Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы

Актуальность темы

исследования. Совершенствование функционирования исполнительной власти является одной из важных задач, которые приходится решать каждому государству. Во многих государствах проводятся крупномасштабные реформы государственного управления. Цель реформирования — повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий.

В одних странах административная реформа носит характер кардинальных изменений (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), в других — поэтапного эволюционного развития (Германия, Финляндия).

В России административная реформа началась с 1991 г. и прошла пять этапов. На современной фазе осуществлена разработка Программы административной реформы на период до 2010 года, которой наряду с другими мерами намечено внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управления по результатам и создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). Исходя из этого объективно оправданной представляется задача современной российской-правовой науки проследить основные тенденции и этапы развития административного реформирования как в Российской Федерации, так и за рубежом, выявить закономерности, успехи и неудачи.

Важность углубленного изучения процесса реформирования государственного управления объясняется рядом обстоятельств.

Во-первых, период конца XX — первого десятилетия XXI вв. занимает особое место в развитии государственности и формировании новой правовой парадигмы.

Во-вторых, несмотря на большое число публикаций, российская административная реформа не получила еще должной оценки своей значимости и эффективности.

В-третьих, вводимые в научный оборот новые теоретические положения позволяют расширить границы исследования механизмов и способов государственного управления, их правового регулирования, выявить социальные корни, проследить национальные особенности и общие закономерности мирового правопорядка, их влияние и трансформацию в практику российского государственнош строительства.

Вышесказанное приводит к необходимости теоретического осмысления формирования новой правовой парадигмы, поиска методологических оснований, установления причинно-следственных связей происходящих изменений. Учитывая, что административное право охватывает поистине необъятный перечень общественных отношений, данная работа требует усилий со стороны ученых многих специальностей.

Между тем в теории административного права имеются проблемы, в отношении которых споры ведутся не одно десятилетие. К их числу относится проблема так называемых широкого и узкого определений категории «административный процесс», содержания понятий «административные процедуры и производства». В обоснование различных концепций опубликовано много работ, приведено большое число аргументов и т. д. Однако если ранее эти споры носили теоретический характер и не затрагивали правоприменительную деятельность, то в условиях административной реформы, совершенствования административного законодательства и расширения сферы, деятельности судебной власти научная дискуссия перешла в практическую плоскость. Необходимость разобраться в причинах спора и выстроить на основе их анализа новые логические конструкции, отвечающие общим тенденциям развития отечественной юриспруденции, является одной из актуальных задач для науки административного права на. современном этапе.

Расширение судебной юрисдикции при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в настоящее время происходит скорее механическим путем, чем представляет системный и научно обоснованный процесс. К тому же разрешение таких дел осуществляется в рамках двух процессуальных форм — гражданского и арбитражного, а разрешение судами дел по привлечению лиц к административной ответственности — в соответствии с процессуальными нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАГГ). Такое разнообразие в применении процессуальных систем неизбежно порождает трудности и противоречия, устранение которых является насущнейшей задачей науки и практики, процедурного закрепления оснований и порядка привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Исполнительная власть является самой многочисленной и ресурсно-обеспеченной. Она территориально обладает властными полномочиями от федерального центра до районного уровня, тесно соприкасается с населением, органами местного самоуправления, решает тысячи государственных задач.

Ключевая задача здесь — организовать работу данной системы таким образом, чтобы она работала четко и слаженно. Конституция Российской Федерации (далее — Конституция) определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие ее единой системы, установила порядок формирования правительства и оставила открытой процедурную составляющую функционирования данной ветви власти. Анализ правового регулирования в этой сфере, по мнению автора, представляет собой актуальную теоретическую задачу, решение которой позволит получить четкое представление о правильности пути реформирования и эффективности инноваций в государственном строительстве.

Следующий блок задач, которые призвана разрешить административная реформа, составляют отношения между исполнительной властью и экономической деятельностью субъектов предпринимательства, необходимость ограничения государственного вмешательства в их деятельность, устранение избыточного государственного регулирования, что может быть обеспечено установлением четких административных процедур исполнения государственных функций государственными служащими. Охватить в рамках одной диссертации все административные процедуры не представляется возможным, поэтому соискатель избрал для анализа только те из них, которые существенно воздействуют на экономическую сферу, а именно процедуры лицензирования и государственной регистрации. Важное значение имеют административные процедуры реагирования на жалобы и предложения граждан, процедуры поощрений, информирования населения о деятельности органов государственной власти.

Не менее значимой административно-процедурной составляющей является унификация деятельности органов исполнительной власти, что требует установления компетенции каждого из них и определения критериев эффективности их деятельности.

Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью в контексте административной реформы и с позиций науки административного права рассмотреть вопросы административного процесса и административных процедур и выработать на этой основе предложения по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Целью исследования являлись анализ состояния докгринальной проработки нормативно-правового регулирования административного процесса и наиболее значимых административных процедур в условиях административной реформы, выработка предложений, направленных на формирование целостного научного видения данной группы правоотношений.

Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:

— получение целостной характеристики понятий «административный процесс» и «административные процедуры», их сущности и значения в повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти;

— оценка процесса административной реформы в Российской Федерации и значения упорядочения процедурной составляющей процессов государственного управления;

— выявление основных требований административной реформы к деятельности органов исполнительной власти на современном этапе с позиций оценки эффективности управленческой деятельности;

— оценка правового регулирования административного процесса и административных процедур, реализуемых в зарубежных странах, и возможности трансформации его в отечественной практике государственного управления;

— рассмотрение теоретических и практических аспектов осуществления^ правового регулирования разрешениясудами дел об административных правонарушениях;

— рассмотрение теоретических проблем обеспечения правового-регулирования разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;

— анализ теоретических и прикладных проблем рассмотрения дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке;

— анализ законодательного регулирования административных процедур в области лицензирования отдельных видов деятельности;

— анализ законодательного регулирования в сфере формирования административных процедур в области государственной регистрации;

— рассмотрение теоретических и прикладных проблем в области формирования административных процедур по информированию граждан и организаций по вопросам деятельности органов исполнительной власти;

— анализ системы правового регулирования в сфере формирования административных процедур взаимодействия между органами исполнительной власти;

— анализ системы, правового регулирования в сфере формирования административных процедур внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу административно-процессуальных отношений и административных (управленческих) процедур в деятельности органов исполнительной власти России в свете требований административной реформы.

Предмет исследования составляют: сущность и назначение административного процесса и административных процедур, их связь с нормами материального праваосновные теоретические проблемы административной реформы деятельности органов исполнительной власти на современном этапе применительно к административно-процессуальной и административно-процедурной деятельностимеждународно-правовое регулирование административно-процессуальных и административно-процедурных отношений, законодательство ряда зарубежных страннормативно-правовое регулирование в сфере административного процесса в Российской Федерации на современном этапенормативный массив, регулирующий формирование административных процедурно исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций и оказания государственных услугадминистративно-процедурные нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией" деятельности федеральных органов государственной власти.

Степень научной разработанности темы исследования. В науке административного права проблемы-диссертационного исследования отражены в работах многих авторов. Не утратили своей актуальности труды, И. JI. Бачило, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, F. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Ю. М. Розенбаума, в которых обосновывалось, что административный процесс представляет собой последовательно осуществляемые действия органов государственной власти. Данную проблематику в своих исследованиях разрабатывали Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, П. И. Кононов, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин и другие известные представители науки российского административного права. Однако комплексно данная проблема в условиях изменений, которые произошли и происходят в процессе административной реформы, на монографическом уровне не рассматривалась.

Общетеоретической базой исследования послужили работы С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, В. М. Горшенева, И. И. Евтихнева, А. И. Елистратова, И. А. Ильина, В. М. Корельского, Н. М. Коркунова, А. Е. Лунева, О. Э. Лейста,.

В. Д. Перевалова, Г. И. Петрова, С. С. Студеникина, JI. В. Тихомирова, Г. Ф. Шершеневича и ряда других ученых.

Особое внимание при проведении диссертационного исследования уделялось анализу трудов таких известных представителей науки административного права, как: А. П. Алехин, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, JI. JI. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. G. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. А. Фатьянов, Н. Ю. Хаманева, Т. Я. Хабриева, А. П. Шергин, В. Д. Юсупов и др.

Активное участие в обсуждении проблем административного процесса и управленческих процедур в настоящее время принимают А. Г. Агапов, В. Н. Баландин, JI. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец, Т. К. Зарубицкая, Ю: В. Кивич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Новиков, В: А. Поликарпов, работы которых также были использованы автором в ходе исследования.

Методологическая основа исследования. Сложная природа административных процессов и административных процедур и их значимая роль в функционировании органов исполнительной власти в Российской Федерации требуют комплексного изучения, предполагающего применение совокупности научных методов, составляющих основу правового исследования. К ним относятся сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Эмпирическую базу исследования составили материалы 23 решений Европейского суда по правам человека. При подготовке диссертации автором была изучена практика административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, изучено более 150 дел об административных правонарушениях и более 80 материалов пересмотра дел, связанных с жалобами граждан в суд. Соискателем использовались статистические данные по указанной категории дел и иные материалы Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, практика применения законодательства в субъектах РФ, результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными.

Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из немногих монографических исследований, в котором с позиций теории административного права рассматриваются проблемы нормативно-правового регулирования в сферах административного процесса и формирования административных процедур в деятельности органов исполнительной власти в контексте административной реформы.

В довольно обширном перечне монографий, публикаций в периодических изданиях и немногочисленных диссертационных исследованиях обозначенная в теме данной диссертации проблема не рассматривалась в качестве самостоятельного предмета исследования в контексте требований административной реформы. В определенной мере данным исследованием восполняется пробел в теории административного права, в силу которого административный процесс до настоящего времени трактуется в широком и узком смыслах, а административные процедуры исследуются только в качестве стадий административных производств. На основе анализа широкого круга источников по указанной и смежной с ней проблематике дается четкое разграничение форм и методов деятельности органов исполнительной власти, исследуются наиболее значимые виды самостоятельных административных (управленческих) процедур.

В отличие от работ, попутно затрагивающих некоторые аспекты административного процесса, настоящее диссертационное исследование носит комплексный характер и является обобщающим трудом, в котором раскрываются вопросы становления и развития правового регулирования административных, процессов и процедур.

Положения, выносимые на защиту:

1. Основанный на анализе употребления в современном российском законодательстве категорий «процесс» и «процедура» вывод о том, что областью государственной процессуальной деятельности является сфера конфликта между индивидами, организациями с одной стороны и государством в лице его< органов с другой либо сфера конфликта между индивидами, организациями индивидов между собой, разрешение которых требует государственного вмешательства в нормативно определенном порядке. Юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.

2. Авторское определение категории «административная юрисдикция», под которой соискатель понимает сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены во внесудебном порядке налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушенияхавторское определение категории «административная юстиция», под которой понимается судебный надзор за законностью актов и действий публичной администрации, а также наложение судами юридических санкций за законодательно определенные правонарушения, не относимые к категории преступлений.

3. Предложение при разграничении категорий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» в качестве критерия использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы — административную.

4. Положение о том, что концепция административной реформы актуализирует необходимость теоретического обеспечения реализации комплекса мер, включающих внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управленческой деятельности, административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). В свете требований административной реформы рассмотрение теории административного процесса и административных (управленческих) процедур перешло из предмета многолетних научных дискуссий в разряд остро востребованных административно-правовых установлений.

5. Вывод о том, что административно-процессуальные отношения возникают только в тех случаях, когда в основе юридического взаимодействия субъектов, находящихся в неравном положении, возникает конфликт, который должен разрешаться уполномоченным органом в законодательно определенном порядке преимущественно с участием независимого арбитра (суда). В сфере действия административного процесса находится рассмотрение дел об административной ответственности, которые рассматриваются в судебном или административном (квазисудебном) порядке. В переходный период к административному судопроизводству квазисудебная процедура должна быть максимально сокращена, а в перспективе упразднена.

6. Определение административной процедуры, согласно которому юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т. п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т. п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг.

7. Вывод о том, что успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, установления новой системы федеральных органов исполнительной власти, но и от выработки нового порядка (процедур) их функционирования. Правовое обеспечение — имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, определения полномочий федеральных министерств, служб, агентств, повышения их ответственности за достижение намеченных целей.

8. Положение о том, что опыт проведения административных реформ в других странах показывает, что административный процесс является самостоятельной отраслью права, регулирующей деятельность публичной администрации и обеспечивающей защиту субъективных прав населения от произвола представителей власти, рассматривается в качестве разновидности судебного процесса.

9. Предложение в целях совершенствования института судебного обжалог вания гражданами и организациями актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти решить следующие задачи: создать автономную от остальных судебных органов (за исключением института мировых судей) систему административных судов, которые бы рассматривали все дела, возникающие из публичных правоотношений, и имели административно-правовую природупринять Кодекс административного судопроизводства РФвключающий нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения исковой природы (в том числе и по оспариванию содержания нормативных правовых актов), а также нормы, регулирующие порядок наложения административных взысканий и обжалования судебных решений.

10. Вывод о том, что сложность квазисудебной системы рассмотрения дел об административных правонарушениях (административной юрисдикции) заключается прежде всего в том, что требования граждан о справедливости и гуманном правоприменении норм законодательств об административной ответственности адресуются широкому кругу субъектов (более 60). Проводимая административная реформа их числа существенно не сократила. На дальнейших этапах административной реформы административная юрисдикция должна сужать ареал своего действия, замещаясь судебной юрисдикцией.

11. Положение о том, что в условиях демократии методы прямого администрирования заменяются косвенными, позволяющими осуществлять эффективное вмешательство в экономические отношения, когда речь заходит о безопасности граждан или населения в целом либо о значимых интересах государства. Одним из методов косвенного вмешательства является лицензирование, которое является элементом разрешительной системы.

12. Вывод о том, что государственная регистрация юридически значимых событий, фактов и прав является одной из основ нормального государственного правопорядка и одним из системных признаков государственно-организованного общества. Как следствие этого, она является одной из важных функций публичной власти в лице органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (если последним делегируется данная государственная функция). При этом при регистрации юридических лиц, деятельность которых имеет коммерческую направленность, к настоящему моменту времени создана совокупность материально-правовых и процедурно-правовых норм, позволяющая полагать их достаточными для нормального уровня создания, реорганизации и ликвидации таких организаций. В отношении некоммерческих организаций наблюдается значительно большее разнообразие, в — первую очередь, зависящее .от вида субъекта, подлежащего государственной регистрации: самый упрощенный порядок предусмотрен для профессиональных союзов, самый сложный — для политических партий и религиозных объединений.

13. Положение о том, что открытость публичной власти перед обществом и вытекающая из нее проблема информационного взаимодействия органов государственной власти с одной стороны, а с другой стороны — граждан и< их организаций имеет не только идеологическую подоплеку демократического государства, но и конкретное материальное содержание, так как рыночная экономика не может эффективно функционировать в условиях закрытости органов государства от общества. Указанное придает особую значимость как собственно возникающим в данной связи отношениям, так и их правовому регулированию, посредством анализа которого возможно достаточно объективно судить об эффективности данной деятельности. Анализ этой деятельности позволяет отметить высокую пробельность административно-правового регулирования деятельности интернет-сайтов.органов государственной власти как в части категориального аппарата, так и в части общей унификации данной деятельности, в связи с чем делается вывод о необходимости принятия типового регламента, устанавливающего общие принципы формирования и функционирования таких информационных ресурсов с отражением гарантированного минимального объема ин формации.

14. Вывод о том, что в настоящее время основную системообразующую правовую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющийся одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня. Основная цель принятия такого акта, по мнению автора, заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти (федеральными службами и федеральными агентствами) применительно к вышестоящему органу — федеральному министерству. Не отрицая позитивности Типового регламента, соискатель отмечает наличие в данном акте такого недостатка, как отсутствие четкого порядка взаимодействия ведомств и закрепления административного руководства-в случаях решения сложной государственной функции либо комплексной разовой задачи, требующей консолидированного участия нескольких ведомств, в связи с чем указанный акт нуждается в доработке.

15. В результате анализа структуры органов исполнительной власти в различных странах вывод о том, что, несмотря на более чем двухвековую историю функционирования министерств как основной разновидности элементов системы исполнительной власти, общая теоретическая конструкция-данного вида государственного управленческого органа до сего времени не создана. Министерства воспринимают и как «простую государственную службу» (Франция) — и как государственное учреждение (Германия), и как элемент администрации главы государства (США), и как центральный элемент отраслевой административной системы, именуемый административным ведомством, а также как коллективный управленческий субъект (Россия). В любом случае министерство, равно как и иной орган исполнительной власти, является обособленной организацией со сложной внутренней структурой. Одним из важных достижений проводимой в стране административной реформы, по мнению автора, является создание системообразующего нормативного правового акта, устанавливающего основные элементы структуры федерального органа исполнительной власти. Унификация структуры органа исполнительной власти происходит по принципу унификации способа реализации выполняемых им государственных функций (способ воздействия на подведомственную внешнюю средусобирание информации о внешней средеспособы взаимодействия с вышестоящим органом государственной власти, 14 равностатусными органами, подчиненными органами и организациями и т. п.).

Теоретическая^ т практическая значимость исследованияОсновные положения диссертационного исследования дополняют и развивают разделы «Административный процесс и административно-процессуальное право», «Административные процедуры» теории административного права. Они будут полезны ученым различных гуманитарных специальностей (юристам, политологам, социологам, государствоведам и т. п.).

Положения и выводы, сформулированные в работе, формируют современное научное представление о сущности административной реформы, а также: определяют сферы действия: правовых норм административно-процессуального и административно-процедурного > характера.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в томчто сформулированные в нем выводы и обобщения, могут быть использованы при совершенствовании российского административно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, в государственном управлении и в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «Административное право» и «Административная деятельность».

Апробация результатов исследования: Основные теоретические положения? и выводы диссертационной работы опубликованы в трех монографиях, научных статьях и учебных, учебно-методических пособиях. Основные идеи диссертации также апробированы:

— в правоприменительной практике-.

— при выступлениях на международных научно-практических конференциях и научно-практических конференциях и семинарах: «Роль прокуратуры в защите прав и свобод человеками гражданина» (НИИ Генеральной прокуратуры, Москва, 2001 г.) — «Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранительной деятельности в России» (Дальневосточный институт, Хабаровск, 2008 г.) — «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики. Экономика и управление» (МГУПИ, Сочи, 2008 г.) — «Инновационные технологии в науке, технике и образовании» (МГУПИ, Москва, 2008 г.);

— при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах, образовательных учреждений высшего профессионального образования.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введениям четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографического списка.

Выводы проведенного диссертационного, исследования, сводятся к следующему:

1. В рамках данного раздела исследования предложено определение научной категории «процесс» в значении судебно-процессуальной деятельности, в сфере административно-правовых отношений в теории административного права по-прежнему понимается в значении публичного управления в целом. Это положение сохраняется даже притом, что такой подход не соответствует' суждениям, сложившимся в рамках общей теории права и является следствием гипертрофированного положения исполнительной власти по отношению к другим ветвям государственной власти в советский период правовой науки и практики государственного управления.

Указанное позволяет автору выдвинуть следующее: область, государственной процессуальной деятельности — это сфера конфликта между индивидами, организациями, с одной стороны, и государством в лице его органов, с другой, либо конфликта между индивидами, организациями индивидов' между собой', при разрешениикоторого необходимо государственное вмешательство! в нормативно определенном порядке. В свою очередь административная процедура — это закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходгшая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.

Доктринальное разграничение применения категорий «административный процесс» и «административная процедура» имеет важное теоретическое значение и должно послужить определенным импульсом в развитии соответствующих направлений науки административного права и через это — совершенствованию отечественной законодательной и правоприменительной деятельности.

2. В комплексе проблем, рассматриваемых в диссертационном исследовании, важным является рассмотрение применения категорий «административная юрисдикция» и «административная юстиция», под которыми следует понимать сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены во внесудебном порядке налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях и сферу контроля со стороны судов за актами и действиями публичной администрации на предмет их соответствия закону, а также наложения судами юридических санкций за законодательно определенные правонарушения, не относимые к категории уголовных преступлений.

3″. В настоящее время функции административной юстиции в той или иной мере выполняют все подветви судебной власти. При этом в-пределах компетенции каждой из них, соответствующие суды наделены полномочиями по осуществлению судебного контроля за деятельностью публичной, администрации, в силу чего, вопрос о введении самостоятельной системы административного правосудия требует дополнительной аргументации.

4. Рассмотрение дел обадминистративных правонарушениях органами: исполнительной власти — и их должностными лицами следует признать, временной. Ближайшей перспективной в решении задач административной реформы должна являться полная передача всех дел об административных правонарушениях на рассмотрение судам. Существенную роль в разрешении их должен сыграть институт мировых судей.

5. Структура исполнительной власти в нашей: стране вовсе периоды ее функционирования являлась. рациональным отражением того набора общих дел, которые возлагали на себягосударство: Определенное, влияние при этом оказывали и оказывают форма государственного устройства, форма правления и господствующий в конкретный исторический: период времени политический режим и субъективные позиции лидеров государства.

В царский и имперский периоды административные реформы были продиктованы, в основном, усложнением государственного устройства России, а также являлись следствием заимствования моделей административных систем иных государств или подвижничеством представителей политической элиты, подталкивающих правителей к различным преобразованиям.

Реформы государственного управления советского периода отличались многочисленностью и имели основной целью построение системы государственной экономики и соответствующей системы управления государственными и общественными делами, основанных на жесткой централизации и концентрации властных полномочий, в аппарате правящей партии, формирование государственного аппарата тоталитарного государства и его постоянные преобразования-под давлением социальных и экономических реалий. Однако при этом оставались незыблемыми: министерская: система, заимствованная у Россий-. ской империи, партийный контроль и. партийное влияние, распространявшиеся на все сферы государственной и общественной жизни. Административная-сис-тема советского периода была партийно-государственной, в которой самым тесным образом совмещались коммунистическая идеология, политика правящей партии, технократические потребности развития экономики и многочисленные социальные функции, которые пыталось-решить государство. Одной из характерных черт данной системы являлось отсутствие сколько-нибудь эффективного контроля за деятельностью администрации на всех уровнях со стороны судебных органов, функции которых в этой сфере были ограничены, а сама судебная система находилась под контролем структур и органов исполнительной власти.

Попытки реформирования административной системы носили спонтанный характер, не имели продуманной стратегии, ориентированной на результат.

В Российской Федерации в период построения начал демократического государства пришлось провести неоднократные и сложные изменения в системе органов исполнительной власти. В результате образовалсягромоздкий и сложный аппарат с дублирующими и излишними функциями. Все это привело к необходимости проведения* кардинальной административной реформы в целях придания системе федеральных органов исполнительной власти стройный и логичный вид.

6. Административное право является отраслью? права, существующей во всех развитых государствах. Важной составляющей этой отрасли права является административный процесс.

На международном уровне административный процесс воспринимается как разновидность судебного процесса и к нему предъявляются требования, аналогичные иным видам данного процесса. Однако эти нормы носят столь общий характер, что необходима их детализация международными юридическими институтами. К их числу относится Европейский Суд по правам человека, практика которого носит во многом прецедентный характер. Данным судебным органом выработана совокупность критериев, на основании которых можно считать суд независимым. В качестве критериев признаются: способы назначения судей, срок их полномочий и защищенность от внешнего воздействия. Данные критерии выработаны Европейским Судом на основе рассмотрения дел, имеющих административно-правовую природу.

7. На международном уровне проблемы административного процесса не имеют специального правового регулирования. Для выявления принципов и критериев, на основании которых должно выстраиваться нормативное регулирование административно-процессуальных отношений в национальных правовых системах, требуется анализ большого числа законодательных актов, прецедентных норм, вырабатываемых международными судебными учреждениями.

8. Международные правовые акты, содержащие нормы процедурного характера, отличаются большим разнообразием, однако формулирование норм такого рода чаще всего связано с необходимостью разрешения конфликтов, возникающих между участниками международных отношений разного уровня. Ряд процедур рассмотрения конфликтов на международном уровне может быть приемлем для совершенствования отечественного законодательства.

9. Система осуществления судебного контроля за деятельностью публичной администрации отличается разнообразием. На ее структуру и формы в рчаз-ных странах оказали влияние политические доктрины в конкретно.

• исторических условиях, заимствования практики соседних государств, экспорт правовых моделей либо устойчивые национальные правовые традиции.

Отечественные проекты введения системы административной юстиции, строятся на основе французской и германской систем. Анализ административной юстиции ряда стран демонстрирует преимущества германской системы, которая может выступать в роли модельной при формировании правовой основы административного судопроизводства. Достоинствами ее является построение по единым принципам с остальными разновидностями судов, наличие конституционно-правового регулирования, определяющего статус административной юстиции. При этом необходимо избежать некоторых недостатков, к которым относится: множественность судебных систем, рассматривающих разные виды социальных конфликтов, что в определенной мере дезориентирует граждан при подаче исков и вызывает неизбежные коллизии при определении компетенции той или иной судебной системы.

10. Анализ становления и развития законодательства об административных правонарушениях с момента его первоначальной кодификации в 1984 году демонстрирует устойчивую тенденцию расширения сферы рассмотрения административных деликтов судами (судебная юрисдикция в сфере административной ответственности), что обусловлено общими изменениями в законодательстве и построением в России демократического правового государства. Для способствования этому позитивному процессу необходим пересмотр в теоретическом плане ряда категорий административного права.

11. Указанная выше проблема связана с отсутствием четких критериев для отграничения категории «административное правонарушение» от иных видов деликтов, прежде всего уголовных преступлений. При применении норм КоАП РСФСР в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимо было удостовериться, не подпадает .ли совершенный проступок под признаки преступления, а уже затем решать вопрос о привлечении лица к административной ответственности. Решение этой теоретической задачи тем более важно, что в действующем КоАП РФ. содержится около 100 составов административных правонарушений, имеющих аналоги в УК РФ, что свидетельствует о полном совпадении объектовуголовно-правовой и административно-правовой защиты. • .

Выход из данного положения возможен путем возвращения к категории:. уголовный проступок", существующей в дореволюционном уголовном законодательстве и имеющийся в законодательстве большинства развитых европейских стран. Это позволит решить многие практические задачив частности, четко разделить сферы уголовно-правового и административно-правового регулирования при привлечении лиц кюридической ответственности и тем самым повысить уровень защиты прав и свобод человека и гражданина в процессе привлечения-граждан к административной ответственности.

12. Внастоящее время судебнаяюрисдикция в отношении рассмотрения^ дел об административных /правонарушениях существенно расширилась, что позволяет говорить о качественно ином участии судебной власти в примененииг мер административного наказания. Однако четкое, научно обоснованное разграничение административной и судебной юрисдикцией в разрешении дел об административных правонарушениях в теории административного права отсутствует. Передача рассмотрения дел об административных правонарушениях под судебную юрисдикцию обусловлена применением таких санкция как конфискация имущества, административное приостановление деятельности или административный арест, имеющим существенные негативные последствия для субъекта правонарушения, отчасти императивным решением законодателя в силу сложности возникающих при этом правоотношений либо по иным причинам. Предлагается все административные правонарушения юридических лиц отнести к ведению арбитражных судов.

•¦• 13. Предлагается в процессе административной реформы отказаться от альтернативной юрисдикции, для которой характерно следующее: возможность передачи дел от административных органов судам, исходя из необходимости применения более суровых санкцийпередача дела на основании отдельного процессуального акта — определения с обоснованием причины и не связанность судьи, разрешающего дело, представленными в определении доводами административного органа.

Каждое из перечисленного создает возможность коррупционных отношений в процессе реализации административной ответственности.

Для разграничения категорий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» в качестве критерия необходимо форму процесса, а качественную характеристику органа, рассматривающего дело. Не суды и административные органы осуществляют административную юрисдикцию, а суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют судебную юрисдикцию, соответственно административные органы — административную. Такой ¦ подход решает один из элементов важной социальной задачи административной реформы — создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).

14. Институт судебного обжалования гражданами и организациями актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти за. послед-ние. полтора десятилетия прошел большой путь эволюционного развития. В' настоящее время законодательное регулирование этих отношений в основном соответствует уровню развитых демократических государств.

Вместе с тем, довольно сложная российская судебная система, состоящая-из судов общей юрисдикции, военных судов и арбитражных судов неизбежно приводит к возникновению коллизий в* отношении определения юрисдикции-того или иного вида суда по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В настоящее время дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в судах в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства. Каждое из этих производств имеет свои особенности, что обусловлено соответствующими теоретическими положениями процессуальных актов (ГПК и АПК РФ), что создает сложности при подаче и разрешении жалоб.

Усложняет ситуацию наличие третьей процессуальной системы, содержащейся в нормах КоАП РФ, так как суды общей юрисдикции обязаны рассматривать дела о применении и обжаловании административных санкций по данным правилам. В арбитражных судах такие дела рассматриваются по правилам арбитражного судопроизводства.

Все это породило слишком сложную систему нормативного регулирования процессуальной стороны административной ответственности, страдающую рядом противоречий и пробелов. Наиболее приемлемой системой рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, следует считать арбитражно-процессуальную, как наиболее отвечающую статусу судебной власти.

15. Преодоление коллизий, разночтений и противоречий в нормативном регулировании, порождаемых одновременным применением разными судебными системами разной совокупности процессуальных правил в отношении дел, возникающих из публичных правоотношений, по мнению автора, возможно осуществить путем создания обособленной системы административного судопроизводства, которая функционирует в развитых европейских странах ро-мано-германской правовой семьи. В настоящее время предпринята попытка возрождения этого правового института в проекте Кодекса административного судопроизводства, внесенного на рассмотрение в Государственную Думу Верховным Судом Российской Федерации.

Анализ норм данного законопроекта позволил выявить ряд недостатков.

К недостаткам проекта Кодекса следует отнести то, что он не упрощает, а усложняет действующую систему судебного рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в том числе и о применении административных санкций, так как разработчики законопроекта предлагают встроить административные суды в общую судебную систему без изменения юрисдикцион-ной компетенции существующих судебных органов.

В законопроекте предложена организация этих судов по экстерриториальному принципу, не совпадающему ни с системой судов общей юрисдикции, ни с системой арбитражных судов, ни с системой военных судов.

Слишком сложными и противоречивыми представляются и юрисдикци-онные полномочия административных судов разных инстанций. Не обоснована с точки зрения практики роль мировых судей, отведенная данному институту в рамках намечаемого административного судопроизводства.

Все это вызывает серьезные сомнения относительно того, что данная система административного судопроизводства сможет нормально функционировать и обеспечивать возложенные на нее задачи.

Обосновано предложение о создании полностью автономной от остальных судебных систем (за исключением института мировых судей) системы административных судов, которая рассматривала в рамках своей юрисдикции все дела, возникающие из публичных правоотношений, имеющие административно-правовую природу, в том числе и применение законодательства об административных правонарушениях. Такое решение позволит реализовать ч. 2 ст. 118.

Конституции Российской Федерации, предусматривающей наличие административного судопроизводства наряду с гражданским и уголовным.

16. Сложность квазисудебной системы рассмотрения дел об административных правонарушениях (административной юрисдикции) заключается, прежде всего, в том, что требования граждан о справедливости и гуманизме, связанные с правоприменением в сфере ответственности за административные деликты, адресуются широкому кругу субъектов, среди которых практически нет коллегиальных органов по типу административных комиссий советского периода.

В настоящее время число органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных лиц, управомоченных в рамках административной юрисдикции рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать наказание, превышает шестьдесят. Проводимая административная реформа их число не сократила, хотя это могло быть ее ожидаемым результатом. Административная юрисдикция должна постепенно сужать сферу своего действия, заменяясь судебной юрисдикцией. Несовершенство данной системы убедительно аргументировано на примерах рассмотрения дел о правонарушениях в сферах железнодорожного транспорта и воинского учета.

17. Проблема произвольного правонаделения, исходя из норм КоАП РФ, отчетливо проявляется при реализации административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти. Обосновано предложение о предоставлении таких прав только тем субъектам (должностным лицам), к чьей компетенции относится надзорная деятельность. А составление протоколов об административных правонарушениях неуправомоченными на то лицами (при условии системного ограничения круга этих лиц нормами КоАП) приравнивается к отсутствию события' административного правонарушения или обстоятельству, исключающему производство по делу об административном правонарушении. '.

18. Не выдерживают критику новеллы КоАП РФ, касающиеся упрощенной процедуры привлечения к административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения лиц в случае фиксации данного факта техническими средствами. В частности, недопустимо игнорирование одного из важнейших правовых принципов, согласно которому лица, привлекаемое к юридической ответственности за публичный деликт, не обязано доказывать свою невиновность. Предложенные процессуальные правила порождают объективное вменение в производство по делам об административных правонарушениях в данной сфере.

19. Обоснована необходимость детальной регламентации института административного расследования, т. е. порядка аккумуляции фактических материалов, подтверждающих вину физического, юридического или должностного лица в совершении административного правонарушения.

20. В диссертационном исследовании обосновано разграничение правовых понятий административный процесс и административный процедуры. Административный процесс — методы разрешения конфликтов, а административные процедуры — способы (формы) реализации государственной и муниципальной администрацией своих публичных функций, а их взаимодействие, как между собой, так и между структурными элементами систем. При этом основная цель процедурных норм — обеспечение равных условий у субъектов, претендующих на доступ к социальному благу или получению возможности реализации этого социального блага в своих интересах, а также общая формализация деятельности органов государственной власти в определенной сфере регулирования, позволяющая, с одной стороны, правильно определить сферу этой деятельности и, с другой стороны, исключить превышение компетенции (возможности воздействия) данного органа на иных субъектов.

21. В условиях рыночной экономики у государства возможности прямого воздействия на экономические отношения неизбежно сужаются. Иначе начинается искажение рыночного механизма, что ведет к стагнации экономики. Методы прямого администрирования заменяются косвенными методами, в то же время позволяющими осуществлять эффективное вмешательство в экономические отношения, когда речь заходит о безопасности граждан или населения в целом, либо о внутренних интересах государства. Одним из таких способов является лицензирование, которое можно представить в качестве составной части более широкой системы — разрешительной, направленной, прежде всего, на обеспечение возможности со стороны государственных органов осуществлять контроль за оборотом некоторых категорий вещей (например, оружия), приобретением квалификационных навыков (права на управление автотранспортными средствами) и т. д.

22. Системой, которая ярко иллюстрирует защиту с помощью административного механизма экономических прав и законных интересов граждан и их объединений, является лицензирование банковской деятельности. С помощью реализации лицензионных требований в банковской сфере решаются две задачи: обеспечение легальности банков и прозрачность их деятельности.

На примере: банковской деятельности делается вывод о том, что лицензирование как способ государственного воздействия на экономические и иные отношения должен применяться, тогда, когда данная^ деятельность при ее отклонении от заданных параметров может наносить ущерб публичным, интересам... ¦

23. Регулирование административных процедура по лицензированию деятельности является важной составляющей административной реформы,. так: как определяет права и обязанности, как лицензирующего органатак т соискателя лицензии. Чем больше открытости: и точности в этих отношениях — тем они стабильнее. В качестве одной: из мер антикоррупционного-характера: в данной сфере, повышения-уровнясвзаимной-ответственности между государством и' гражданином при установлении: данных правоотношений, предлагается проведение публичных слушаний при рассмотрении дел о выдаче лицензий на те виды деятельности, которые не затрагивают охраняемых законом тайн.

24. Учитывая. многообразность систем-лицензирования"пршсохранении их, единой правовой и социальной природы предлагается в Законе о лицензировании усилить процедурно-правовую составляющую ввидеобщих принципов, • критериев выполнения административных процедур, которые должны распространяться на всю лицензионную систему.

Одним из существенных, форм административного воздействия: на лицензиатов являетсяприостановление деятельности, на которую требуется получение специального разрешенияАдминистративное приостановление деятельности применяется с. целью: устранения нарушений законодательства путем пресечения противоправного поведения на определенный срок для предотвращения наступления' более: тяжких последствий совершенных правонарушений. Специфическими признаками административного приостановления деятельности является судебный порядок назначения. Причиной приостановления деятельности может являться не только собственное нарушение лицензионных требований и условий, вытекающих из существа лицензируемого вида: деятельности (например, требование наличия определенных специалистов,. квалификация-которых подтверждена соответствующими дипломами), а, в основном-, обеспечение: безопасности и экологическихтребований.

Исходя из вышеуказанного, предлагается установить связь между приостановлением действия лицензии и привлечением к административной ответственности за правонарушение на поэтапной основе.

25. В результате анализа процедурных норм Закона о лицензировании, делается вывод: несмотря на специальный характер рассмотренного законодательного акта, целый ряд вопросов, имеющих значение для установления должной процедуры, урегулированы им достаточно схематично, носят общий характер для всей совокупности отношений, возникающих при предоставлении права на осуществление определенных видов деятельности и лишении такого права. Не претендует данный законодательный акт и на то, чтобы в части регулирования процедурных отношений стать системообразующим по отношению ко всей совокупности нормативных правовых актов, действующих в данной сфере.

26. Исключением из требований Закона о лицензировании является нотариальная деятельность. Сделанвывод относительно обоснованности такого решения законодателя. В этом случае акцент сделан на гарантированное обладание лицом, получившим лицензию нотариуса, совокупности знаний и умений, позволяющей осуществлять определенную совокупность действий, характерных для нотариальной деятельности, в которойважнейшей составляющей является точность отражения юридических фактов. В силу указанного, имея в виду, что Закон о лицензировании имеет основную направленность на регулирование экономических отношений, такое решение законодателя является вполне обоснованным.

При анализе лицензионных систем, не охватываемых действием Закона о лицензировании, на примере лицензионной системы оборота этилового спирта автор пришел к выводу о том, что материально-правовая составляющая данных отношений имеет существенные особенности, причем достаточно динамично изменяющиеся, что в целом и предопределяет их выведение за рамки общего порядка лицензирования. С процедурно-правовой точки зрения, данные отношения сколько-нибудь существенных особенностей не имеют.

Рассмотрение лицензионной системы создания и функционирования негосударственных пенсионных фондов, позволило автору сделать вывод о том, что процедурные вопросы оформления документов на лицензирование, внесение записей в реестр лицензий и ряд других в Положении осуществляются на основании норм Закона о лицензировании отдельных видовдеятельности, что свидетельствует о желании Правительства Российской Федерации максимально унифицировать данные отношения.

Рассмотрение лицензионной системы, регулирующей отношения по работе организаций со сведениями, составляющими государственную тайну, и создании средств защиты информации, позволило сделать вывод о том, что она совмещает в себе общие требования, которые в том числе наши свое отражение в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности (перечень представляемых документов и сроки рассмотрения заявок), а также ряд особенностей. На примере данной лицензионной системы видно, что, несмотря на ее внешнюю эксклюзивность, она практически полностью укладывается в схему: общие требования — закон, особенные требования — подзаконный акт, которую автор считает наиболее приемлемой для формирования нормативного" регулирования этих отношений в условиях административной реформы.

27. Государственная регистрация событий, фактов и прав является, одной' из основ нормального государственного правопорядка и одним из системных признаков современного государственно-организованного общества. Как следствие этого, она является одной из функций публичной власти в лице органов, исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Благодаря определенным видам государственной регистрации физические лица и их объединения (юридические лица) становятся субъектами двух систем правоотношений — административно-правовых и гражданско-правовых. Нормы административного и гражданского законодательства в данной сфере достаточно сложно переплетаются, взаимно дополняя друг друга, что особенно четко проявляется на примере такого субъекта как юридическое лицо.

Система государственной регистрации юридических лиц за период рыночных преобразований в нашей стране претерпела ряд существенных изменений в сторону совершенствования, которые следовали за общими изменениями в построении системы исполнительной власти. Представляется обоснованным возложение обязанности регистрации юридических лиц, имеющих общую коммерческую направленность в своей деятельности, на органы Федеральной налоговой службы, что придало данной деятельности завершенность и логичность, а также существенным образом разрешило проблемы создания, реорганизации и ликвидации коммерческих организаций, снизило уровень злоупотреблений правом в данной сфере.

Несколько' иная картина наблюдается' при государственной регистрации некоммерческих организаций. Здесь, в отличие от организаций коммерческой направленности, присутствует большое разнообразиезависящее в первую очередь от категории субъекта, подлежащего государственной регистрации, самый упрощенный порядок установлен для профессиональных союзов, а самый сложный — для политических партий и религиозных объединений. По отношению к таким организациям как национально-культурныеавтономии вообще: предусмотрен особый: порядок, при котором они в полной мере права юридического лица не приобретают. • «.

Несмотря-на то, что законодательство о государственной регистрации прав^ на недвижимое имущество и. сделок с ним также декларирует В: качестве: одного из фундаментальных принципов единство системы регистрации, в нем, тем не менее,' наблюдается существенное разнообразие. По отношению к целому ряду объектов-недвижимости «по закону» в основу регистрации положен принцип функционированиязаключающийся в том, что такой объект призна-. ется недвижимым имуществом и подлежит регистрации только на период, пока он может быть, использован по своему функциональному назначению. На данные виды специальной регистрации накладывают свой отпечаток и ело-жившиеся традиции, как это имеет место в отношении системы-регистрации, морских судов.. •.

Система дактилоскопической регистрации как: административно-правовая^ система, охватившая значительные категории физических лиц, является: явлением новым и в силу этого в нормативном регулировании данных отношений? присутствуют недостатки, негативно сказывающиеся на обеспечении? прав человека и гражданина. В' особенности слаба процедурно-правовая составляющая данного вида государственной регистрации.

28: Взаимоотношения между гражданином и государством являются сложной динамической системой, в которой установление обратных связей не возможно без организации четкого порядка, рассмотрения различного рода обращений граждан. При этом в* развитом правопорядке информационные каналы поступления обращений граждан в органы государственной власти выстраиваются по отраслевому принципу (обращение в конечном итоге поступает в соответствующий надзирающий орган). В неразвитом правопорядке большая доля обращений адресуется. непосредственноглаве государства., .

Многие положения: законодательства об: обращениях граждан были сформулированы еще в советский период: и плавно перетекли в действующие федеральные законы, центральным из которых в данной сфере: является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федера.

— 494. ции", в целом являющийся приемлемым для действия в условиях демократа-ческого государства.

Положения вышеуказанного Федерального закона существенным образом расширяютсяи конкретизируются большим количеством подзаконных актов правительственного и ведомственного уровня, однако такой важный элемент данной системы как контроль за порядком работы с обращениями граждан и в регулировании, и осуществляется исключительнона ведомственном уровне. При этом организационное построение подразделений федеральных органов — исполнительной" власти разных ведомств, существенно различается, тогда, как одной из целей административной реформы является унификация однотипных административных процедур, подразумевающая в том числе унификацию реализующих их государственных структур:

Государственные: поощрения являются одним из существенных форм стимулирования, имеющих внешние атрибуты,. доступность для восприятияокружающими, выделениенагражденного индивида в обществеСформированная в советский период система государственных поощрений в целом оказалась довольно удачной и в модифицированной форме использованы в. системе: Российской Федерации;

Единственным субъектом, имеющим правомочия длянаграждения государственными наградамив России, являетсяПрезидент Российской Федера-. ции. Он же и учреждает государственные награды, за исключением звания Героя Российской Федерации, установленного федеральным законом. Нет сомнений в том, что Президент как: глава государства, вправе монополизировать награждение государственными наградами,. однако установление статутов орденов и положений о медалях на уровне подзаконных актов представляется акцией, снижающей их значимость весомость этого вида наград в глазах общества.. .

Процедура представления к награждению государственными наградами подразделяется на общую и специальную. Специальный порядок предусмотрен для лиц, проходящих венную, правоохранительную службу, судей и работников прокуратуры. Общий порядок предусмотрен в отношении всех остальных граждан. В орбиту специального порядка, из-за, осуществления нормативного. правового регулирования данных отношений толькона ведомственном уровне, подпадают и граждане, находящиеся на государственной гражданской службе, либо работающие в. данных ведомствах по трудовому договору. Представляется приравнивание их по процедуре представления к военнослужащим и иным специальным субъектам дискриминационным, поскольку данный порядок в сравнении с общим является более жестким, что особенно ярко просматривается на примере ведомственных актов Минобороны России.

29. Проблема открытости публичной власти перед обществом и вытекающая из нее проблема информационного взаимодействия органов государственной власти, с одной стороны, граждан и их организаций, с другой стороны, имеет не только идеологическую подоплеку демократического государства, но и конкретное содержание, так как рыночная экономика не может эффективно функционировать в условиях закрытости органов государства от общества.

Информационное взаимодействие органов государственной власти и общества идет по нескольким каналам, наиболее традиционными среди которых являются печатные и электронные средства массовой информации (радио и телевидение). В настоящее время при правовом регулировании данных отношений проблема состоит не в ограничении свободы средств массовой информации по освещению деятельности органов государственной власти и отдельных должностных лиц. Главная задача в настоящее время — упорядочение этой деятельности в целях возможно полного освещения мероприятий, проводимых органами государственной власти.

Осуществляя свою деятельность в условиях политических реалий открытого общества, органы государственной власти должны были существенным образом перестроить свои отношения со средствами массовой информации. Одним из таких новшеств стало создание пресс-служб, которые в ряде органов исполнительной власти доведены до самых низовых структурных единиц. По мнению автора, пресс-службы имеют своей целью активное распространение информации о деятельности органов государственной власти и их отдельных должностных лиц. Это, несомненно, необходимая деятельность, однако в ней четко прослеживается ведомственный интерес, в силу чего объективность распространяемой по таким каналам информации может быть довольно низкой и их нельзя рассматривать в качестве основных при оценке степени развитости информационного взаимодействия между органами государственной власти и обществом.

Одним из важных элементов информационного взаимодействия граждан и государства является их информирование о различного рода угрозах. В данной деятельности соответствующим органам государства удалось продвинуться существенно вперед по сравнению с советским периодом. Следует отметить важность такой деятельности для обеспечения безопасности населения и ликвидации всякого рода слухов, которые неизбежно возникают вокруг экологически опасных объектов. Указанная деятельность четко административно регламентирована, что позволяет гражданам формулировать определенные требования по предоставлению такой информации.

В настоящее время особое место в информационном взаимодействии органов государственной власти с гражданами занимает использование новой информационной среды — сети Интернет, технологии которой пережили в последние десятилетия бурный рост. Практически все федеральные органы исполнительной власти имеют ныне свои официальные сайты, ряд из которой можно воспринимать в качестве продолжения деятельности пресс-служб по распространению позитивной информации, а другие действительно в качестве i важного рабочего инструмента взаимодействия между органами исполнительной власти и заинтересованными субъектами. К числу последних, в частности, относится система официальный сайтов Федеральной налоговой службы.

Административно-правовое регулирование деятельности интернет-сайтов органов государственной власти, хотя и стало в последние годы активно развиf ваться, тем не менее, обладает пробельностью, как в части категориального ап-г парата, так и в части общей унификации такой деятельности, прежде всего, в системе органов исполнительной власти в связи с чем необходимо принятие типового регламента, устанавливающего общие принципы* формирования и функционирования таких информационных ресурсов, прежде всего, в целях того, чтобы граждане и юридические лица могли точно рассчитывать на минимальный объем информации, который они гарантированно могли бы получить на сайте любого органа исполнительной власти.

30. Обеспечение четкого взаимодействия между элементами сложной сис-" темы — органами исполнительной власти — является одновременно и управленческой, и правовой задачей. Это взаимодействие в настоящее время обеспечивается сразу в нескольких плоскостях: федеральные органы исполнительной власти взаимодействуют по вертикали (министерства с федеральными службами и федеральными агентствами), так как в рамках административной реформы все виды таких органов обрели определенный статус самостоятельностивзаимодействуют между собой федеральные органы исполнительной власти, не находящиеся в административной зависимости и т. п.

В настоящее время основную системообразующую правовую нагрузку в данной сфере несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющийся одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня. Основная же цель принятия этого акта, по мнению автора, заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти — федеральными службами и федеральными агентствами — применительно к вышестоящему органу — федеральному министерству.

Воспринимая во многих отношениях данный акт как позитивный, выявлено наличие ряда недостатков и вносятся предложения по их устранению.

Вкачестве положительного примера нормативного регулирования отношений взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, не находящимися в административной зависимости между собой предложен «Регламент взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельности иностранных работников на территории Российской Федерации». В нем установлена четкая процедура такого взаимодействия, включающая как инициативный, так и обязательный обмен информацией, осуществления совместных мероприятий в регулируемой сфере деятельности.

В" целом административное взаимодействие в настоящее время-является' весьма распространенной формой решения многих государственных задач.

Осуществлена классификация видов взаимодействия:

1) взаимодействие федеральных министерств с входящими в их систему федеральными службами и федеральными агентствами;

2) взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, не находящихся в административной зависимости, при исполнении определенных государственных функций в целом, либо в какой-то из частей;

3) взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с представительствами Российской Федерации в специализированных международных организациях;

4) взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с государственными фондами и Центральным банком Российской Федерации в решении определенных задач;

5) взаимодействие территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, действующих в качестве элемента администрации федеральных округов с территориальными органами данного федерального органа исполнительной власти и подчиненными ему организациями, расположенными: в административных границах данного округа;

6) взаимодействие территориальных органов: федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администрациями, муниципальных образований-: .

7) взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с общественными организациями- •.

8) взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с государственными корпорациями и субъектами частного праваимуществолибо уставный капитал которых полностью: принадлежит государству на праве собственности.

31. Несмотря на более чем двухвековую историю функционирования: министерств как основного элемента системы исполнительной власти, общаяконструкцияданного вида государственного управленческого органа до сего времени не сформирована. Обосновано, что министерство, равно как и иной орган исполнительной власти является обособленной? организацией: со сложной внутренней структурой".

Однимиз,.достижений проводимой"административной реформыявляется создание системообразующего нормативного правового акта, устанавливающего основные элементыструктуры федеральногооргана исполнительнойвласти. Унификация: структуры органа: исполнительной власти происходит по принципу унификации способа реализации выполняемых им государственных функций.

Такая унификация-необходима, так как она способствует не только упорядочению' отношений внутри системы органов исполнительной власти, но важна для гражданского общества и физических лиц при их взаимодействии с органами государственной власти. ¦ '.

Системообразующим нормативным правовым актом в данной сфере является Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, который осуществляет как комплексное регулирование, так и формирует структурную модель для. формированияссоответствующих ведомственных актов.

Принятие Типового регламента явилось итогомпоиска оптимальной структуры и оптимального’уровня самостоятельности руководителей ведомств в установлении этой структуры. Так, в частности, общая штатная численность ведомства устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в зависимости от подчиненности данного ведомства, а распределение численности по структурным подразделениям — прерогативой руководителя ведомства, что существенно облегчает перераспределение этой численности в зависимости от значимости решаемых задач.

Важной является типизация и установление принципов разграничения полномочий между руководителемфедерального органа исполнительной власти и его заместителями, а также между руководством ведомства в целом и руководителями структурных подразделений.

Окончательное превращение в соответствии с нормами Типового положения коллегий федеральных органов исполнительной1 власти в совещательный орган при руководителе свидетельствует о наличии четкой тенденции к усилению принципа единоначалия в деятельности органов исполнительной власти.

В связи с тем, что документ является основным носителем служебной информации в системе федеральных органов исполнительной власти, автор полагает важным установление в рамках норм Типового положения основных принципов организации делопроизводственных процедур и документооборота.

Важным условием деятельности федеральных органов исполнительной-власти является оформление его решений. К сожалению, — Типовой регламент не содержит какой-то группы норм по типизации этой’деятельности.

Формализуя и устанавливая типовые нормы, в существенной части внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, Типовой регламент, тем не менее, оставляет место и для усмотрения их руководителей по формированию аппарата и полномочий руководителей конкретных структурных подразделений, что автор показал на примере анализа ряда ведомственных актов.

В диссертационном исследовании рассмотрен широкий круг вопросов, относящихся к правовым институтам административного процесса и административных (управленческих) процедур в свете требований проводимой административной реформы, что является вкладом в теорию административного права и решением значимой социальной и правовой проблемы.

481 ' Заключение.