Современные концепции государственного управления

СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ БЮРОКРАТИИ И ТЕОРИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ

Социальная природа административных организаций и цели организационного развития

Природа организаций рассматривается в теории организации в качестве части ее методологической базы. Сама теория организации в социологии и политологии рассматривается как межпредметная теоретическая дисциплина, сформированная в рамках организационноуправленческой проблематики. Теория организации соотносит свои положения и с другой межпредметной дисциплиной — общей теорией управления, а также с ее составной частью — теорией менеджмента. Методологические основания этих научных дисциплин были заложены в XIX—XX вв. представителями классической школы организации и управления.

Разграничение предметов этих дисциплин достаточно условно, между ними нет разделения вплоть до сегодняшнего дня, так как проблематики этих дисциплин тесно взаимодействуют друг с другом. Но тем не менее можно выделить и существенные различия. Так, теория управления и, соответственно, менеджмента, рассматривают процессы управления коллективной деятельностью, связанные, прежде всего, с целеполаганием и целедостижением, остальные проблемы управления рассматриваются именно с этой точки зрения. Теория же организации сосредоточивает свое внимание на природе и специфике объекта — т. е. организации как коллективного социального субъекта этого целедостижения. В основе ее методологий изучения организации оказываются условия самовоспроизводства и выживания организации, принципы построения ее структуры, а также закономерности ее функционирования и развития. Управленческая проблематика затрагивается в связи с вышеизложенными параметрами организации. Особенностью теории организации является описание организации как самоорганизующегося социального объекта, имеющего свою особую природу, а также логику функционирования и развития, что сближает ее с методологией синергетики.

Научной базой теории организации стали как общенаучные методологии — философия, системная методология и общая теория систем, так и узкоспециальные методологии отдельных дисциплин — кибернетики, социологии, политологии и психологии. Основной вклад в теорию организации внесла социология. Именно в ней была разработана современная организационная теория, из которой выделилось направление, получившее название социологии организаций, изучающая организацию как социальный институт.

Большой вклад в теорию организации внесла также психологическая наука — в рамках социальной психологии было выделено новое направление — психология организаций и теория организационного поведения (Р. Канн, Д. Кац, Р. Блейк и другие) Среди политологов можно выделить Р. Дарендорфа и Дж. Марча, которые уделяли серьезное внимание этому направлению. Тем не менее, необходимо отметить, что теория организации не характеризуется единством теоретических представлений и моделей, что связано с ее междисциплинарной проблематикой, где специалисты как в области социологии и политологии, так и психологии и экономики находят обширное поле для применения своих концепций и теорий.

Изучение бюрократии как способа и методологии управления начиналось с рассмотрения двойственности самой природы социальной организации. С одной стороны, любая организация в обществе несомненно представляет из себя тип социальной общности людей, то есть организация — это прежде всего коллективный социальный субъект деятельности, который координирует и направляет поведение социальных групп и отдельных индивидов в процессе совместной деятельности. Деятельность людей в организации интегрирована для достижения определенных социальных целей, а действия отдельных элементов организации осознаны и целенаправленны для их реализации (естественная модель организации). Но, с другой стороны, сама организация представляет собой искусственно проектируемую систему или инструмент, сознательно создаваемый людьми для решения определенных задач (основа теории рационального выбора). В последнем случае возникает иллюзия полной рационализации как самой структуры организации, так и организационного поведения людей, что не совсем соответствует действительности. Противоречивая природа социальной организации во многом предопределила принципиальные различия подходов к ее изучению в рамках теорий рационального выбора и естественной модели в теории организации.

Административная организация как особый тип социальной организации рассматривается в виде инстанции, выполняющей функции объединения, регламентации поведения людей и координации их разнонаправленных усилий. Надо отметить, что в неявном виде эти аспекты деятельности присутствуют в любом типе организации, но именно в административных институтах они получают преимущественное развитие. В узком смысле слова, административная организация — это особый тип органов исполнительной власти на государственном, отраслевом (министерства) или региональном уровне (местные региональные органы власти субъектов федерации, местное самоуправление — муниципалитеты), которые отличаются от других типов организации наличием четко определенных и установленных институциональных целей. Такие организации как правило имеют жесткую, зафиксированную в нормативных документах формальную структуру, систему узаконенных правил и стандартов, а также четкое распределение сфер компетенции и властных полномочий своих сотрудников.

По классификации А. И. Пригожина, административные организации отличаются от общественных (клубы, добровольные общества) и ассоциативных (семья), тем, что обладают относительной устойчивостью своих целей и ограниченной возможностью сотрудников таких организаций корректировать институциональные цели. Для этого в административных организациях используются механизмы формальной регуляции деятельности (поведения) человека, они имеют четко зафиксированную систему ролей с ярко выраженными полномочиями. Т. Парсонс называл их «роли статуса», а Р. Дарендорф фиксировал «сгустки ролей» в рамках «императивно координирующих ассоциаций». Таким образом, можно констатировать, что в своей деятельности административные организации руководствуются принципом разделения труда, а также сфер компетенции и властных полномочий.

Примером административных организаций, независимо от форм собственности (частные, государственные, региональные), могут служить как правительственные или региональные учреждения государственной власти, так и производственные, коммерческие организации, банки, страховые кампании, медицинские, образовательные и подобные им организации. Крайней формой развития административной организации являются бюрократические организации, в которых формализация и стандартизация деловых отношений достигает высшего уровня, а вся деятельность строится на основе безличных формальных правил. Это крайняя форма административной организации имеет место как в государственном, так и в частном секторе (в крупных корпорациях) .

Теоретическая модель (идеальный тип) социальной организации разработана в рамках классической школы организации и управления (А. Файоль и его последователи), причем она целиком построена на принципах формальной организации деятельности. В ней предусматривается жесткое разделение и специализация труда в управлении, четкая регламентация сфер деятельности, их стандартизация (рутинизация) и работа по правилам, разграничение компетенции, нормирование власти, иерархизация и профессионализация управленческой деятельности. Первоначально эта модель представляла вариант так называемой машинной модели организации, в которой человек был лишь «винтиком» в сложной машине управления, а организация представлялась идеальным инструментом для выполнения поставленных целей. Именно эта модель социальной организации стала базой для анализа возможностей рационализации административной деятельности и организационного поведения в организациях формально-управленческого типа, крайней формой которых и была признана бюрократическая форма организации.

Критерием измерения рациональности и эффективности управленческой деятельности стало определение типа изменений в организации, которые дают положительный или отрицательный эффект. Концепции, в которых рассматривались различные критерии таких изменений, получили общее название теорий организационного развития. Причем, если первоначально в рамках теории естественного развития организации, применялись такие оценочные критерии как повышение способности системы к выживанию, структурное и функциональное усложнение организации, а также возрастание роли функционального взаимодействия и обеспечения интеграции (Т. Парсонс), снижение гибкости и усиление контроля организации (И. Адизес) и повышение уровня закрытости организации (А. Хоули), то в настоящее время выдвигается целый ряд других критериев. Это прежде всего реакция организации на нововведения, которые могут иметь как положительные, так и отрицательные последствия, например, увеличение ее размеров и как следствие — потерю управляемости (А. Кизер, Дж. Чайлд). Другой подход к изменениям, необходимым в организации, иногда понимается как сложная образовательная стратегия, рассчитанная на изменение верований, отношений, ценностей и соответственно структуры организации в целях усиления ее адаптации к новым технологиям и рынкам (У. Беннис).

Таким образом, цели организационного развития в организации выражаются в процессе подготовки и реализации позитивных, качественных изменений, которые затрагивают способы, средства деятельности и взаимодействия, а также отражают трансформации организационной структуры. Основным признаком развития организации считают структурные изменения, которые закрепляются в организационной структуре и становятся устойчивыми и необратимыми, тем самым меняя качество самой структуры организации.

Представители классической школы управления делали акцент на рациональных механизмах проектирования структурных изменений и рассматривали этот процесс как обусловленный факторами внутренней среды; школа человеческих отношений связывала их с процессами групповой динамики, а школа социальных систем пыталась сочетать в себе логику естественной эволюции и рационально спланированной деятельности менеджера, причем целью организационного развития, в данном случае, являлось достижение равновесия внутренней структуры с ее внешней средой. Если в инновационном подходе структурные изменения выступают как полностью спланированные менеджером, и они протекают в связи с изменениями как внешней, так и внутренней среды организации, согласовываясь друг с другом, то в ситуационном подходе организационное развитие описывается в терминах пассивной рациональной адаптации различных сегментов организации к внешней среде. Организационно-экологический подход в теории организационного развития пытается соединить рационально-естественный путь развития организации с методологией естественного отбора и селекции.

Одним из первых классификацию моделей структурных изменений опробовал А. Голднер, который использовал, во-первых — рациональные, обусловленные реализацией проекта изменения, и во вторых — естественные изменения, понимаемые как эволюционный, социокультурный процесс, модели организационных изменений. Впоследствии к этой классификации прибавились более сложные характеристики, такие как: источник структурного изменения (внутренняя и внешняя среды), механизм достижения баланса с внешней средой или конфликт с ней, степень запрограммированности процесса изменений и др. В современных теориях организационного развития существует несколько классификаций моделей структурных изменений. Так, в классификации М. Ханнона и Дж. Фримена, где за основу взят механизм структурного изменения, выделяется три такие модели: селекционная (организационная экология), балансовая (адаптация к внешней среде организации) и случайностная модель, в которой организационные изменения — результат действия множества слабоконтролируемых факторов, а результаты этого процесса слабо соотносятся как с поставленными целями, так и с требованиями внешней среды. В другой классификации за основу взят способ контроля за поддержанием в организации баланса с внешней средой — это инвайроментальная модель структурных изменений. М. Зей-Феррел, автор этой концепции организационного развития, выделяет два основных типа такой модели: модель адаптивных изменений, где изменения в организации происходят исключительно под влиянием внешней среды, и модель адаптирующих изменений, где достижение баланса связано с воздействием организации на внешнюю среду — модель ресурсной зависимости. Наиболее полной, хотя и не завершенной, в западной организационной науке считается классификация моделей структурных изменений по четырем основаниям: единица анализа (одна или группа организаций), источник изменений (внутренняя или внешняя среда), механизм изменений (селекция или баланс), активность или пассивность организации в достижении баланса с внешней средой. Эта классификация разработана П. Гудменом и Л. Керком.

В заключение необходимо отметить, что цели организационного развития сводятся в основном к повышению эффективности взаимоотношений как внутри организации, так и с внешней средой. В основе построения целей организационных изменений остался принцип рационализации деятельности, заложенный классической школой и теоретическая концепция М. Вебера о «рациональной» бюрократии. Несмотря на их серьезную критику и новые критерии организационных изменений сам принцип подгонки структуры организации к необходимым изменениям, продиктованным внутренними (бюрократизация) и внешними причинами — изменения рынка, конъюктуры, а также социокультурными основаниями общественной жизни, в целом, остался неизменным.