Развитие законодательства о гражданстве Российской Федерации

До 1917 г. в России понятия гражданства не существовало. Все жители Российской империи считались подданными.

Декрет ВЦИК и С11К от 23 (10) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» отменил подданство и установил общее для всех категорий населения России наименование «граждане Российской Республики». В нем разъяснялось, что «всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр.), титулы (княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование граждан Российской Республики…»^[1]

Следом за нормативным актом общего характера по вопросам гражданства были приняты специальные декреты. 1 апреля 1918 г. ВЦИК принимает декрет «О приобретении прав Российского гражданства». 22 августа 1921 г. СНК РСФСР издает декрет «О принятии иностранцев в Российское гражданство», а 28 октября 1921 г. — декрет «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей».

Порядок принятия иностранцев в советское гражданство был довольно прост. В Конституции РСФСР 1918 г., декрете ВЦИК РСФСР от 1 апреля 1918 г. и декрете СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. нс устанавливалось каких-либо дискриминационных норм в связи с национальной или расовой принадлежностью. В ст. 20 Конституции РСФСР закреплялся принцип приема местными Советами в российское гражданство иностранных граждан, проживавших на территории РСФСР, и принадлежащих к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству.

Каждый иностранец, проживающий в пределах РСФСР и не пользующийся чужим трудом, был вправе приобрести статус российского гражданства без всяких затруднительных формальностей. С этой целью он мог подать по месту жительства заявление в местный Совет, указав в нем данные о том, не подвергался ли он судебному преследованию, но обвинению в общеуголовном преступлении, а если и подвергался, то за какие деяния. В случае признания заявителя удовлетворяющим требованиям советского закона, местный Совет выдавал ему удостоверение о приобретении прав российского гражданства. Лишь в случаях, когда ходатайствующий о принятии в советское гражданство иностранец проживал за границей, вопрос о принятии его в гражданство решался высшим органом государственной власти — ВЦИК РСФСР.

Декрет СНК от 22 августа 1921 г. расширил категории иностранцев, обладающих правом приема в российское гражданство. К ведению губернских исполнительных комитетов было отнесено решение вопросов о принятии в советское гражданство иностранцев, не принадлежащих к трудящимся классам. Такая норма была вызвана сложными условиями и последствиями гражданской войны внутри страны.

В рассмотренный период потребовалось также решение вопроса о гражданстве тех бывших подданных Российской империи, которые, проживая за границей, либо не получили заграничных паспортов и иных документов, подтверждающих их советское гражданство, либо покинули пределы России после 7 ноября 1917 г. без разрешения на то органов Советской власти. Необходимо было также решить вопрос о гражданстве лиц, добровольно служивших в белых армиях, сражавшихся или участвовавших в той или иной форме в выступлениях против Советской власти. Декретами СНК РСФСР от 28 октября 1921 г., ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. указанные лица лишались советского гражданства.

До образования СССР правовые акты о гражданстве издавались советскими республиками. Однотипность государственного строительства, усиливающие связи между республиками обусловили общность правового регулирования вопросов гражданства. Советские республики принимали правовые акты, регламентирующие условия и порядок принятия и лишения гражданства, аналогичные актам РСФСР. Однако не все вновь образованные советские республики имели необходимое законодательство о гражданстве. Хотя первые акты о советском гражданстве не могли претендовать на исчерпывающую регламентацию всех вопросов, относящихся к приобретению и утрате советского гражданства, именно ими был заложен тот правовой фундамент, на основе которого стало развиваться и совершенствоваться последующее советское законодательство в этой сфере.

В Конституции СССР 1924 г. были закреплены нормы, регулирующие союзное гражданство. Она установила принцип единого союзного гражданства. С образованием СССР нормативные правовые акты, регламентирующие условия и порядок принятия иностранцев в советское гражданство, были приняты также и другими советскими республиками.

При обсуждении проекта первой союзной Конституции разгорелась дискуссия о союзном гражданстве. Высказывались мнения о необходимости сохранения только гражданства союзных республик. Однако на том этапе победила идея единства союзного гражданства и равенства граждан СССР на всей ее территории. Именно СССР предоставлялось право устанавливать отправные положения и принципы законодательства о гражданстве. Союзные акты по вопросам гражданства формировали соответствующую правовую базу для законодательства союзных республик.

В развитие конституционных норм в СССР были затем приняты и действовали такие союзные акты, как Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г., Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г., Положение о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 г. Все эти нормативные правовые акты подтверждали принцип единого союзного гражданства и закрепляли одновременно базовые нормы для законодательства союзных республик.

Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г. было призвано устранить отдельные пробелы прежнего законодательства. Оно определило порядок лишения советского гражданства, значительно изменило существовавшую ранее сложную систему установления гражданства в силу рождения и изменения гражданства детей при изменении гражданства их родителями. Разрешение таких вопросов, как прием в гражданство (натурализация) иностранцев, проживающих за границей, восстановление в гражданстве СССР, выход из советского гражданства лиц, проживающих за границей, составило исключительную компетенцию Президиума Центрального исполнительного комитета (ЦИК) СССР. Ранее Положение 1924 г. предусматривало альтернативное решение этих вопросов Президиумом ЦИК соответствующей союзной республики или Президиумом ЦИК СССР.

Положение о гражданстве СССР 1931 г. в значительной мере воспроизводило Положение 1930 г. Вместе с тем в нем был усилен акцент на значении гражданства союзных республик. Прием в гражданство СССР уже не мог быть произведен без одновременного приема в гражданство союзной республики. В заявлениях о приеме в гражданство, подаваемых иностранцами, должно было содержаться указание, в гражданство какой из союзных республик он хотел бы быть принятым. Положение существенно меняло также соотношение компетенции высших органов государственной власти СССР и союзных республик. Право принятия в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей, лишение гражданства и восстановление в нем лиц, утративших его, перестало быть исключительным полномочием СССР. Лишение советского гражданства и его восстановление стали осуществляться совместно Президиумом ЦИК СССР и Президиумом ЦИК союзной республики.

Порядок приема в гражданство по новому союзному законодательству несколько усложнился, но по-прежнему оставался упрощенным. Прием в советское гражданство лиц, проживающих на территории СССР, осуществлялся краевыми (областными) исполнительными комитетами, ЦИК автономных республик, исполкомами автономных областей. Кроме того, ЦИК союзной республики обладал правом передачи этих дел в ведение районных исполнительных комитетов и городских Советов в городах, выделенных в самостоятельные административно-хозяйственные единицы.

Предусматривался также упрощенный порядок приема в советское гражданство иностранцев — рабочих и крестьян, проживающих в СССР для трудовых занятий; иностранцев, пользующихся правом убежища, а также в случае перемены гражданства в связи с вступлением в брак.

Положение 1931 г. прекратило свое действие в связи с принятием 19 августа 1938 г. Закона СССР «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Указанный Закон был принят в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. В нем воспроизводилось положение Конституции о том, что для граждан СССР устанавливается единое союзное гражданство и каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР. Все граждане СССР и союзных республик, независимо от их национальной принадлежности, признавались равными.

Следует заметить, что равенство граждан Союза, вытекающее, в частности, из принципа единого гражданства многонациональной страны, установилось не сразу. Оно формировалось постепенно в процессе установления договорных отношений между суверенными республиками. Например, в 1922 г. Украина признавала единство гражданства и равенство граждан всех республик^[2]. В Положении об иностранцах в УССР и порядке приобретения и утраты украинского гражданства, принятом ВУЦИКОМ от 28 марта 1922 г., говорилось, что «иностранцами в УССР признаются вес лица, нс состоящие гражданами УССР или гражданами других советских социалистических республик… Граждане РСФСР и других советских социалистических республик имеют равные с украинскими гражданами права и обязанности, и на них настоящее положение не распространяется».

В тот же период Совнарком Грузинской ССР в марте 1922 г. издал директиву о закрытии границ Грузии, выселении из Грузии рабочих, которые пробыли членами грузинских профсоюзов менее шести месяцев, а также принял декрет, по которому грузинка, вышедшая замуж за представителя другой национальности, теряла грузинское гражданство.

Союзный Закон «О гражданстве СССР» определял и уточнял круг лиц, являющихся советскими гражданами. До 1938 г. существовала упрощенная формула признания советских граждан, согласно которой каждое лицо, проживающее в СССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства, являлось советским гражданином. С принятием Закона о гражданстве исключалось автоматическое включение лиц в число советских граждан. Закон определил круг лиц, являющихся гражданами СССР. К ним были отнесены все состоявшие на 7 ноября 1917 г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства, а также лица, которые приобрели его в установленном законом порядке.

Закон 1938 г. ввел новую категорию граждан — «лица без гражданства». Таковым стало признаваться всякое проживающее на территории СССР лицо, не являющееся советским гражданином, но и не имеющее доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.

По Закону 1938 г. в гражданство СССР принимались лица, независимо от их национальной и расовой принадлежности. Прием лиц, обратившихся с соответствующими просьбами, осуществлялся Президиумом Верховного Совета СССР и Президиумом Верховного Совета союзной республики, в пределах которой эти иностранцы проживают. По новому Закону было отменено право местных Советов и высших органов государственной власти автономных республик принимать в советское гражданство. Решение вопросов о выходе из гражданства СССР и лишении лица статуса гражданина возлагалось исключительно на Президиум Верховного Совета СССР. При этом лишение советского гражданства производилось в силу особого в каждом конкретном случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, новый порядок решения вопросов о гражданстве оказался более централизованным по сравнению с ранее действовавшим.

Дальнейшее развитие советского законодательства о гражданстве осуществлялось в основном указами Президиума Верховного Совета СССР, которые определяли порядок приема в советское гражданство, восстановления в нем, выхода из гражданства СССР и его лишения, устранения фактического двойного гражданства в условиях СССР и другие процедурные вопросы, связанные с гражданством. В частности, существенные меры были приняты по сокращению численности лиц без гражданства в отношении той категории людей, которые являлись ранее подданными Российской империи либо в отношении их детей. Так, были приняты указы Президиума Верховного Совета СССР «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик» (1940); «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бссарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины» (1941). Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1945 г. право восстановить советское гражданство предоставлялось лицам, являвшимся к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи, а также лицам, состоявшим в советском гражданстве и утратившим его, а равно их детям, проживающим на территории Маньчжурии. Аналогичные указы были приняты в отношении подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживавших в провинции Синьцзян, в городах Шанхае и Тяньзине, на территории Болгарии, Югославии, Франции, Японии, Чехословакии, Бельгии.

После Второй мировой войны к советским властям стали обращаться армяне из разных стран мира, не имевших, как правило, никакого гражданства, с просьбами разрешить им вернуться на родину. 19 октября 1946 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР, установивший, что лица армянской национальности, возвращающиеся из-за границы на родину в Советскую Армению, признаются гражданами СССР с момента прибытия их в Советский Союз. Аналогичные указы были изданы в связи с возвращением в СССР лиц и других национальностей.

Еще одним примером того, что сокращение случаев безгражданства являлось одним из важнейших задач правового регулирования того периода, может служить постановление Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1954 г. «О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и нс оформивших своего гражданства». В соответствии с этим актом советскими гражданами были признаны лица, родившиеся за границей и в разное время прибывшие на территорию СССР (за исключением политических иммигрантов) и не представившие документы о своей принадлежности к иностранному гражданству (подданству), а равно и их дети. В результате действия этого постановления число лиц без гражданства, проживающих в СССР, существенно сократилось.

После Второй мировой войны СССР заключил с рядом стран соглашения о репатриации. В них, как правило, включались положения, предусматривающие в отношении репатриированных лиц статус гражданина и направленные на предотвращение случаев признания таких лиц апатридами (лицами без гражданства) или лицами, обладающими двойным гражданством. Например, в соглашении между СССР и Польшей о сроках и порядке репатриации из СССР лиц польской национальности от 25 марта 1957 г. говорилось, что поляки, репатриированные на основании соглашения, с момента выезда из СССР признаются вышедшими из советского гражданства, а по прибытии в Польшу приобретают польское гражданство. Члены семей репатриантов, не являющиеся лицами польской национальности и имеющие гражданство СССР, сохраняют его или выходят из советского гражданства в соответствии с их желанием, выраженным при оформлении выездных документов.

Следующим этапом в развитии института гражданства стало принятие Конституции СССР 1977 г., на основе которой в 1978 г. были приняты конституции союзных и автономных республик. В Конституции СССР более широко регулировались отношения гражданства. Конституционное закрепление получил принцип, в соответствии с которым граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. По Конституции СССР 1977 г. принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.

Новое конституционное законодательство предопределило принятие Закона о гражданстве СССР 1978 г., Основ законодательства СССР и союзных республик о браке и семье, соответствующих указов и положений Президиума Верховного Совета СССР.

Закон СССР от 1 декабря 1978 г. № 8497-IX «О гражданстве СССР» расширил возможности приобретения гражданства. Так, ранее действовавшее в Законе 1938 г. правило о том, что вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим советского гражданства, не влечет изменений гражданства, было расширено. В новой редакции предусмотрено сохранение прежнего гражданства у мужа и жены не только в случае заключения брака, но и при его расторжении.

Гражданами СССР признавались лица, состоящие в гражданстве Союза ССР на день вступления в силу нового Закона СССР 1978 г. Новый Закон уже не упоминал лиц — бывших подданных Российской империи. Число таких лиц составляло теперь уже незначительный процент населения.

Законом СССР 1978 г. были восполнены некоторые пробелы. Так, ранее не регулировались вопросы, связанные с признанием гражданства детей в том случае, когда в момент рождения ребенка лишь один из его родителей является гражданином СССР. Частично, но нс в полной мере этот вопрос восполнялся ранее ст. 30 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье. Целый раздел (IV) нового Закона о гражданстве был посвящен разрешению такого сложного вопроса, каким является признание гражданства детей при изменении гражданства родителей или при усыновлении.

Закон СССР о гражданстве 1978 г. сделал заметный шаг вперед по сокращению случаев без гражданства. В соответствии со ст. 13 данного Закона устанавливалось, что ребенок лиц без гражданства, имеющий постоянное место жительства в СССР, родившийся на территории СССР, является гражданином СССР.

Советское законодательство о гражданстве предоставляло широкие возможности по приему иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на территории СССР, в гражданство СССР и союзной республики. Для этого необходимо было обратиться с ходатайством о приеме в гражданство в Президиум Верховного Совета той союзной республики, на территории которой они имели постоянное место жительства. Принятие в гражданство союзной республики означало принятие в гражданство СССР. В случае отказа в приеме в гражданство Президиумом союзной республики можно было обратиться в Президиум СССР с аналогичным заявлением. Лица, проживающие за границей, вправе были ходатайствовать о приеме их в гражданство СССР в Президиум Верховного Совета СССР через соответствующие дипломатические или консульские представительства. Прием в советское гражданство не зависел от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства иностранца или лица без гражданства.

Закон 1978 г. предусматривал, что утрата советского гражданства может произойти вследствие выхода из гражданства СССР или лишения его, а также по основаниям, предусмотренным международными договорами, в которых Советский Союз участвует. Выход из гражданства означал одновременно утрату и гражданства союзной республики.

Действия, несовместимые с принадлежностью к гражданству СССР, могли служить основанием для принятия решения о лишении лица советского гражданства. Закон рассматривал сам факт лишения гражданства как меру исключительную, применяемую в случаях, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР.

Конституционно-правовая реформа конца 1980;х — начата 1990;х гг., распад СССР обозначили новый этап в развитии законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР «О гражданстве СССР».

В Законе 1990 г. получили более детальное закрепление вопросы об органах, принимающих решения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам, об исполнении и обжаловании решений. Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые ранее возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь перешли к Президенту СССР.

Закон 1990 г. еще более ограничил возможность лишения гражданства. Теперь эта мера принималась только к гражданину, который проживает за границей. Было устранено такое расплывчатое основание как «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР».

После распада СССР и провозглашения суверенитета союзными республиками начался длительный и довольно болезненный период разработки и принятия национальных законодательств о гражданстве.

Принятие Декларации России о государственном суверенитете 12 июня 1991 г. обусловило начало нового этапа в развитии законодательства о гражданстве. Это начало было положено принятием 28 ноября 1991 г. Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации». Данный Закон стал применяться в комплексе с актами Президента РФ (Указ от 10 апреля 1993 г., распоряжение от 23 июля 1992 г. о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, Указ от 17 марта 1994 г. об Управлении по вопросам гражданства Администрации Президента РФ).

Закон РФ от 28 ноября 1991 г. не включил положения, устанавливающие возможность лишения гражданства. Тем самым российское законодательство было приведено в соответствие с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., устанавливающей, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Ученые, практики, политики отстояли в Законе 1991 г. идею создания наиболее благоприятных условий для сохранения российского гражданства за каждым из граждан бывшего СССР, оказавшихся в силу государсгвенных или личных причин жителями иных суверенных государств — бывших союзных республик. Данный Закон предусматривал семь оснований приобретения российского гражданства (ст. 12). В силу сложившихся исторических условий первым из них стало признание гражданства^[3]. Российское гражданство признавалось за всеми гражданами бывшего СССР, постоянно проживающими на территории РФ в день вступления в силу данного Закона РФ, т. е. 6 февраля 1992 г., если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве (ч. 1 ст. 13). В дальнейшем Постановлением Верховного Совета РФ от 17 июня 1993 г. это положение Закона РФ было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РФ и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. Эти же правила при определенных условиях стали относиться и к военнослужащим.

Вопросы, касающиеся приобретения российского гражданства в порядке признания, нашли позднее отражение в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Под понятием «соотечественник за рубежом» Закон подразумевал граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами России; лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства; выходцев (эмигрантов) из России и СССР; потомков лиц, принадлежавших к указанным группам (ст. 1). В и. 4 ст. 11 Закона определено, что гражданами Российской Федерации признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. Это определение круга лиц, на которых распространяется приобретение гражданства в порядке признания, оказалось более широким по сравнению с формулировкой Закона 1991 г.

С 1991 по 2001 г. Россией было заключено более 15 международных договоров и соглашений, направленных па урегулирование проблем гражданства со странами — членами СНГ.

Зарубежный опыт

Союзное и республиканское законодательство советского периода, а также Закон 1991 г. в отношении определения условий по приему в гражданство являлись более демократичными по сравнению с законодательством западных стран. Они не содержали каких-либо требований-цензов (проживание, знание языка, доказательство хорошей репутации и др.) для натурализации или приема в гражданство, характерных для многих других стран. К примеру, иностранец, обращающийся с ходатайством о предоставлении ему британского гражданства, должен не менее пяти из восьми предшествующих подаче заявления лет, прожить в Великобритании, либо находиться на правительственной службе не менее года непосредственно перед подачей заявления. Аналогичное пятилетнее проживание является условием натурализации и для многих других стран, например, для Италии, США, Франции. Существуют страны, где срок проживания иностранцев для приема в гражданство еще выше. Лицу, которое желает получить гражданство в Германии, необходимо прожить в этой стране 8 лет, в Испании и Норвегии — 10 лет, в Швеции — 12 лет.

Наряду с цензом оседлости зарубежным законодательством установлены и другие требования. Например, в Великобритании необходимо иметь хорошую репутацию, обладать достаточным знанием английского языка, доказать свое намерение проживать на территории данной страны, поступить на правительственную службу или продолжать ее и др. Весьма строгие требования для приобретения гражданства по натурализации предусматривает и законодательство США. Для получения гражданства этой страны требуется знание английского языка (уметь читать, писать и обладать хорошим произношением), знание важнейших моментов из истории страны и основ государственного устройства США. Подаче заявления должно предшествовать не просто пятилстнее проживание на территории страны, необходимо нс менее половины этого срока физически присутствовать в США и не менее шести месяцев — в штате, в котором подается заявление. Заявление рассматривается только в том случае, если лицо было допущено на территорию страны в соответствии с должным образом оформленным разрешением иммиграционных властей.

Законодательство ФРГ предоставляет право приобретения гражданства лишь тем лицам, которые ведут «безупречный образ жизни», имеют постоянное место проживания и определенный доход. Почти везде установлено требование знания языка данной страны (особенно сложный экзамен предусмотрен законодательством Латвии и Эстонии). В отдельных арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия) в гражданство могут быть приняты только мусульмане, лица же других вероисповеданий, в том числе и супруги, должны изменить свою религию для вступления в гражданство. Национальный критерий положен в основу законодательства Израиля. В соответствии с законом о гражданстве Израиля лица еврейской национальности получают израильское гражданство автоматически, все же остальные — путем натурализации.

Большинство отечественных и зарубежных юристов считали Закон 1991 г. слишком демократичным, если иметь в виду срок натурализации, основания для приема и для отклонения заявлений о приобретении гражданства. По этим вопросам права в Российской Федерации были значительно шире по сравнению с закрепленными в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.^[4]

В связи с тем, что Закон 1991 г. был принят во время распада СССР, он в определенной мере был рассчитан именно на ситуацию, сложившуюся в переходный период. Закон предусматривал облегченный порядок приема в гражданство. Так, гражданство зачастую давали людям, не живущим на территории нашего государства. Вокруг этого даже появился бизнес: например, получить российский паспорт можно было при помощи фиктивного брака.

Несовершенство законодательства привело к тому, что с 1992 г. 5 млн человек стали россиянами, просто написав заявление. Государство должно было принять всех, иначе соискатели добивались этого через суд.

Множественность таких негативных фактов дало основание для постановки вопроса об изменении положений Закона 1991 г., приведении их в соответствие с реалиями сегодняшнего дня, настоятельной потребностью которого является соблюдение интересов национальной безопасности государства, защиты прав и интересов российских граждан. Хотя действующее законодательство РФ о гражданстве Российской Федерации в целом отвечало требованиям Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., в конце 1990;х гг. многие ученые стали заявлять о чрезвычайной актуальности принятия нового закона о гражданстве (либо в новой редакции) с учетом международных договоров и соглашений, заключенных Россией со странами СНГ за последнее десятилетие^[5].

Принципиальная суть нового законодательства была сконцентрирована в положениях Конституции РФ 1993 г. В ст. 6 (ч. 1) Конституции РФ закреплены конституционные основы российского гражданства. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. С принятием данной Конституции РФ наметилась централизация правотворчества по вопросам гражданства. Регулирование вопросов гражданства в Российской Федерации теперь было отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Соотношение федерального гражданства и гражданства республики как субъекта РФ имело множество аспектов.

По-мнению некоторых ученых и экспертов, ранее действующее законодательство РФ о гражданстве лишь в некоторой степени отражало его федеративный аспект и не затрагивало целого ряда существенных проблем^[6]. Так, Закон 1991 г. в ч. 1 ст. 2 содержал положение о равенстве гражданства России независимо от оснований его приобретения. В то же время в ч. 2 ст. 2 этого же Закона говорилось, что граждане России, постоянно проживающие на территории республики в составе России, являются одновременно гражданами этой республики. При этом в ч. 2 ст. 12 данного Закона устанавливалось, что при определении принадлежности к гражданству Российской Федерации, наряду с федеральными актами действуют и применяются акты законодательств республик в составе Российской Федерации.

В законодательстве РФ, однако, отсутствовал ответ на вопрос о том, может ли то или иное лицо приобрести гражданство республики до вступления в гражданство России. Неясными оставались такие вопросы, как автоматическое приобретение гражданства республики лицами, постоянно проживающими на ее территории; приобретение гражданства Российской Федерации иностранцем или лицом без гражданства и приобретение гражданства республики; как отражается на приобретении гражданства республики приобретение гражданства Российской Федерации в порядке регистрации при условии, когда решение об этом может быть принято министерством внутренних дел республики в составе России; как обстоят дела с гражданством Российской Федерации в случае выхода гражданина из гражданства республики и др.^[7] В законодательных актах республик на большинство из этих вопросов также не давалось ответов в связи с тем, что многие из них должны были быть разрешены на федеральном уровне. В республиканском законодательстве многие существенные положения оказались неправомерными. К примеру, в ст. 19 Конституции Республики Татарстан было установлено, что Республика имеет свое гражданство. Ее граждане обладают гражданством России. Они могут иметь также гражданство других государств, условия осуществления которого определяются договорами и соглашениями, заключаемыми с ними Республикой. Данное положение противоречило нормам российского Закона о гражданстве. Обозначенные и другие серьезные государственно-правовые проблемы предопределили принятие нового Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Отношение к нему было неоднозначным с самого начала его обсуждения и принятия. Спор велся вокруг таких вопросов, как основания и порядок приобретения гражданства, период проживания на территории РФ, дающий право на прием в гражданство Российской Федерации, судьба соотечественников, проживающих в государствах — бывших союзных республиках, право республик в составе России устанавливать собственное гражданство.

По Закону 1991 г. гражданство можно было получить (ст. 12): а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; е) путем выбора фажданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом.

Статья 11 нового Закона 2002 г. сократила перечень оснований приобретения гражданства Российской Федерации. Теперь отсутствовали такие основания приобретения гражданства, как в результате признания и в порядке регистрации. Если ранее в соответствии со ст. 18 Закона 1991 г. гражданство России в порядке регистрации приобретали лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации, то новый Закон о гражданстве в его ст. 8 закрепил положение, в соответствии с которым заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства России, не влечет за собой изменений гражданства указанных лиц.

Много споров вызвала ст. 13 нового Закона, регулирующая прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке. В соответствии с данной статьей иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство России в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица: а) проживают на территории РФ в течение пяти лет непрерывно (при этом срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за ее пределы не более чем на три месяца в течение одного года); б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ; в) имеют законный источник средств к существованию; г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

д) владеют русским языком (порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации).

По новому Закону для приобретения гражданства в упрощенном порядке в связи с вступлением в брак с гражданином Российской Федерации в таком браке нужно пробыть не менее трех лет и прожить на территории РФ не менее года. Таким образом, в новых условиях стать гражданином Российской Федерации оказалось сложнее, но эти требования не выглядят настолько жесткими по сравнению с законодательством ряда других стран. Представляется, что ужесточение условий приема в гражданство в целом является объективной правовой политикой, отвечающей современным требованиям обеспечения суверенитета государства, безопасности его граждан, повышения авторитета института гражданства. Вместе с тем ряд вопросов оказались открытыми или неразрешенными.

С учетом новых условий приема в гражданство Российской Федерации немалая доля людей, считавших себя россиянами, оказались иностранцами или лицами без гражданства. По данным Управления Президента РФ по вопросам гражданства на период 2003 г. в России проживало около 1 млн 200 человек с паспортами гражданина СССР, которые не являлись гражданами России^[8]. В своем Послании 2003 г. Президент РФ отметил, что после принятия нового Федерального закона о гражданстве более 1 млн человек, приехавших в Россию после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации. Эти люди, которые жили и работали в России, участвовали в ее политической жизни, а многие из них — служили в Российской армии, оказались по новому законодательству о гражданстве лицами без гражданства в своей собственной стране. В связи с этим Президент РФ выступил с инициативой внесения изменений в Закон, позволяющих сделать более эффективной иммиграционную политику и устранить препятствия для принятия в гражданство соотечественников, а также жителей государств — членов СНГ.

В ходе реализации нового Закона о гражданстве в Вооруженных Силах РФ оказалось немало лиц, не имеющих российского гражданства, что соответственно вступило в противоречие с российским законодательством. Получилось так, что военнослужащие и члены их семей, которые служили в странах СНГ, не могли получить российского гражданства. С целью решения этой проблемы, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ приняла решение о порядке приема в российское гражданство и выдаче документов военнослужащим и членам его семей. По сути, Комиссия урегулировала отношения, являющиеся предметом федерального закона.

Еще одна болезненная проблема заключалась в том, что не всегда бывшим соотечественникам удавалось сохранить российское гражданство. Имелись случаи, когда от российского гражданства их вынуждали отказываться. Именно такие факты наблюдались, в частности, во время всеобщей паспортизации на Украине в 2001 г. Большинство живущих на территории Украины решили отказаться от российского гражданства потому, что этого требовали правила выдачи нового паспорта на их родине. А получив украинский паспорт, они, как граждане СНГ, стали снова просить о приеме их в российское гражданство.

Принципиальным новшеством, вызвавшем неоднозначную реакцию, следует назвать и отсутствие в Законе о гражданстве положений, касающихся гражданства республик в составе России. Депутаты Государственной Думы при голосовании во втором чтении отклонили поправку представителей Республики Татарстан, которой они хотели восстановить прежнюю норму «о гражданстве республик в составе России»^[9]. Несмотря на то что представители республик, часть членов общественного объединения «Отечество — вся Россия» (ОВР) и «Регионов России» отстаивали право республик на гражданство, большинство депутатов посчитали противоречивой норму о том, что граждане России являются одновременно гражданами республик.

Хотя Закон о гражданстве некоторые круги правозащитников назвали «едва ли не драконовским», в целом он соответствует нормам международного права и заключенным Россией конвенциям, и более того является демократичнее и лояльнее по сравнению с законодательством о гражданстве ряда стран с так называемой устойчивой демократической системой. Вместе с тем адаптация Закона к реальной жизни потребовала дополнительных усилий в области правового регулирования и дальнейшего совершенствования его положений.

Первые шаги в этом направлении уже были предприняты. На основании инициативы Президента РФ в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ. Этими изменениями упрощен порядок принятия в гражданство, расширены права различных категорий лиц по приобретению гражданства. В частности, было установлено правило, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день его рождения не только оба родителя, но и единственный родитель, проживающий на территории РФ, является иностранным гражданином или лицом без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории РФ, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других российских войсках, воинских формированиях или в органах, получили право обращаться с заявлениями о приеме в гражданство России без соблюдения условий проживания на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно и без представления вида на жительство.

Были расширены возможности приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Если раньше таким правом обладали иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет и обладающие дееспособностью, имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя с гражданством Российской Федерации, то теперь не требуется, чтобы этот родитель обязательно был нетрудоспособным. До июня 2014 г. дополнительно такое право приобретали также граждане государств, входивших в состав СССР, которые получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях России после 1 июля 2002 г.

Упрощенный порядок без соблюдения условия о сроке проживания был предусмотрен и для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ, если указанные граждане и лица: а) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР; б) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее грех лет; в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации. Раньше для этих категорий предусматривался годовой срок непрерывного проживания на территории РФ. С учетом внесенных изменений нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Россию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., получили право обращаться с заявлениями о приеме в гражданство России в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории Российской Федерации, и без представления вида на жительство.

Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, принимались в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий пятилетнего срока непрерывного проживания и без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации. Для них не требовалось также предъявление доказательств о том, что они имеют законный источник средств к существованию и подтверждение факта владения русским языком. Ветеранам Великой Отечественной войны, имевшим гражданство бывшего СССР и проживающим на территории РФ, наряду с вышеназванными упрощениями не нужно было также обращаться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства.

С целью дальнейшей либерализации гражданского законодательства Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1608 «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325, был упрощен порядок получения российского гражданства граждан бывшего СССР из числа бывших военных, служивших в свое время в советских республиках, а также тех, кто переехал жить в Россию из стран СНГ до ноября 2002 г.

Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 71-ФЗ упростил порядок приобретения гражданства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, которые специальной комиссией признаны носителями русского языка, т. е. лицами, владеющими русским языком и повседневно использующими его в семейно-бытовой и культурной сферах при условии, что данные лица либо их родственники по прямой восходящей линии (т.е. родители, бабушки, дедушки и т. д.) постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории РФ либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы РФ.

Особый случай упрощенного порядка получения гражданства Российской Федерации связан с вхождением в состав Российской Федерации Республики Крым и г. Севастополя. 18 марта 2014 г. Российская Федерация и Республика Крым заключили Договор о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. Согласно сг. 5 этого Договора граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на 18 марта 2014 г. на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации. Исключение составили лица, которые в течение одного месяца после этого дня заявили о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей гражданство Украины либо остаться лицами без гражданства.

Для получения паспорта гражданина Российской Федерации, гражданами, постоянно проживающими на территории Республики Крым или Севастополя, должны быть предоставлены лишь документы, позволяющие идентифицировать личность заявителя. К ним относятся заявление о выдаче паспорта гражданина; документ, удостоверяющий личность, т. е. украинский внутренний паспорт со штампом о регистрации по месту жительства на территории Республики Крым или Севастополя на 18 марта 2014 г. (если подобная отметка отсутствует, предоставляется справка о регистрации по месту жительства); свидетельство о рождении; две фотографии; свидетельство о заключении брака, свидетельство о расторжении брака (при наличии) и его копия; свидетельства о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста (при наличии) и их копии. Для жителей Крыма, находящихся на территории РФ, предусмотрен порядок оформления паспорта гражданина Российской Федерации в территориальном Управлении Федеральной миграционной службы по месту временной или постоянной регистрации или по месту фактического нахождения.

Среди последних законодательных нововведений необходимо выделить также поправки, связанные с упорядочением учета граждан Российской Федерации, имеющих гражданство другого государства или постоянно проживающих в иностранном государстве путем введения порядка уведомления (Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 142-ФЗ) и расширением круга иностранных лиц и лиц без гражданства, имеющих право па упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации (Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 157-ФЗ).

Анализ развития российского законодательства о гражданстве свидетельствует о существенной эволюции института гражданства, постепенного приспособления норм, регулирующих гражданство, как к международно-правовым стандартам, так и к тем условиям, которые складываются в реальной жизни. Одной из важнейших задач современных исследователей в этом направлении является объективная оценка того, насколько установившиеся правовые условия отвечают принципам гуманизма, демократии и социально-политической справедливости. В условиях либерализации законодательства о гражданстве актуальное значение имеет также определение границ расширения упрощенного порядка приема в гражданство Российской Федерации, адекватного потребностям обеспечения безопасности и устойчивого развития российского государства.

• [1] На политическом уровне термин «граждане» стал употребляться и раньше. Например, обращение Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов от 25 октября 1917 г. называлось «К гражданам России!» Под гражданамиимелось в виду все население России.
• [2] См.: История Советского государства и права. Кн. 2. М., 1968. С. 103—104.
• [3] Как замечает ряд авторов, в данном случае более верным было бы обозначить эту процедуру как определение, кто в порядке правопреемства считается российским гражданином, а не как приобретение гражданства изначально. См., например: Лазарев Л. Б. Комментарийк Постановлению Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. но делу о проверке конституционности пункта «г» ст. 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связис жалобой А. А. Смирнова // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. Т. 2. М., 2001. С. 38.
• [4] Данная Конвенция была подписана Президентом РФ в 1997 г.
• [5] Смирнова Е. С. Россия и европейские стандарты института гражданства в началеXXI века // Государство и право. 2002. № 2. С. 70.
• [6] См., например: Лвакъяп С. А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 13—16 ;Воробьев Я. Ф. Вопросы гражданства в Российском федеративном государстве // Российская государственность: состояние и перспективы развития / Л. Ф. Болтепкова [и др.]. М. :Республика, 1995. С. 129−138.
• [7] Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. С. 13—16.
• [8] См.: Россия прирастает гражданами // Российская газета. 2003. 11 марта.
• [9] См.: Окулов А. Бьют по паспорту. Россия ужесточит правила получения гражданства //Известия. 2002 г. 21 февр.