Правовое обеспечения страхования ответственности

Страхование ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение контрактов, то есть гражданско-правовых договоров, бесспорно, относится к виду страхования договорной ответственности. Как известно, в соответствии с пунктом 1 статьи 932 ГК РФ страхование риска ответственности за нарушение договора допускается в случаях, предусмотренных законом. Применительно к анализируемому виду страхования договорной ответственности мы имеем весьма специфическую ситуацию. Прямого указания закона о допустимости страхования гражданской ответственности по государственным и муниципальным контрактам нет. В пункте 4 статьи 29 Закона № 94-ФЗ говорится лишь о том, что «в случае, если заказчиком, уполномоченным органом было установлено требование обеспечения исполнения государственного или муниципального контракта, государственный или муниципальный контракт заключается только после предоставления участником конкурса, с которым заключается контракт, банковской гарантии, страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств в размере обеспечения исполнения контракта, указанном в извещении о проведении открытого конкурса». Фактически такая же формулировка воспроизводится в пункте 4 статьи 38 этого законодательного акта, регулирующей вопросы заключения государственного или муниципального контракта по результатам аукциона.

Можно ли такого рода формулировки квалифицировать как разрешение законодателя на заключение договоров страхования государственных и муниципальных контрактов? По нашему мнению, да. На чем мы основываем свой вывод? Прежде всего, на том, что нигде в законодательстве вопрос о том, каким именно образом закон должен предусматривать возможность страхования договорной ответственности, не регулируется. Тогда логика подсказывает, что допустима любая форма такого разрешения, главное, чтобы право заключать подобного рода страховые сделки из соответствующей формулировки усматривалось однозначно. Поскольку в Законе № 94-ФЗ речь идет именно о страховании ответственности по соответствующему контракту, то это совершенно определенно свидетельствует о том, что федеральный законодатель, пусть и в виде косвенных формулировок, счел возможным разрешить страхование исполнителями своей ответственности за нарушение государственных и муниципальных контрактов.

Следует учитывать, что приведенные положения Закона № 94-ФЗ разрешают страховать ответственность не по всем таким контрактам, а лишь по тем, по которым проводится конкурс или аукцион. При этом необходимым условием для реализации соответствующей возможности должно быть установление заказчиком или уполномоченным органом требования обеспечения исполнения контракта. Таким образом, в основе договора страхования ответственности за нарушение государственного или муниципального контракта, как мы считаем, должен находиться сложный юридический состав: объявление тендера или аукциона на размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и наличие решения заказчика или уполномоченного органа об установлении требования об обеспечении исполнения такого контракта. Если отсутствует хотя бы один элемент из этого состава, договор страхования гражданской ответственности по государственному или муниципальному контракту заключаться, по нашему мнению, не должен. Точнее, не должен был бы, потому что хорошо известна практика страхования ответственности за нарушение договоров, даже если соответствующего разрешения в законе нет. Но надо понимать, что в данной сфере контроль будет жестче, в частности, вполне может случиться, что Счетная палата или иные контрольно-ревизионные органы, а также прокуратура будут ставить вопрос о ничтожности договоров страхования, заключенных без соблюдения приведенных выше правил, чтобы вернуть в бюджет суммы страховой премии, особенно когда по договорам страхования не было страховых выплат.

Но есть и более сложные проблемы, связанные с вопросом допустимости страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам. Ведь приведенные выше небезупречные положения касаются только двух форм проведения торгов — конкурса и аукциона, тогда как, кроме них, Закон № 94-ФЗ предусматривает еще одну форму торгов — открытый аукцион в электронной форме — и такие формы выбора исполнителя государственного или муниципального контракта без проведения торгов, как запрос котировок, размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах (подп. 1 и 2 п. 1 ст. 10). В некоторых разделах и статьях, посвященных этим формам, есть еще более неопределенные упоминания обеспечения.

В частности, можно ли рассматривать как разрешение страхования договорной ответственности по таким контрактам следующее положение пункта 2 статьи 55.1 указанного законодательного акта, касающееся размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика): «При этом государственный контракт должен быть заключен с указанным оператором связи на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, документацией об аукционе…». Как мы считаем, в данном случае такое разрешение в еще более сложной форме, но дано. В основе права на страхование договорной ответственности по государственным и муниципальным контрактам, размещаемым у единственного исполнителя, лежит также сложный юридический состав:

выбор исполнителя путем обращения к единственному поставщику (исполнителю, подрядчику);

принятие заказчиком или уполномоченным лицом решения об обеспечении исполнения контракта;

включение соответствующих положений в конкурсную документацию или документацию об аукционе.

Далее, является ли разрешением на страхование договорной ответственности следующая норма Закона № 94-ФЗ: «В случае, если победитель аукциона в срок, указанный в извещении о проведении открытого аукциона, не представил заказчику подписанный контракт, а также обеспечение исполнения контракта…» (п. 12 ст. 41)? Если учесть, что здесь речь идет уже не об обычном аукционе, а об открытом аукционе в электронной форме, регулированию которого посвящена именно статья 41 данного законодательного акта, а в ней применительно к такой форме отбора исполнителей уже ничего не говорится о страховании ответственности за нарушение договорных обязательств, то проблема юридического свойства, что называется, налицо. Допустимо ли, скажем, применение положений о страховании договорной ответственности, содержащихся в пунктах 4 статей 29 и 38 этого законодательного акта, по аналогии закона при проведении открытого аукциона в электронной форме? На наш взгляд, нет. Аналогия закона может быть отменена условием договора (п. 1 ст. 6 ГК РФ), а раз так, то получается, что стороны государственного или муниципального контракта своим соглашением фактически вводят разрешение страхования договорной ответственности, но это, как уже не раз подчеркивалось, может быть сделано исключительно на законодательном уровне. С другой стороны, открытый аукцион в электронной форме является разновидностью выбора исполнителя путем проведения торгов, а для основных видов этих форм торгов законодатель вводит разрешение на страхование ответственности по контрактам. Окончательный ответ при сохранении такой редакции данного закона сможет дать только судебная практика.

Еще меньше оснований рассматривать как разрешение на страхование договорной ответственности следующие положения: «Запрос котировок должен содержать следующие сведения: …сведения о включенных (невключенных) в цену товаров, работ, услуг расходах, в том числе расходах на перевозку, страхование…» (подп. 7 ст. 43 Закона № 94-ФЗ). В указанной норме о страховании договорной ответственности вообще не упоминается, поэтому термин «страхование» здесь следует рассматривать как иные виды страхования, связанные с исполнением контракта (страхование имущества, грузов, гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам, страхование предпринимательских рисков и т. д.).

Порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах закон разрешает устанавливать Правительству РФ (п. 2 ст. 56). Если в постановлении Правительства РФ будет указано на необходимость осуществления страхования договорной ответственности, то каковы правовые последствия? Полагаем, что Правительство РФ не имеет права давать разрешение на страхование договорной ответственности, поскольку это прерогатива федерального законодателя.

В качестве серьезного недостатка данного законодательного акта необходимо указать отсутствие общего определения института обеспечения исполнения контракта (оно дано применительно лишь к конкурсу и аукциону), общей нормы о допустимости страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам, затем включение в этот закон отсылочных формулировок, которые могут толковаться совершенно неоднозначно на фоне законодательного запрета свободного страхования договорной ответственности.

Еще один вопрос связан с положениями Закона № 94-ФЗ, которые определяют, что если победителем конкурса, с которым заключается контракт, является бюджетное учреждение и заказчиком или уполномоченным органом было установлено требование обеспечения исполнения контракта, предоставления обеспечения не требуется (п. 4 ст. 29, п. 4 ст. 38). Можно ли в такой ситуации заключать контракт? Полагаем, что приведенные правила нельзя рассматривать как ограничение разрешения законодателя на заключение договоров страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам. Поэтому, если бюджетное учреждение сочтет нужным застраховать свою ответственность, то правовых препятствий к этому мы не видим.

Заметим, что ни в одних стандартных правилах страхования данного вида вопросы о том, при каких обстоятельствах могут заключаться договоры страхования, не регулируются.

Серьезная правовая проблема связана с положениями Закона № 94-ФЗ, которые ограничивают объем обеспечения исполнения контракта. Так, в подпункте 14 пункта 4 статьи 21 указанного законодательного акта говорится о том, что размер обеспечения исполнения государственного или муниципального контракта не может превышать 30% начальной цены контракта, указанной в извещении о проведении открытого конкурса. Аналогичное ограничение предусмотрено и подпунктом 7 пункта 3 статьи 33 этого закона. Означает ли это, что страховая сумма по договору страхования ответственности по государственным или муниципальным контрактам может устанавливаться строго в пределах именно 30% от начальной цены контракта? Либо она может и превышать этот лимит? Ответ на этот вопрос не носит однозначного характера. Конечно, с точки зрения защиты общественных интересов, имея в виду, что государственные или муниципальные контракты направлены именно на благо общества, было бы оправдано определять страховую сумму по соглашению сторон страховой сделки. В то же время данные положения могут быть истолкованы и так: страхование ответственности по договору в пределах 30% его начальной цены разрешено законом, а выше нет. Следовательно, договор страхования в этой части является ничтожным. Какой из этих вариантов выберет правоприменительная, а главное, судебная практика, заранее сказать сложно.

Следует также отметить, что в ходе исполнения цена контракта может претерпеть весьма серьезные изменения. При ее увеличении юридических проблем не возникает. Но при этом не ясно, могут ли стороны страховой сделки включить в договор страхования условие, согласно которому страховая сумма по нему всегда составляет 30%, только уже не от начальной цены, а от цены контракта на каждую конкретную дату? А как быть при последующем уменьшении цены договора — страховая сумма тоже должна уменьшаться, никогда не выходя за долю в 30%, или может оставаться в прежнем размере? Если последнее возможно, то тогда мы столкнемся с договорами страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам, в одних из которых страховая сумма будет намного ниже 30% реальной цены контракта, а в других — существенно выше. Опять-таки приходится констатировать тот факт, что ответ на этот вопрос сможем получить только в ходе становления правоприменительной практики.

Следует подчеркнуть, что данный вопрос также дружно проигнорирован во всех стандартных правилах страхования ответственности по государственным и муниципальным контрактам, с какими нам удалось познакомиться, но совершенно очевидно, что он будет возникать в правоприменительной практике.

Требуется ли разрабатывать и согласовывать с органом страхового надзора специальные стандартные правила страхования государственных и муниципальных контрактов, как это сделала часть страховых компаний? На наш взгляд, такой официальной необходимости нет, потому что этот вид страхования вполне укладывается в обычное страхование гражданской ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств по договору. А вот целесообразность есть, поскольку имеющиеся стандартные правила страхования договорной ответственности весьма далеки от совершенства и следование страховщиков их положениям может привести к серьезным негативным последствиям для них.

Существует и еще один интересный вопрос теоретико-практического свойства. Поскольку исполнителями по государственным и муниципальным контрактам нередко являются сами страховые компании, например по договорам обязательного страхования военнослужащих, государственных служащих и т. д., по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев государственных и муниципальных транспортных средств, по страхованию государственного и муниципального имущества, то что должно происходить, если заказчик примет решение об обеспечении исполнения такого контракта? Если толковать соответствующие положения закона, то страховщик как исполнитель по такому контракту обязан предоставить либо банковскую гарантию, либо договор страхования ответственности страховщика по договору страхования. Не беремся утверждать, что их нет, но нам такие экзотические договоры страхования встречать не приходилось. Наши попытки отыскать примеры подобного рода страхования на международном и зарубежных страховых рынках тоже успехом не увенчались. Между тем уже почти 700 лет известен такой своеобразный способ обеспечения обязательств страховщика, как перестрахование. Можно ли считать договор перестрахования достаточным обеспечением исполнения обязательств страховщика по государственному или муниципальному контракту? На наш взгляд, да, но и здесь окончательный ответ сформируется только в ходе правоприменения. Правда, можно было бы устранить и этот дефект путем внесения в Закон № 94-ФЗ корректного определения понятия обеспечения исполнения контракта, включающего в том числе и договоры перестрахования.