Стадии правотворческого процесса

Правотворческий процесс включает в себя два основных этапа:

• • подготовка к созданию нормативного правового акта;
• • процедурные действия по принятию нормативного правового акта и доведения его до субъектов правоотношений.

Создание нормативного правового акта. Этот этап складывается из ряда взаимосвязанных стадий.

Принятие решения и последующая подготовка нормативного акта. Эта стадия начинается после выяснения всех объективных процессов, протекающих в обществе и государстве, при этом необходимым условием является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе самого текста; обоснования необходимости принятия, прогноза последствий его принятия, перечня нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта и др.

Одним из важнейших элементов правотворческого процесса является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Субъектами экспертной деятельности являются прокуратура Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, органы, организации, их должностные лица в соответствии с компетенцией. Кроме того, закон предусматривает возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. В дополнение к закону был издан приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность».

По результатам проведенной независимой антикоррупционной экспертизы должно выноситься заключение, в котором требуется указать выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложить способы их устранения.

Заключение

носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня получения заключения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Кроме того, если субъектом экспертной деятельности выступает прокурор, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Проекты указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ обычно готовятся соответствующими министерствами, федеральными службами и агентствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по поручению Президента РФ, Администрации Президента РФ, руководства Правительства РФ, либо по собственной инициативе.

При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип позволяет обеспечить профессиональную подготовку проекта, участие различных специалистов.

В правотворческой практике используется (в зависимости от содержания проекта) и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике.

В последнее время к подготовке проектов привлекаются общественные организации. В ряде случаев они выступают с инициативой самостоятельно, в иных — привлекаются к разработке совместно с государственными органами. Наиболее важные нормативные правовые акты готовятся с участием общественных объединений.

Анализ состояния правовой базы помогает ответить па вопрос: нужно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и др., а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимые для решения вопроса, доходы, издержки и т. д. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Подготовка первоначального текста проекта. Для выработки проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов, при необходимости комиссии создают рабочие и редакционные группы, к этой работе привлекаются заинтересованные организации, научные учреждения, ученые, представители бизнеса, юристы. Такое участие обеспечивает высокую юридическую технику проекта, правильное его оформление и соблюдение объективности, согласование с действующими правовыми актами.

Предварительное обсуждение проекта. После того как первоначальный проект разработан, начинается процесс его обсуждения. Оно обычно осуществляется с привлечением заинтересованных органов, организаций, а также отдельных институтов гражданского общества.

Формы такого обсуждения достаточно разнообразны:

• • обсуждение в республиках, краях, областях и т. д. с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций;
• • парламентские чтения;
• • обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций;
• • обсуждение в печати и на телевидении;
• • получение проекта заключения из научно-исследовательских учреждений.

Все эти формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе. Подготовленные проекты должны быть подвергнуты правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие проекты должны быть вынесены на всенародное обсуждение, однако всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения, повышения качества нормативных документов.

Доработка документа. После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта. Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, его готовивших. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (правом законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, как правило, предусмотренные в ст. 104 Конституции РФ.

Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются после обсуждения соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству.

Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом, — внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта.

Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регулируются его регламентом.

Рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение.

При первом чтении законопроекта заслушивается доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Затем проходит процесс обсуждения основных положений законопроекта и высказываются предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения о публикации при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его.

Во втором чтении происходит рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляется головным комитетом или другим органом, которому поручена доработка нроекта. При втором чтении с докладом выступает председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку. Порядок голосования и подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В соответствии с Регламентом Государственной думы Федерального собрания РФ (утв. постановлением Государственной думы от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД), принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет ГД РФ для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Принятый федеральный закон затем рассматривается в Совете Федерации и одобряется им, либо отклоняется, в последнем случае закон возвращается в ГД РФ для дополнительного рассмотрения. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и опубликования, Президент имеет право не согласиться с содержанием закона и возвратить его в Государственную думу РФ для дополнительного рассмотрения. В Регламенте ГД РФ установлен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом РФ.

Коллегиальные правотворческие органы (например, Правительство РФ и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов.

Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т. д.) в персональном порядке.

Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специально-официальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).

Таким образом обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента РФ и Правительства РФ. Неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий (согласно ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются).

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации.

Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также размещаются на видных местах.

В заключение главы можно сделать вывод о том, что понятие правотворчества обычно употребляется в двух смыслах:

• • создание права;
• • принятие юридического закона или нормативного правового акта.

До настоящего времени не имеет однозначного решения проблема соотношения права и закона.

Продолжает существовать точка зрения, согласно которой только государство является единственным и исключительным источником права, которое формируется посредством принимаемых им законов. В данном подходе просматривается понимание равенства между правом и законом, берущее свое начало в юридическом позитивизме и догматизме.

В последнее время все более развивается теория, согласно которой право как регулятор общественных отношений считается независимым от государства и даже предшествующим закону и государству.

Сегодня весьма современно звучат слова русского философа И. А. Ильина: «Для того чтобы право и государство и связанное с ними правосознание действительно вступили на путь обновления и возрождения [в христианском смысле. — А. Л.], необходимо верно осознать их природу, их цель, их основу и затем сделать все это осознанное предметом своей воли и жизненного действия… Учение о нормальном в правосознании столь же необходимо человечеству, как и учение о теоретической очевидности, о совести, об эстетическом вкусе и об аксиомах религиозного опыта»^[1].

• [1] Ильин И. Л. О Сущности правосознания // Его же. Собрание сочинений: в 10 т. М. :Русская книга, 1994. Т. 4. С. 403—404.