Терминология и теоретические основы государственного управления

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государство. Основные подходы к понятию

Термин «государство» используется в самых различных значениях. В обыденном словоупотреблении речь нередко идет о географическом понятии — стране, да и она иногда обозначается неточно. Республику США называют нередко Америкой, хотя на этом континенте несколько десятков других государств, а Великобританию — Англией, хотя это только восточная часть первой. На территории одной страны может быть несколько государств. На территории Германии в 1949;1990 гг. было два государства: Федеративная Республика Германия и Германская Демократическая Республика — «социалистическое государство рабочих и крестьян». В их границах существовали разные общества с неодинаковым строем, и оба они были членами ООН. Два государства существовали до 1970;х гг. на территории Вьетнама, а на Корейском полуострове существуют и теперь (Корейская Народно-Демократическая Республика и Республика Корея). Конечно, без территории (страны) не может быть государства («кочующее» государство монголов в Средние века было исключением, да и они затем осели), но не всякая страна означает одновременно государство.

Государство — явление многоликое, разностороннее. На земном шаре в настоящее время существуют около 200 государств, и все они имеют свои особенности. Длительное время государство не отличали от общества, и даже сейчас есть определения, трактующие государство как общество особого рода, политическую организацию общества, его политический строй. Выше уже говорилось об отождествлении государства со страной. Марксизмом-ленинизмом государство трактовалось как «машина», «дубина» (выражение В. И. Ленина) в руках определенного класса. Нередко государство сводят к понятию государственного аппарата, системе управляющих органов и должностных лиц. В последние десятилетия к государству применяется технико-кибернетический подход, когда оно исследуется как абстрактная система по общим правилам теории систем (ввод информации, ее циркулирование в «государственных рецепторах» (органах), вывод (управленческое и иное государственное решение и т. д.). Существуют и другие подходы к понятию государства.

В современном государствоведении можно выделить пять основных подходов: теологический, классический (арифметический), юридический, социологический и новейший — технико (информационно)-кибернетический. Теологический подход безраздельно господствовал в Средние века; ныне он представлен во взглядах сторонников исламского фундаментализма. Они полагают, что государство создано Аллахом через его посланника — пророка Мухаммеда, и сейчас вселенский суверенитет принадлежит Аллаху, он же руководит и всей деятельностью государства (считается, что не люди пишут законы, а Аллах водит их рукой). С этой точки зрения государство должно строиться и действовать по типу халифата, оно — эманация (воплощение) воли Аллаха.

Сторонники классического подхода рассматривают государство как соединение трех элементов: власти, территории и населения. Этот подход скорее указывает на условия существования государства (оно невозможно без населения и вне территории, хотя бы «подвижной», как в государстве кочевников). Власть же существует не только в государстве — есть родительская, корпоративная и т. д. власть, власть территориального коллектива (местное самоуправление).

Юридический подход к понятию государства господствовал в науке до Первой мировой войны (1914;1918). Он был связан с юридическим мировоззрением, идеями свободы, равенства, конституционализма, связанности государства правовыми нормами. Его сторонники рассматривали государство, прежде всего, как систему правоотношений, специфическое нормативное единство (правда, многие из них не отрицали значения социологических трактовок государства, но, будучи юристами, отказывались заниматься этим). Они были правы в том, что государство может выступать (и выступает) как юридическое лицо, но такой подход не раскрывает его особых качеств как управляющей системы. В современной литературе юридический подход встречается очень редко, но все же имеет сторонников. Французский автор Д. Д. Бешийон говорит, что, по мнению некоторых юристов, «государство — это, прежде всего, юридическая концепция», «персонификация юридического порядка». Оно «не существует в действительности», является вещью «чисто абстрактной и теоретической», «абстрактным институтом, а не физическим явлением».

Наиболее широкое распространение получил социологический (с политологическим акцентом) подход к понятию государства. В нем, как и по вопросу о возникновении государства, существует марксистское и множество немарксистских направлений, школ. С точки зрения марксизма-ленинизма, государство есть орган диктатуры определенного класса (демократической диктатуры народа в современном Китае; в СССР в последние десятилетия его существования было заявлено об общенародном государстве, но и при этом, как говорилось, оно оставалось классовым), оно носит временный характер и при социализме начинает отмирать, а в условиях коммунизма его заменит самоуправление народа. Причем нередко утверждают, что отмирание государства произойдет через его усиление.

Среди немарксистских социологических школ наиболее распространена трактовка, объединяющая юридические, экономические и политические признаки. Государство определяется как юридическая персонификация нации (в данном случае под нацией понимается население страны), а эта персонификация коренится в централизации экономической жизни нации. Оно не орган диктатуры какого-либо класса (установление диктаторских режимов извращает его природу), а официальный представитель общества, выступающий в качестве арбитра в отношениях между социальными слоями, партиями, общественными объединениями и даже личностями. В толковании некоторых западных авторов, на которых марксизм оказал определенное влияние, государство не является абсолютно беспристрастным представителем общества (на него оказывают влияние «группы давления», «заинтересованные группы»), у него имеются черты и внеклассовые, и классовости (Н. Пуланцас).

Некоторые немарксистские социологические школы связывают государство не с социальными отношениями, а, прежде всего, с экономикой. Китайский (Гонконг) автор Э. Винг-Йи Ли, суммируя доминирующие подходы в западной науке (М. Вебер, Г. Кельзен, А. Грамши, регуляционная школа Дж. Джессопа), называет следующие признаки государства: 1) государство — одновременно институциональное и нормативное явление. Как первое оно включает совокупность органов (аппаратов) законного, административного и принудительного характера. Как нормативный порядок оно основано на легитимации, а последняя — на том, что существуют фундаментальные ценности, которые институты государства должны осуществлять; 2) современное государство играет ключевую роль в обеспечении успешного функционирования экономики, а форма государства тесно связана с системой производства; 3) капитализм имеет разные формы в истории и с точки зрения его социального содержания и потому создает разные государственные институты и нормы, чтобы способствовать деятельности экономических структур; 4) ключевое значение для деятельности государства имеет административная (т. е. управленческая) система, ее органы являются связующим звеном между государством и экономическими институтами. При этом, как считают некоторые политологи (А. Кокс, Г. Руперт, Дж. Джессоп), государство перестает быть частью национальной экономики только своей страны и вовлекается в открытую экономику глобального капитализма. Оно не является больше кейнсианским «государством благоденствия» для своей страны, а становится в экономической системе государством-стороной, снабжающей ее управлением (заботится о занятости, защите труда, распределении прав на общественный достаток и т. д.), по характеристике К. Шумпетера — работающим для благополучия (Workfare State).

Современные исследователи называют большое число признаков государства.

Во-первых, оно рассматривается как определенное объединение людей, отличающееся от других сообществ как политическое сообщество, его политический характер обусловлен, прежде всего, социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел».

Во-вторых, государство — это политическая организация общества данной страны, ибо всякое сообщество предполагает определенную организацию. Особенность этой организации в том, что она имеет универсальный характер (для всего общества), включает всех находящихся на территории государства (хотя по-разному граждан и не граждан), распространяется на граждан, в т. ч. и находящихся за пределами своей страны. Этой организации присущи элементы добровольности (можно выйти из гражданства, уехать из страны), но в целом она строится на основе обязательности.

В-третьих, государство — это регулятивный институт. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированности, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путемф издания законов, иных правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются государственному регулированию). Государство выполняет «общие дела», действует как арбитр, но вместе с тем оно представляет интересы тех слоев, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть, экономически и политически доминирующих сил. В развитых демократических государствах такой силой обычно является «средний класс». Таким образом, социально-политический арбитраж государства вовсе не безупречен, и о том, какие силы доминируют в обществе, видно по отношению государства к жизненно важным вопросам различных слоев населения.

В-четвертых, важнейшим признаком государства является особая публичная, государственная власть. Она универсальна и суверенна и распространяется на всех находящихся на территории государства, а в определенных случаях и за его пределами. Она непререкаема (некоторые исключения, связанные с правами человека, с агрессивным поведением государства и т. д., устанавливаются международным правом), может посягнуть на собственность, свободу и саму жизнь человека (на основе правовых норм). Такие возможности ее воздействия обусловлены тем, что, в-пятых, государство — это орган легализированного и легитимного принуждения, насилия.

В-шестых, государство обладает специализированным аппаратом. Конечно, свой аппарат может быть и у общественных объединений, но это совсем другой аппарат с точки зрения его функции, структуры, способов принуждения, характера последних.

Помимо перечисленных признаков государства, имеющих в своей основе социально-политический характер, обычно называют и другие: разделение населения по административно-территориальным единицам (существуют также политико-территориальные единицы — субъекты федерации, автономии), налоги и сборы, наличие права — особой системы правил (норм), обеспеченных государственным принуждением.

Суммируя различные подходы, можно дать определение государства. Правда, всякое определение, даже самое пространное, выделяет только некоторые стороны явления, полагаемые главными, принципиальными, и тем самым обедняет его. Краткое же определение, рассчитанное на запоминание, будет неполным. Трудности обобщения состоят и в том, что деспотические государства прошлого отличаются от современных демократических государств, да и в наше время существуют различные по своей природе и формам государства. Тем не менее, для целей обучения определения необходимы. Итак, можно сказать, что государство — это универсальное политическое сообщество и одновременно политическая организация, обладающая особой (суверенной государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного воздействия на общество (в т. ч. путем легализованного принуждения), выражающая, прежде всего, волю доминирующего социального слоя и выполняющая общие для общества задачи. Эта организация строится на основе разделения населения по административно-территориальным и иным единицам (субъекты федерации, автономия и др.), использования институтов права.

Существует множество доктрин, объясняющих возникновение государства. В Средние века господствовали взгляды о его богоустановленности. Оно рассматривалось как явление, дарованное людям «свыше». В Новое время, когда общество стало освобождаться от религиозных оков, появились личностные, индивидуалистические концепции возникновения государства. Некоторые из их приверженцев исходили из постулата о том, что человек по своей природе — существо злое, в обществе идет «война всех против всех», и чтобы ограничить ее проявления, необходимо государство (Т. Гоббс). Иные считали, что, напротив, человек добр и люди заключают для общей пользы между собой общественный договор, который мыслился как фактическое состояние, а не юридический документ (Ж.-Ж. Руссо). Позже появились коллективистские трактовки возникновения государства, связывающие этот процесс, в частности, с насилием одних групп общества над другими (внутреннее насилие — Л. Гумплович) или с необходимостью управления покоренными племенами (внешнее насилие — Ф. Оппенгеймер).

Марксистская классовая теория связывала появление государства не с насилием, а с естественными процессами возникновения семьи, частной собственности, расколом на этой основе общества на классы и созданием экономически господствующим классом государства, ставшего органом насилия этого класса. Таким путем экономически господствующий класс оказался господствующим и политически.

В настоящее время в западной литературе в разных вариантах широко используется олигархическая теория первоначального возникновения государства (олигархия в переводе с древнегреческого — «власть немногих»). Согласно ей в любом человеческом коллективе (племени, сообществе) складывается определенная иерархия (ранжировка) людей и их групп, возникающая в силу естественного неравенства людей, их неодинаковой физической силы, способностей и т. д. Выделяется элита, верхушка сообщества, которая становится во главе его. В связи с процессами разделения труда, в т. ч. необходимостью выделения функции управления, элита присваивает власть, становится олигархией, в результате чего возникает государство (Б. Шантебу и др.).

Первоначальное возникновение государства с позиций олигархической теории сводится к трем способам: военному (выделение элиты связано с войной и захватом добычи, как было у франков или монголов); аристократическому (аристократия — власть лучших, знатных, как это было в Древнем Риме); плутократическому (плутократия — власть богатства). Последний способ связан с выделением богатых людей, умело использовавших дары моря, и формировавшихся вокруг них группировок (этот редкий способ был характерен в основном для приморских и островных районов Востока).

Сторонники олигархической теории исходят из асимметрии общества, конфликтности процесса возникновения государства, но недооценивают значение постепенного создания обществом необходимого ему института для выполнения «общих дел», не в полной мере учитывают борьбу классов и социальных групп, роль насилия, тот факт, что возникающее государство само порождает олигархию, является катализатором классообразования, как это было в Древнем Египте, Индии, Китае. В отличие от органов по управлению «общими делами», которые не столь явственно обнаруживали свою властную, государственную природу, именно органы принуждения, насилия стали важнейшим признаком возникшего в обществе нового явления — государства.

В настоящее время в отечественной науке доминирует многофакторный подход к первоначальному возникновению государства. Этот процесс рассматривается как обусловленный различными причинами, в т. ч. необходимостью выполнения «общих дел», разделением труда и выделением управленческого труда (сначала на базе обособления от общества племенных вождей), возникновением частной собственности и классов, а также стремлением защитить территорию своего жизнеобеспечения от других племен, демографическими факторами (в т. ч. в связи с переходом от кочевого к оседлому способу жизни), психологическими факторами (страх перед враждебностью других людей, родов или племен), антропологическими (совместная жизнь, социальность — основополагающее для человека качество) и др. При этом в многофакторном подходе надо выделять основные и второстепенные, производные факторы, видеть доминанту явления. В сложном процессе длительного возникновения государства основных факторов, видимо, четыре: сущность человека как социального существа; выполнение «общих дел»; социальная асимметрия и связанная с этим необходимость в особом институте легитимного (законного, оправданного в представлениях людей) принуждения.

Иные процессы присущи производному возникновению государства. Нередко оно возникает в результате революции, которая коренным образом изменяет сущность и форму государства, означает принципиальный разрыв с прежней государственностью, создает новое государство (например, во Франции в 1789 г., в России в 1917 г., в Китае в 1949 г.). Новое государство возникает также в результате организационных изменений, объединения нескольких государств в федерацию (создание СССР в 1922 г., Танзании путем объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), при разделении государства (разделение Чехословакии в 1993 г. на Чешскую и Словацкую Республики), при се цессии мирным или вооруженным путем части территории из состава государства и провозглашения на ней самостоятельного государства (мирный выход Сингапура из Малайзии, вооруженная сецессия Бенгалии из Пакистана и образование государства Бангладеш в 1970;х гг., Эритреи из Эфиопии в 1990;х гг.).