Обоснование содержания схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации

Основной целью схемы землеустройства является определение приоритетных направлений планирования рационального использования и охраны земель субъекта Российской Федерации, развития землепользования в соответствии с требованиями земельной политики региона, социально-экономическими и экологическими задачами.

Учитывая то, что объектом землеустройства в субъекте Российской Федерации и главным ресурсом земельно-имущественного комплекса является весь земельный фонд, схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации должна разрабатываться на всю территорию региона в разрезе административных районов, выполняющих роль первичных элементарных единиц при исследовании.

Это предплановый и предпроектный документ, используемый для разработки на основе учёта природных, экономических и социальных условий принципиальных направлений организации рационального использования и охраны земель и комплекса взаимоувязанных мероприятий по реально возможному совершенствованию распределения земель по категориям и угодьям, отраслям экономики, формам собственности, улучшению организации территорий, а также по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации, совершенствованию нормативной правовой базы по рациональному использованию и охране земель.

В ходе разработки схемы должны быть определены перспективы развития территорий субъекта Российской Федерации и рационального использования земель всех категорий независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования. В этой связи необходимо подготовить предложения по предоставлению (перераспределению) земель с учетом потребностей агропромышленного комплекса; городов и других поселений; промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, предприятий космической деятельности, обороны, безопасности; развития особо охраняемых территорий и объектов; лесного и водного хозяйства; формирования земель запаса.

Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации предназначена для взаимоувязанного решения вопросов планирования и организации рационального использования земель всех категорий, сохранения и приумножения земельно-ресурсного потенциала региона, повышения плодородия почв, перераспределения земель по категориям, угодьям и формам собственности в увязке с перспективами развития различных отраслей народного хозяйства субъекта Российской Федерации и комплексом природоохранных мероприятий.

Материалы схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации служат основой для разработки схем землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, составлений областных и местных целевых программ использования и охраны земельных ресурсов, формирования бюджета субъекта Российской Федерации в части совершенствования землевладения и землепользования, а при необходимости — для разработки комплексной научно-технологической программы развития производительных сил региона, размещения отраслей топливно-энергетического комплекса, промышленности, транспорта, лесного, водного хозяйства и т. д., а также для составления других документов, имеющих отношение к земельным ресурсам.

Кроме того, материалы схемы землеустройства могут использоваться для разработки главных направлений и перспектив экономического и социального развития региона, а также при решении вопросов развития и размещения отдельных, особенно землеёмких отраслей экономики (сельского, лесного хозяйства, коллективного садоводства), организации рационального природопользования.

Разработка схемы землеустройства, как долговременного прогнозно-предпланового документа, требует предварительного согласования принципиальных решений и поэтому осуществляется в два этапа: составление научно-технической концепции и непосредственно составление развернутой схемы землеустройства.

Концепция схемы землеустройства представляет собой научно-обоснованный замысел решения социально-экономических и научно-технических задач и проблем организации рационального использования и охраны земельных ресурсов в долгосрочной перспективе [108]. В ней на основе оценки состояния уровня социально-экономического развития субъекта, состояния использования земельных ресурсов, экологической безопасности и прогнозируемых перспектив экономического и территориального развития должны найти отражение:

• — основные цели и задачи составления схемы землеустройства;
• — место схемы землеустройства в системе землеустройства;

общая характеристика и оценка системы управления земельными ресурсами в субъекте Российской Федерации, правового регулирования развития земельных отношений и проведения земельной реформы;

• — оценка состояния использования и охраны земель и состояния изученности земель;
• — основные направления в развитии земельных отношений, совершенствовании распределения земель, рациональной организации использования земель, создании устойчивой системы землевладения и землепользования;
• — пути совершенствования управления земельными ресурсами, нормативного правового и научного обеспечения использования и охраны земель;
• — экономическая, социальная и экологическая значимость реализации схемы.

В концепции также приводится примерная структура и основное содержание схемы, принципы ее составления, приоритеты использования земель, совершенствование структуры земельных угодий, основные направления по охране земель и сохранению ландшафта, другие мероприятия по использованию и охране земель.

В зарубежной практике планирования рационального использования земель также разрабатываются схемы использования земельных ресурсов крупных территорий.

Система планирования использования земель в зарубежных странах прошла несколько этапов развития. С конца 70-х начала 80-х годов в западных странах бурное развитие получила градостроительная деятельность, города стали сильно влиять на земельную политику государств. Когда через 10−12 лет заинтересованные лица посмотрели, к чему привело это влияние, тут же были законодательно внесены коррективы в предпроектную и предплановую документацию. Во Франции в 1996 г. были приняты «Национальные директивы обустройства территории», в Швеции _ Закон «Планирование и строительство» (1987 г.), в Швейцарии _ Федеральный закон «О региональном планировании» (1979 г.) и т. д. На основе подобных законов стали выполняться работы, в которых комплексно решались вопросы охраны природы, перераспределения земель между городским, сельским, лесным хозяйством, промышленными, транспортными и другими отраслями, градостроительства и земельно-хозяйственного обустройства вне и в черте городских территорий.

Планы делятся на генеральные, составляемые, как правило, на регион, со сроком действия 20−25 лет и местные (муниципальные) со сроком действия от 5 до 15 лет. Базой любого плана служит зонирование, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т. д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения или рекомендуемыми для исполнения.

Одним из источников денежных поступлений в федеральный бюджет развитых зарубежных стран является работа государственных исполнительных органов в области управления земельными ресурсами.

Так, например, в США государственные земли и землеустройство находятся в ведении Бюро землеустройства (Bureau of Land Management, BLM), являющегося подразделением американского Департамента (министерства) внутренних дел. Ежегодно, посредством работы Бюро землеустройства в федеральный бюджет США поступает до 800 млн долл. Главные статьи дохода — осуществление землеустроительной деятельности, продажа, сдача в аренду, общественных земель, пастбищ, дорог для проезда к собственности, продажа разрешений на разработка землеустроительных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по мелиорации и рекультивации нарушенных земель, в целях предотвращения или ликвидации крупномасштабных экологических последствий или улучшения земель на больших территориях, когда отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприятия, а государство напрямую, заинтересовано в их проведении; организация проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в целях их перераспределения, разделения или консолидации.

Совершенно очевидно, что указанные вопросы являются важными только для государства, входят соответствующими разделами в содержание стратегических планов развития штатов, генеральных планов городов (Urban General Plan), районных планов (Regional Plan), планов сельских местностей (Country Plan), и должны выполняться, прежде всего, за счёт средств данных административно-территориальных образований.

С учетом различной роли земли в общественном производстве, выступающей в качестве объекта природы, недвижимого имущества и главного средства производства, обосновано содержание схемы землеустройства на региональном уровне по составным частям и элементам (табл. 2).

1. Земля — объект природы. Одной из ведущих проблем землепользования любого региона является сохранение земельного фонда, являющегося неотъемлемым компонентом здоровой природной среды. Ее решению будет способствовать изучение использования земли как объекта природы в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации. Основными вопросами при этом будут являться:

Оценка качественного состояния земель. Выявление факторов, определяющих качественное состояние земель, имеет большое значение, так как их специфика обусловливает принятие решений по выбору направления наиболее эффективного использования земель при поддержании и улучшении их качества, плодородия почв. К основным природным факторам относятся: климат, рельеф, характеристика почв и свойства почвообразующих пород, уровень естественного плодородия почв, к антропогенным — освоенность почв, степень распаханности территории и соотношение угодий, состав возделываемых культур, уровень внесения удобрений, использование почвозащитных мероприятий, наличие источников загрязнения и другие.

Параметры показателей качества земель: уровень плодородия почв (определяется по показателям кислотности, содержанию подвижных форм фосфора, калия, гумуса, микроэлементов) и направление их использования (определяется пригодностью почв к различным сельскохозяйственным угодьям).

Планирование мероприятий по охране земель, подверженных негативным воздействиям. Охрана земель является одной из важнейших и острых проблем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Она прямо или косвенно затрагивает все производства и предприятия, интересы каждого человека.

Согласно статье 9 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, целями охраны земель являются:

• 1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных воздействий хозяйственной деятельности;
• 2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Основываясь на данных положениях, в схему землеустройства необходимо включить материалы по определению местоположения загрязненных, захламленных, зараженных, эродированных, нарушенных земель, мероприятий по их рекультивации и предотвращению негативных воздействий.

Планирование мелиоративных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации. Мелиорация является одним из путей рационального использования и охраны земель. Она позволяет радикально или в многолетнем периоде изменить почвенные условия, микроклимат, водный режим и другие экологические факторы произрастания культурных растений для получения высоких и устойчивых урожаев. Специальные мелиоративные мероприятия предотвращают эрозию почвы и деградацию земель, а также улучшают их технологические свойства.

Таблица 2. Обоснование содержания схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации.

Поэтому комплекс взаимоувязанных мероприятий по рациональному использованию и охране земельных ресурсов области включает мелиоративные мероприятия.

В соответствии с этим в состав схемы землеустройства субъекта Российской Федерации включаются следующие направления исследований:

• — целенаправленный анализ природных условий региона для оценки перспективных видов мелиораций земель при различной интенсивности их сельскои лесохозяйственного, рекреационного и иного использования.
• — количественная и качественная оценка земель, нуждающихся в осушении, и эксплуатационных водных ресурсов региона (поверхностных и подземных) для орошения с целью определения направлений их перспективного комплексного использования.
• — выбор типичных для региона оптимальных технологий агромелиорации (и лесомелиораций), конструкций гидромелиоративных систем и противоэрозионных гидротехнических сооружений, видов лесных насаждений при рациональном природопользовании.
• — установление социальной востребованности, экономической эффективности, потребных финансовых и иных производственных ресурсов для проведения комплексных мелиораций и сопутствующих мероприятий на межхозяйственном и хозяйственном уровнях.

Выделение охраняемых территорий и объектов, установление режимов их использования. В связи с продолжающейся урбанизацией, возрастанием давления городских агломераций на природные ресурсы постоянно усложняется поддержание экологического равновесия на региональном уровне. Происходит сокращение природных и частично преобразованных природных площадей (лесов, лугов, болот). Расширение границ городов, размещение малоэтажной застройки, отводы земель под садоводческие товарищества, прокладка дорог и инженерных коммуникаций приводят к нарушению экологических балансов, дроблению лесных массивов, качественным и количественным изменениям растительности.

Иногда, вследствие нерационального городского планирования, в городскую черту включаются ценные земли природоохранного и сельскохозяйственного назначения, что может наносить ущерб экологии и экономике региона. По этой же причине часто разрушаются памятники культуры и архитектуры местного и федерального значения, нарушается целостность планировки городов и ухудшается качество рекреационных (особенно культурно-рекреационных) зон города.

Одной из самых действенных мер, призванных противостоять процессам деградации биоты, является организация особо охраняемых природных территорий. Экологическое равновесие может быть достигнуто при оптимальном соотношении интенсивно эксплуатируемых, экстенсивно используемых и особо охраняемых территорий.

Согласно статье 94 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, к землям особо охраняемых территорий относятся земли:

• 1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
• 2) природоохранного назначения;
• 3) рекреационного назначения;
• 4) историко-культурного назначения;
• 5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Земельным кодексом, федеральными законами.
• 2. Земля — недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. В виду того, что земля приобрела реальную ценность, в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации многие вопросы должны пройти социально-экономическое обоснование. К таким вопросам относятся.

Совершенствование административно-территориального деления субъекта Российской Федерации. Для субъектов Российской Федерации, занимающих территорию крупных европейских государств, административно-территориальное деление является одной из главных основ их стабильной деятельности. Основными задачами при этом будут являться:

• — уточнение числа, границ и местоположения административных районов и муниципальных образований;
• — выявление спорных территорий по внешней границе субъекта Российской Федерации и между муниципальными образованиями;
• — определение и уточнение границ и площадей субъекта Российской Федерации, его административных районов и муниципальных образований.

Размещение земельных фондов специального назначения. Помимо определения потребности в земельных ресурсах для различных отраслей экономики в субъекте Российской Федерации существует необходимость формирования земельных фондов для решения более локальных, специальных задач. Поэтому в схеме землеустройства территории субъекта Российской Федерации необходимо предусмотреть формирование и размещение земельных фондов специального назначения в целях:

• — обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, дачного и индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, крестьянско-фермерского хозяйства;
• — расселения беженцев, военнослужащих;
• — продажи земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, на конкурсах и аукционах.

Перераспределение земель по категориям, формам собственности и формам хозяйствования. Категории земель, установленные действующим Земельным кодексом Российской Федерации, относятся к верхнему уровню земельной классификации. Их площадь и соотношение зависят от природных предпосылок местности и хозяйственного уклада, пригодности земель для многообразных видов производственной и общественной деятельности. Формирование системы землепользования по структуре категорий земель, формам собственности и хозяйствования относится к актуальным направлениям организации использования и охраны земель в субъектах Российской Федерации.

По структуре категорий земель в субъекте Российской Федерации, его административных районах и муниципальных образованиях можно судить об отраслевых приоритетах и основных направлениях их хозяйственного развития. Региональные территориальные особенности состава и соотношения категорий земель, форм собственности и хозяйствования предопределяют различия в природных и социально-экономических условиях региона.

Стратегической целью государственной политики в сфере управления землей, реформирования и регулирования правоотношений на землю является обеспечение условий для эффективного использования и развития рынка земли, как одного из ключевых условий устойчивого экономического развития Российской Федерации и повышения благосостояния ее граждан.

Важнейшей задачей для достижения этих целей является ликвидация государственной монополии на землю. Российская Федерация и ее субъекты как собственники должны иметь в своем распоряжении земли, обеспечивающие их стратегические интересы и удовлетворение государственных нужд, а также земли, которые представляют интерес для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить эффективное использование подавляющего большинства объектов недвижимости. Таким образом, в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации должны найти отражения следующие вопросы:

• — обоснование межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу и определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленных законодательством Российской Федерации;
• — распределение земель по формам собственности, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, частной собственности юридических и физических лиц на территории субъекта Российской Федерации;
• — определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки для промышленного освоения, коллективного садоводства, жилищного строительства и других целей;
• — определение земель, которые могут быть включены в специальные фонды.

Совершенствование распределения земель по категориям, формам собственности и отраслям экономики проводится с целью:

• — достижения наибольшего эффекта при использовании земельно-ресурсного потенциала субъекта Росийской Федерации;
• — приведения земельно-ресурсной базы различных отраслей экономики в соответствие с перспективами развития их производства и отраслевой пригодностью земель;
• — достижения социальной справедливости в процессе распределения в обществе земельных ресурсов и создания условий для наиболее рационального использования земель в интересах всего общества;
• — устранения недостатков в распределении земель по отраслям экономики, хозяйствующим субъектам и формам собственности;
• — достижения оптимальных пропорций между обеспеченностью землей, наличием и размещением трудовых ресурсов, материально-техническими и инвестиционными возможностями;
• — создания предпосылок для стабилизации экологии и охраны земель.

Совершенствование распределения земель по категориям, формам собственности и отраслям экономики включает решение таких тесно взаимосвязанных вопросов, как определение перспективной потребности в земельных ресурсах различных категорий и выявление потенциальных земельных резервов для вовлечения их в перспективе в экономику.

Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования. Включение данного вопроса в схему землеустройства имеет цель формирование научно-обоснованной системы управления земельными ресурсами, отвечающей условиям рыночной экономики и организации экологически безопасного землепользования.

Наличие в субъекте Российской Федерации материалов по ограничениям и обременениям позволит предотвращать необоснованные отводы земель на особо охраняемых территориях в охранных и санитарно-защитных зонах инженерных коммуникаций, сооружений и других объектах, выявление таких зон на территориях землепользований с целью дополнения документов, удостоверяющих права на землю информацией об ограничениях и обременениях в использовании земель и организации действенного контроля за их соблюдением.

3. Земля — главное средство производства. Земля, являясь главным средством производства в сельском и лесном хозяйствах, выполняет также и различные функции в обрабатывающей, добывающей промышленности, транспортном хозяйстве и других отраслях. Все эти функции должны быть увязаны в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации. При этом должны быть выполнены следующие мероприятия:

Установление состава и площадей земель по угодьям;

Размещение отраслей агропромышленного комплекса;

Размещение объектов инфраструктуры обрабатывающей, добывающей промышленности, лесного, транспортного, жилищно-коммунального, природоохранного, рекреационного и заповедного хозяйств, имеющих значение для субъекта Российской Федерации.

Несмотря на то, что Федеральным законом «О землеустройстве» предусмотрены землеустроительные работы по оценке качества земель в целях получения информации о ее свойствах как средства производства в сельском хозяйстве, а также по природно-сельскохозяйственному районированию территорий, а в землеустроительном производстве имеются методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, до’хих пор сельскохозяйственные земли не дифференцируются по плодородию, для них не устанавливаются регламенты (виды разрешенного использования), а ограничения и обременения прав в использовании конкретных земельных участков, обязывающих землевладельцев и землепользователей сохранять почвенное плодородие и осуществлять природоохранные и противоэрозионные мероприятия, не определяются и не регистрируются в свидетельстве о правах на земельные участки и материалах кадастра недвижимости.

По этому для всех выше названных категорий земель, как правило, составляющих межселенные территории, включая продуктивные земли сельскохозяйственного назначения, необходимо проведение зонирования территории с определением правового режима, регламентов землепользовании и правового статуса земельных участков на перспективу.

Учитывая особую роль земель сельскохозяйственного назначения обеспечении населения продуктами питания, а промышленности в сырье, необходимость приоритета в использовании сельскохозяйственных угодий и потребность в их особой охране, выполнения требований воспроизводства плодородия почв, нами предлагается планировать осуществлять хозяйственное использование этих земель на основе землеустроительных регламентов.

Землеустроительный регламент должен являться частью Правил землепользования (использования и охраны земель), который разрабатывается для каждой территориальной зоны, отграниченной в Правилах землепользования конкретного региона (субъекта Российской Федерации) и отдельных муниципальных образованиях.

При этом под землеустроительным регламентом следует понимать устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды и параметры разрешенного использования и охраны земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и уровни интенсивности использования почвенного плодородия, а также ограничения (обременения), налагаемые на земельный участок [95].

С учетом приведенного обоснования, положений и требований по планированию и организации рационального использования земель и их охраны Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Федерального закона «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ, (с изменениями от 7 июля 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21 декабря 2004 г., 7 марта, 18 июля 2005 г., 5 февраля 2007 г.), природоохранного, гражданского, градостроительного, лесного и иных законодательств Российской Федерации, а также с учётом опыта разработок схем использования и охраны земель субъектов Российской Федерации разработана структура содержания схемы землеустройства субъекта Российской Федерации, показанная в таблице 3.

Приведенное содержание схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации позволяет работникам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, специалистам по земельным ресурсам и землеустройству использовать его как базу для разработки схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, технических указаний, графиков и смет работ по схеме, инструкций, методик и рекомендаций по планированию рационального использования и охраны земель.

Таблица 3. Содержание схемы землеустройства субъекта Российской Федерации.