Институт уполномоченного по правам человека в России

Одним из новых для России видов общественно-политического контроля является институт омбудсмена, деятельность которого предусмотрена Конституцией. Появление этого института в нашей стране связано с расширением управленческих функций современного государства. Омбудсмен — лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Необходимо отметить, что такое «парламентское» определение сути этой службы, данное российскими обществоведами, хотя и относится к классическому определению и практике большинства действующих омбудсменов, тем не менее, не является полным. В мире есть немало «исполнительных» уполномоченных по правам человека, т. е. назначаемых исполнительной властью. Классическим образцом такого типа является Франция, а также омбудсменовские службы при губернаторах ряда штатов США и в провинциях Италии. Понятно, что принадлежность омбудсмена к исполнительной или законодательной ветви власти не может рассматриваться в качестве определяющего признака службы. Те и другие демонстрируют независимость, беспристрастность и эффективность, свойственные этой службе, если действуют в соответствии с процедурными правилами, имеют высокую репутацию и хорошие профессиональные качества. Как правило, омбудсмен осуществляет свои функции единолично как в России, так и в странах, где есть коллегиальные формы отправления этой службы (Австрия, Венгрия, Литва и др.).

Как правовой институт омбудсмен принадлежит в равной степени государству и гражданскому обществу, поскольку разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества он восстанавливает баланс сил государства и общества в области защиты прав и свобод. В отличие от других институтов защиты прав и свобод омбудсмен может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, действовать, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Омбудсмен защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления, в том числе право на хорошее (качественное) управление, справедливо полагая, что законы гражданского общества по значению и содержанию перевешивают позитивные законы.

Дополняя существующую систему гарантий правовой защиты, этот институт позволяет гражданам выразить свое отношение к административным актам и процедурам. Он доступен для граждан, в отличие от судебных процедур недорог и является приемлемым способом урегулирования споров между государственными органами (должностными лицами) и гражданами. Омбудсмен не принимает юридически обязательных решений, что и облегчает расследования, которые проводит служба омбудсмена в административных структурах. Он действует с помощью убеждения, используя оружие гласности, публичной общественной критики и морального авторитета.

В России омбудсмен носит название Уполномоченный по правам человека. Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» на эту должность сроком на пять лет назначается лицо, являющееся гражданином России, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Кандидатуру на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации, депутаты и депутатские объединения. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием.

Уполномоченный вправе, как и любой гражданин, иметь определенные политические убеждения и поддерживать любое общественное движение, преследующее политические цели. Он выражает свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах, при отзыве депутатов и главы администрации, на референдумах, пользуется всеми другими политическими правами. Однако ему запрещено публичное выражение своих политических взглядов. Он не может входить в руководящий состав партий и общественных объединений, преследующих политические цели; не имеет права состоять в аппарате политической партии, заниматься агитационной, пропагандисткой партийной работой, участвовать в избирательной кампании в качестве кандидата или доверенного лица. Ему запрещено участие в политических акциях: демонстрациях, митингах, пикетах, забастовках, подписании политических документов и т. д. Тем не менее, этот институт по сути своей является общественно-политическим, ибо, как не раз уже подчеркивалось, он разрешает конфликты в публичной сфере и сфере государственного управления.

В мире существуют две различные модели службы омбудсмена — реактивная (реагирование на жалобы) и «агрессивная» (проведение расследований по собственной инициативе). Последняя модель не получила широкого распространения, ей следуют главным образом государства, недавно вступившие на путь демократического развития.

В России действует смешанная модель. Уполномоченный по правам человека обязан реагировать на приходящие жалобы и одновременно имеет право проводить собственные расследования. Он рассматривает письменные жалобы на неправомерные решения, действия и бездействие министерств, государственных комитетов, ведомств, организаций, учреждений, иных государственных органов, действующих на территории России. Эти обращения он рассматривает после того, как с ними работали администрация и суд.

По результатам проверки жалоб Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и свобод, в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении виновных должностных лиц, а также в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда.

В конце года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту России, в Совет Федерации и Государственную Думу, в Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору. Ежегодные доклады подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и собственных изданиях.

У Уполномоченного есть аппарат, обеспечивающий его деятельность, но он имеет право создавать экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина. В экспертный совет российского омбудсмена входят ученые, практикующие специалисты в области права, политологи, экономисты, юристы, известные правозащитники.

В России институт Уполномоченного по правам человека действует не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации. Если к 2000 г. уполномоченные действовали в шести субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Астраханской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской и Смоленской областях, в 22 субъектах Федерации не было ни Уполномоченных, ни комиссий по правам человека, в 13 субъектах лишь были приняты законы об Уполномоченном по правам человека, то в настоящее время они существуют во всех субъектах РФ. Формируются и региональные институты омбудсменов.

Кстати, там, где уже работают омбудсмены, растет доверие к этим формам общественно-политического контроля. Например, в 2017 году к Уполномоченному по правам человека в Башкортостане обратилось более 5 тысяч граждан. Наибольшее число жалоб (более 42% от всех полученных в 2017 году) связаны с уголовным судопроизводством, более 15% обращений касались вопросов социальной защиты и пенсионного обеспечения, свыше 19% — жилищных вопросов, более 8% — трудовых отношений. Такая же картина наблюдалась и в других областях, краях, республиках России.

Развивается институт специализированных уполномоченных по правам человека, например, по защите прав детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы. Создаются такие институты в высших учебных заведениях, к примеру, в Московском государственном институте международных отношений, в Башкирском государственном педагогическом институте, в Высшей школе экономики. Даже в нескольких московских школах действуют омбудсмены.

При этом деятельность российского омбудсмена не отменяет и не ограничивает компетенции государственных органов, а серьезно дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. В докладе Уполномоченного по правам человека Российской Федерации 2017 г. говорится, что к нему поступило около 42 тыс. индивидуальных заявлений и коллективных жалоб и обращений граждан о нарушении их прав и свобод, что на 46% больше, чем в 2015 году. Наибольшее число жалоб связано с уголовно-процессуальным законодательством — 30,5%; жалоб, касающихся вопросов жилищного законодательства — 17,3%; сферы уголовно-исполнительного законодательства — 10,0%; в области социального страхования и социального обеспечения — 5,6%; в области законодательства об обороне — 3,9%; в области миграции населения — 3,9%; жалоб, касающихся вопросов гражданского права — 3,7%; сферы трудовых отношений — 3,3%. Даются конкретные рекомендации всем органам исполнительной и законодательной власти, судебным органам Российской Федерации.

Не раз представители Уполномоченного по правам человека защищали интересы граждан в Конституционном Суде Российской Федерации и других судебных инстанциях.

Таким образом, очевидно: цель общественно-политического контроля — предупреждение и пресечение нарушений установленных правил деятельности органов власти и управления. Эти правила, установленные, как известно, Конституцией, призваны оградить граждан, организации, общество в целом от возможных негативных последствий той или иной государственной деятельности, обеспечить безопасность и законные интересы, права и свободы субъектов общественных отношений.

Общественно-политический контроль за деятельностью органов исполнительной власти является важной составляющей политикоадминистративного управления в Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Чем вызвана необходимость введения общественно-политического контроля за исполнительной властью в России?
• 2. Какова цель общественно-политического контроля?
• 3. Назовите основные элементы контрольной функции.
• 4. Когда был введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и чем он призван заниматься?
• 5. Что вы знаете об опыте работы служб омбудсмена в России на федеральном, региональном и местном уровне?

Литература

Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996.

Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997.

Друг Г. Контроль за бюрократией и реформа гражданской службы. Современный конституционализм. М., 1990.

Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М., 1995. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия: Учебник для высших и средних юридических учебных заведений / Под ред. А. П. Гуляева. М., 2000.