Эффективность расходов бюджета

Данная проблема особенно актуализировалась в последние годы. Во-первых, не удается преодолеть значительный ненефтегазовый дефицит. Сохраняется высокая степень зависимости российской бюджетной системы от ситуации на мировых сырьевых рынках, что существенно ограничивает возможности для бюджетного маневра и перераспределения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части. В то же время структура бюджетных расходов еще недостаточно ориентирована на стимулирование экономического развития и приоритетность расходов на инфраструктурные проекты, проекты в сфере образования и науки, т. е. в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики.

Для повышения эффективности бюджетной политики в среднесрочной перспективе важно достижение следующих целей.

Во-первых, требуется дальнейшее совершенствование процедур и регламентов бюджетирования, ориентированного на результат. Критерием расходования средств реально должно стать достижение целей социальноэкономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства. Необходима четкая ориентация расходов бюджетов на изменение структуры бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Для обеспечения этих задач разрабатывается и внедряется система ежегодного анализа эффективности расходов по каждому функциональному направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности.

Во-вторых, задача повышения эффективности бюджетных расходов и задача обеспечения общественного контроля за достижением целей социально-экономического развития требует осуществлять формирование и исполнение бюджета на базе государственных программ. В настоящий момент происходит переход к использованию «программного бюджета». Этот переход должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая, как уже говорилось, должна позволить перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

В-третьих, для повышения обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства разрабатывается бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г., определяющая основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. «Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы на вызовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать превентивное применение адекватного набора мер при негативном воздействии внешних экономических факторов»^[1].

В-четвертых, серьезной проблемой для России остается развитие ключевых сфер, от которых зависят условия жизни населения, таких как образование, здравоохранение и культура. Для решения этих задач вместо сметного финансирования вводится новый механизм финансирования государственных и муниципальных учреждений через госзадания, а в самих учреждениях осуществляется переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Инструментом государственного реформирования отраслей социальной сферы должны стать разработанные Правительством Российской Федерации «дорожные карты», содержащие перечень конкретных структурных и институциональных изменений в этих отраслях и определяющие четкую последовательность действий, сроки, ответственных за исполнение и необходимое организационное и ресурсное обеспечение.

Для обеспечения прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества предполагается создание единого портала бюджетной системы Российской Федерации, посредством которого в режиме реального времени необходимая информация должна стать доступна для всех заинтересованных пользователей. Этот портал должен охватывать всю Россию, все регионы и всех бюджетополучателей. Информация должна быть представлена в едином формате, максимально удобном и простом для анализа. Должна появиться возможность проследить по каждому получателю (региону, муниципалитету или отдельной организации), сколько средств он получает из всех бюджетных источников, насколько эффективно эти средства израсходованы. Портал должен быть доступен для населения и предоставлять возможность участия граждан в управлении бюджетным процессом.

Необходимость обеспечения системной устойчивости бюджетной сферы в условиях современной нестабильной экономической ситуации и снижения цен на нефть требует изменения использования в бюджетном процессе бюджетного правила, нормы которого включены в Бюджетный кодекс.

Начиная с 2008 г., в Российской Федерации федеральный бюджет формируется по следующей схеме: доходы бюджета подразделяются на непефтегазовые и нефтегазовые. Ненефтегазовые доходы напрямую направляются в доходы федерального бюджета. Нефтегазовые доходы обособляются и учитываются отдельно и используются в трех направлениях (формах): нефтегазовый трансферт, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния. Бюджетная процедура формирования федерального бюджета начинается с формирования ненефтегазового бюджета, дефицит которого в 2015 г. с учетом сложившихся социальных обязательств составил 8,6% ВВП¹. На покрытие этого дефицита идет нефтегазовый трансферт, часть нефтегазовых доходов.

Величина нефтегазового трансферта из нефтегазовых доходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Объем нефтегазового трансферта строго ограничен и устанавливается в процентах от прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта^[2][3]. Он составлял в 2008 г. 6,1%; в 2009 г. — 5,5%; в 2010 г. — 4,5%; начиная с 2011 г. и в последующие годы — 3,7% ВВП. Представленная динамика нефтегазового трансферта была определена до мирового финансово-экономического кризиса 2008—2009 гг. В период кризиса бюджетное правило не использовалось. Размер нефтегазового трансферта в этот период определялся фактической потребностью покрытия дефицита федерального бюджета.

С 2013 г. бюджетное правило было восстановлено до 2014 г., когда его действие опять было приостановлено в связи с возникновением кризисной ситуации. Бюджетное правило является важным инструментом регулирования и минимизации системных рисков бюджетной системы. В то же время сохраняется проблема его «жесткости». Сдерживание бюджетных расходов в части финансирования структурных изменений, инфраструктуры, науки, инноваций, образования и т. п. ограничивает развитие экономики, структурные отраслевые реформы, ее переход на новый качественный путь развития. По этим причинам данное правило зачастую подвергается критике в научных исследованиях. По существу, жесткая консолидация (сокращение) бюджетных расходов — это краткосрочный (среднесрочный) метод решения проблемы общей сбалансированности российской бюджетной системы. Системное решение задачи сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде связано с отраслевой реструктуризацией экономики, с прекращением сырьевой зависимости, с обеспечением качественного экономического роста.

В условиях недостаточности нефтегазового трансферта для покрытия ненефтегазового дефицита дополнительные средства должны преимущественно привлекаться за счет долгового финансирования с финансовых рынков.

При разработке бюджетного правила в Бюджетный кодекс была внесена норма, ограничивающая дефицит федерального бюджета 1% ВВП. Действие этой нормы было приостановлено на период экономического кризиса 2008—2009 гг., период послекризисного восстановления экономики и кризисной ситуации 2014—2016 гг. Ограничение дефицита 1% жестче, чем ограничения, которые ставят себе европейские страны. Правительство связывает это с тем, что российская экономика больше зависит от внешних условий, внешнеэкономической конъюнктуры и, вследствие этого, бюджет и бюджетная система нуждаются в большей прочности.

Оставшиеся средства фонда нефтегазовых доходов используются для формирования системы страхования бюджетной системы от присущих ей системных рисков: падения ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках и потери финансовой устойчивости государственной пенсионной системой. В этих целях формируются два фонда: Резервный фонд и Фонд национального бла госостоя н и я.

Резервный фонд создается в целях дополнительного финансирования дефицита федерального бюджета в условиях падения цен на нефть и газ на мировых рынках. Средства Резервного фонда размещаются в иностранной валюте, долговых обязательствах (облигациях) иностранных государств и иностранных центральных банков, на депозитах в иностранных банках и международных депозитных организациях. Размер фонда ограничен 10% ВВП. В период кризисных ситуаций 2008—2009 и 2014—2016 гг. средства фонда активно использовались для покрытия дефицита федерального бюджета и финансирования антикризисных программ. На начало ноября 2016 г. он составлял 1991,61 млрд руб. (2,5% ВВП).

Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту, долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентов, центральных банков, международные финансовые обязательства, на депозиты зарубежных банков, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Таким образом, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния являются суверенными фондами, страхующими российскую бюджетную систему от свойственных ей системных рисков. Наличие у России нефтегазовых доходов является ее большим конкурентным преимуществом, если их использовать не только в целях страхования от кризисных рисков и стерилизации денежной массы (монетарный фактор ограничения инфляции спроса — косвенный эффект формирования фондов), а для инновационного развития российской экономики.

Достижение приоритетных целей социально-экономического развития в современных условиях осуществляется в условиях макроэкономической нестабильности и бюджетной неустойчивости. Инструменты бюджетной политики должны быть нацелены на противодействие факторам нестабильности. Требуется постоянное совершенствование всех звеньев финансовой системы в их единстве, включая деятельность посредников — финансовых рынков и банковской системы.

Проблемные вопросы

• 1. Что понимается под финансовой системой в широком и узком смысле?
• 2. В чем состоят проблемы реализации «бюджетного федерализма» в российской бюджетной системе?
• 3. Какая функция бюджетной системы имеет особое значение в современных условиях?
• 4. В чем состоит различие налогов и сборов?
• 5. В чем состоит качественное различие прямых и косвенных налогов?
• 6. В чем состоит проблема реализации налоговых функций в российской налоговой системе?
• 7. Каковы структура налоговых поступлений в федеральный бюджет и структура налоговых доходов в консолидированном бюджете?
• 8. Какова структура расходов российской бюджетной системы?
• 9. Каковы направления преодоления дефицита бюджета в современной экономике России?
• 10. Какова роль Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в функционировании российской экономической системы?
• 11. Каковы основные направления совершенствования российской бюджетной системы на современном этапе?

• [1] Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политикев 2013—2015 годах // Президент России. 28.06.2012. URL: http://kremlin.ru/acts/news/15 786
• [2] Минфин понизил оценку бюджетного дефицита в 2015 году, увеличил прогноз ненефтегазового дефицита // Финмаркет. 01.07.2014. URL: http://www.finmarket.ru/news/3 742 881
• [3] В Норвегии принята еще более консервативная норма — ненефтегазовый трансфертне должен превышать процентных доходов, которые приносит нефтяной резервный фонд (который был создан в 1995 г., к 2011 г. составлял 70% ВВП). Средства фонда не расходуются — вкладываются в акции и облигации зарубежных эмитентов.