральные займы могут предоставляться частными кредиторами под поручительство государства, либо федеральное правительство выделяет на цели кредитования свои собственные средства.

3.Образовательный кредит Сбербанка и потребительские кредиты па оплату обучения в настоящее время не стали эффективными инструментами финансирования образования, что объяснится целым рядом причин: отсутствием налоговых льгот для стимулирования банков предоставлять образовательные кредиты и в связи с этим низкая доходность данных операциймонополизацией всех операций по данному виду кредитования ограниченным числом уполномоченных банков, приводящей к удорожанию стоимости кредитов, повышению их недоступности для населения, росту бюрократических барьеровотсутствием стабильности на рынке труда, позволяющей прогнозировать занятость после окончания вуза и возможный уровень дохода для оценки перспектив возврата кредитаусловиями получения и гарантиями возврата, делающими кредит недоступным, для тех категорий граждан, для которых он наиболее привлекателен — малообеспеченных семейнедостаточной информированностью студентов о данном источнике оплаты обученияслабым взаимодействием администраций Вузов с банками по вопросам кредитования образованиянезнанием международного опытафинансовым поведением населения России, характеризующимся стремлением использовать шаблонные, устойчивые формы финансовой активности, низким уровнем информированности о финансовых услугах и т. п.

4. Наиболее привлекательной с точки зрения условий предоставления кредита и схем его возврата была определена компанией «Крэйн» совместно с Российской экономической академией имени Г. В. Плеханова (далее — РЭА им. Г.В. Плеханова) — программа кредитования образования «Кредо». Однако программа «Кредо» имеет ограниченное использование, она реализуется на базе таких вузов, как РЭА им. Г. В. Плеханова, МГУ им. М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет, Московский государственный аграрный университет имени К. А. Тимирязева и др.

5. Создание системы образовательного кредитования, которая должна способствовать не только усилению социальной направленности системы образования, расширению доступа к качественному высшему образованию, повышению мобильности студентов, но и к повышению инвестиционной привлекательности сферы образования предлагается Концепцией государственной поддержки образовательного кредитования, одним из разработчиков которой является автор.

6. В соответствии с Концепцией возможно использование трех схем движения бюджетных средств, предназначенных для возвратного субсидирования (через уполномоченный банк, через территориальные органы федерального казначейства, через уполномоченный банк с участием работодателя) и четырех принципиальных схем предоставления государственных возвратных образовательных субсидий (прямая, опосредованная, кредитная и смешанная). Они различаются по нормативной базе, длительности и уровням реализации, затратам на введение, размерам возврата средств при нецелевом использовании, наконец, по психологии их восприятия субъектами процесса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Формирование новой законодательной и нормативной правовой базы, процессы институционального развития, изменения в территориальной организации системы образования, необходимость модернизации управления образованием, учет изменений в демографической ситуации, вхождение России в мировое образовательное пространство в условиях глобализации экономики объективно обусловили становление нового организационно-экономического механизма в сфере образования.

Структура организационно-экономического механизма модернизируется, приобретает более сложную внутреннюю иерархию, включает взаимодействие с новыми участниками отношений собственности, меняет принципы бюджетного финансирования, адаптирует рыночные стратегии и инструменты к целям рынка образовательных услуг, расширяет автономию образовательных учреждений на фоне усиления подотчетности государству и обществу.

Вводимый новый механизм является институциональным изменением, которое меняет «картину» образовательного сектора, в частности, может привести к серьезным сокращениям числа занятых в отрасли, (что особенно чувствительно для мелких муниципальных образований), и нуждается в разработке программы мер по переобучению и трудоустройству.

Фундаментальной проблемой развития в РФ системы частного инвестирования в образование является несформированность среднего класса. Ресурсы немногочисленного среднего класса России являются ограниченными. Это и обусловило необходимость разработки новых подходов к привлечению частных ресурсов в образование.

С конца 80-х годов российская высшая школа совершила переход от модели исключительно государственной поддержки высшего образования к модели его многоканального финансирования. Процесс совместного инвестирования в высшее образование со стороны населения, бизнеса и государства должен осуществляться на основе сопоставления выгод и издержек со стороны потребителей его продукта.

Дальнейшее развитие нормативного финансирование связано с разработкой моделей финансирования профессионального образования. Первые эксперименты с государственными финансовыми обязательствами оказались неуспешными. Вместе с тем, выявились проблемы, новые подходы к их решению. Дальнейшее совершенствование практики государственного заказа потребует разработки нормативов финансирования студентов различных отраслевых групп вузов, колледжей, лицеев.

Поэтому с точки зрения реализация Программы модернизации российского образования на период до 2010 года основные выводы настоящей диссертации могут быть использованы по ряду направлений, особенно в развитии нормативного финансирования и введения государственного кредитования и субсидирования высшего образования.