О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования кодекса российской федерации об административных правонарушениях

П.И. Кононов С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее — КоАП РФ) прошло почти 10 лет. За этот период сформировалась определенная практика применения положений данного кодекса как административными органами, так и судами, анализ которой показывает наличие целого ряда проблем в правовом регулировании вопросов административной ответственности. В рамках настоящей статьи хотелось бы остановиться на наиболее существенных, «кричащих» проблемах применения КоАП РФ, требующих, с моей точки зрения, немедленного законодательного решения.

Проблема установления и разграничения вины юридических и должностных лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, при совершении административных правонарушений.

Часть 2 ст. 2.1 КоАП РФ содержит неконкретную, «размытую» формулировку вины юридического лица, не определяет хотя бы примерного перечня обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии у юридического лица возможности для соблюдения соответствующих правил и норм. В связи с этим в судебной практике нередко возникают вопросы о том, какие именно фактические обстоятельства в той или иной ситуации могут быть признаны обстоятельствами, исключающими вину юридического лица в совершении административного правонарушения, и какие еще меры, кроме тех, которые им были приняты, это лицо могло бы принять.

Приведем типичный пример из судебной практики. Юридическое лицо заключило трудовой договор с продавцом-кассиром в магазине. В трудовом договоре были четко определены обязанности работника по соблюдению правил торговли, по применению контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов. Более того, продавец-кассир был ознакомлен под подпись с должностной инструкцией, предусматривающей обязанность применять ККМ, и прошел соответствующий инструктаж. Однако, несмотря на указанные меры, продавец-кассир однажды по неосторожности не применил ККМ и юридическое лицо было привлечено к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ. В ходе судебного разбирательства представитель налогового органа на вопрос суда о том, в чем состоит вина данного юридического лица, какие еще зависящие от него меры не были им приняты для предотвращения нарушения, не мог дать никакого внятного ответа. Остается только предположить, что единственное, что еще могло сделать юридическое лицо, — это поставить в магазин смотрителя или установить камеру видеонаблюдения с тем, чтобы таким образом контролировать продавца-кассира. Но, решая таким образом вопрос о виновности лица, можно дойти и до абсурда. Не проще ли тогда вообще установить в КоАП РФ правило, в силу которого юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности независимо от вины? По существу, именно таким образом решается вопрос о вине юридического лица в совершении административного правонарушения Высшим арбитражным судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ), который в своих постановлениях неоднократно указывал на то, что юридическое лицо независимо от принятых им по существу всех возможных и реально выполнимых мер по соблюдению определенных правил должно нести административную ответственность за нарушение этих правил своими работниками [1]. В то же время при аналогичных указанных выше фактических обстоятельствах совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.5 КоАП РФ, индивидуальным предпринимателем ВАС РФ полагает, что вина индивидуального предпринимателя в совершении данного правонарушения отсутствует. Такое различие в подходах к решению вопросов вины юридического лица и вины индивидуального предпринимателя совершенно не понятно и, на мой взгляд, с юридической точки зрения ничем не обосновано.

При решении ВАС РФ вопроса о вине юридического лица по совершенно непонятным причинам игнорируется положение ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ о том, что лицо, в том числе не только индивидуальный предприниматель, но и юридическое лицо, подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. На необходимость установления и доказывания вины юридического лица при привлечении его к административной ответственности неоднократно указывал и Конституционный суд РФ [2].

Ориентируясь на указанный подход ВАС РФ к решению вопроса о вине юридического лица, административные органы при привлечении юридических лиц к административной ответственности, в частности по ст. 14.5 КоАП РФ, не утруждают себя доказыванием вины этих юридических лиц в совершении конкретных административных правонарушений.

С учетом сложившейся ситуации законодателю пора, наконец, четко и однозначно ответить на вопрос о том, при наличии каких именно фактических обстоятельств юридическое лицо следует считать невиновным в совершении административного правонарушения. Ему необходимо также обозначить разумные пределы административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за административные правонарушения, фактически совершенные работниками данных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, принявших необходимые и реально исполнимые меры, направленные на предотвращение нарушений указанными работниками соответствующих норм и правил, образующих события этих административных правонарушений.

В связи с этим предлагается законодательно определить в КоАП РФ перечень фактических обстоятельств совершения административного правонарушения, которые однозначно без всяких оговорок и домыслов свидетельствуют об отсутствии вины юридического и должностного лица, в том числе индивидуального предпринимателя, в совершении административного правонарушения. К числу таких фактических обстоятельств, ограничивающих пределы административной ответственности юридических и должностных лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с моей точки зрения, могут быть отнесены следующие обстоятельства:

• 1) выполнение индивидуальным предпринимателем, юридическим и (или) должностным лицом выданного ему или направленного в его адрес письменного указания, требования, предписания, разъяснения государственного органа, органа местного самоуправления, вышестоящего юридического лица или вышестоящего руководителя, непосредственно повлекшее возникновение события административного правонарушения;
• 2) незаконное бездействие государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, которое явилось непосредственной причиной нарушения индивидуальным предпринимателем, юридическим и (или) должностным лицом действующего законодательства Российской Федерации, специальных норм и правил и непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения;
• 3) неисполнение работником юридического лица, работником индивидуального предпринимателя, физическим лицом, подчиненным должностному лицу, доведенных до него в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, учредительными документами или иными внутренними локальными нормативными актами юридического лица или индивидуального предпринимателя приказов, распоряжений, указаний, изданных (данных) органом управления юридического лица, индивидуальным предпринимателем, должностным лицом, если оно непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения;
• 4) отсутствие у юридического лица, полностью финансируемого из государственного или местного бюджета, необходимых для соблюдения действующего законодательства Российской Федерации специальных норм и правил денежных средств, если оно непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения.

Данные обстоятельства следует зафиксировать в отдельной статье гл. 2 КоАП РФ и установить правило, согласно которому при наличии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств юридическое и (или) должностное лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, не подлежит административной ответственности.

Проблема определения и назначения лицу, совершившему административное правонарушение, справедливой меры административного наказания.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Одновременно с этим требованием, в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении лицу административного наказания необходимо учитывать такие обстоятельства, как характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное (финансовое) положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. В конечном счете применение названных норм КоАП РФ направлено на то, чтобы назначить лицу, совершившему административное правонарушение, обоснованное и справедливое наказание. В то же время в статьях особенной части КоАП РФ законодатель за отдельные виды административных правонарушений устанавливает такие высокие минимальные размеры административного штрафа, что применение штрафа в этих размерах на практике никак не согласуется с принципом обоснованности и справедливости наказания. В подтверждение этого вывода приведем примеры из судебной практики.

В соответствии со ст. 14.5 КоАП РФ минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен юридическому лицу в случае продажи его работником товара без применения контрольно-кассовой машины независимо от обстоятельств совершения этого правонарушения, составляет 30 000 рублей. При этом на практике сумма проданных без применения контрольно-кассовой машины товаров составляет, как правило, от 1 до 100 рублей.

Приведем другой пример. В соответствии с ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю за невыполнение в установленный внешнеэкономическим контрактом срок обязанности по получению на свой банковский счет в уполномоченном банке иностранной валюты, причитающейся за переданные нерезиденту товары, составляет три четвертых суммы денежных средств, не зачисленных на счет в уполномоченном банке. При этом на практике нарушение установленного внешнеэкономическим контрактом срока поступления валюты на счет резидента в уполномоченном банке составляет, как правило, от 1 до 20 дней. Суммы административного штрафа, назначаемого органами финансово-бюджетного надзора за совершение названных правонарушений в минимальном размере, составляют в рублевом эквиваленте в среднем от 10 000 до 1 000 000 рублей.

Возникает вопрос о том, соразмерен ли такой высокий минимальный размер административного штрафа, установленный законодателем, характеру и степени общественной опасности совершенных в указанных случаях юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями административных правонарушений?

Практика арбитражных судов свидетельствует о том, что очень часто на этот вопрос дается отрицательный ответ. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что, не имея возможности снижать минимальный размер административного штрафа, установленного соответствующими статьями особенной части КоАП РФ, арбитражные суды вынуждены по многим делам, связанным с совершением указанных выше административных правонарушений, применять ст. 2.9 КоАП РФ, то есть освобождать правонарушителей от административной ответственности в связи с малозначительностью этих правонарушений.

В связи с этим вызывает непонимание позиция Конституционного суда РФ, который в своих определениях, вынесенных на основании обращений некоторых арбитражных судов о проверке конституционности ст. 14.5 КоАП РФ в части установленного в ней минимального размера административного штрафа, указал, что законодатель достаточно дифференцировал размер административного штрафа за совершение юридическим лицом административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.5 КоАП РФ, определив его пределы от 30 000 до 40 000 рублей. Как видно, Конституционный суд РФ считает, что минимальный размер административного штрафа в 30 000 рублей, предусмотренный ст. 14.5 КоАП, адекватен характеру и степени общественной опасности данного административного правонарушения и может быть одинаково справедливо применен к любому действующему на территории России юридическому лицу. Однако при этом Конституционный суд РФ не учитывает одного очень важного обстоятельства, а именно того факта, что юридические лица бывают разные: состоящие из одного участника (работника) и из сотен и даже тысяч работников, имеющие месячный оборот не превышающий 9000 тысяч рублей (например, сельские магазины) и миллионы рублей. В связи с этим представляется, что минимальный размер административного штрафа за любое совершаемое в связи с осуществлением предпринимательской деятельности административное правонарушение должен устанавливаться законодателем в таком размере, который позволил бы учесть возможности по его уплате не только крупными и средними предприятиями, но и предприятиями малого бизнеса. Иными словами, дифференциация административных наказаний в КоАП РФ должна быть более объективной и справедливой, позволяющей учесть любые особенности привлекаемых к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и любые обстоятельства совершенных ими административных правонарушений. Например, минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен юридическому лицу за совершение административного правонарушения по ст. 14.5 КоАП РФ, с моей точки зрения, с учетом судебной практики применения данной статьи КоАП РФ не может превышать 3000 рублей. Установление в законе таких достаточно полно дифференцированных административных наказаний на практике позволит избирать и применять к правонарушителям справедливые и разумные меры административной ответственности.

Кроме того, возможен еще один способ обеспечить дифференцированное, объективное и разумное применение административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ. Имеется в виду возможность предоставления судам общей юрисдикции и арбитражным судам права снижать размер назначаемого физическим и юридическим лицам административного штрафа ниже установленного соответствующими статьями особенной части КоАП РФ и законов субъектов РФ минимального предела. В настоящее время КоАП РФ не предоставляет судам такого права. В то же время ст. 64 Уголовного кодекса РФ предоставляет судам право назначать физическим лицам, совершившим преступления, уголовное наказание ниже низшего предела, установленного соответствующими статьями особенной части данного. Думается, что общественная опасность любого административного правонарушения никак не может быть выше общественной опасности самого «легкого» преступления. В связи с этим непонятно нежелание законодателя предоставить суду указанное право при привлечении лица к административной ответственности, а также при рассмотрении им заявлений и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные административными органами. административный правонарушение предприниматель суд.

Проблема обеспечения надлежащего представительства юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях.

Необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении обусловлена сложностью применения на практике негибкой нормы, предусмотренной ст. 25.4 КоАП РФ. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении них делам об административных правонарушениях в связи со следующим.

В реальной жизни законными представителями большинства юридических лиц выступают, как правило, только их единоличные органы — руководители (генеральные директора, директора и т. п.), поскольку в их учредительных документах, а тем более в законодательстве, никакие иные персонально определенные лица, которые могли бы быть признаны органами, а следовательно, и законными представителями этих юридических лиц, не предусмотрены. В связи с этим на практике нередко возникают абсурдные ситуации.

Пример: У должностного лица Роспотребнадзора возникла необходимость составить в отношении ОАО «Российские железные дороги» протокол об административном правонарушении, совершенном на одной из станций Горьковской железной дороги. В силу действующей редакции ст. 25.4 КоАП РФ законным представителем ОАО «РЖД» при составлении указанного протокола об административном правонарушении, совершенном на одной из тысяч железнодорожных станций России, может выступать только руководитель этого юридического лица — президент данного акционерного общества. С учетом данного обстоятельства ни начальник станции, ни начальник отделения Горьковской железной дороги, ни даже начальник самой Горьковской железной дороги, являющейся филиалом ОАО «РЖД», не могли быть признаны законными представителями. Следовательно, административный орган в силу положений ст. 25.4, 28.2 и 28.5 КоАП РФ обязан был в течение двух суток составить протокол в отношении ОАО «РЖД» да еще и в присутствии или при наличии данных о надлежащем извещении единственного на всю страну законного представителя этого юридического лица — президента ОАО «РЖД» .

Кроме того, нередко руководители юридических лиц физически в силу отсутствия на работе в связи с болезнью или командировкой не могут явиться на составление протокола или на рассмотрение дела. В некоторых случаях они умышленно с целью затягивания производства по делу и истечения срока давности привлечения юридического лица к административной ответственности под различными предлогами не являются на составление протокола об административном правонарушении и на рассмотрение дела. При этом в настоящее время руководитель лишен возможности направить вместо себя на составление протокола или на рассмотрение дела представителя, а именно подчиненного ему работника, например юриста, на основании общей выданной ему на «все случаи жизни» доверенности. Вместе с тем нельзя ограничить круг представителей юридического лица руководителем и лицами, действующими на основании выданной им доверенности. Необходимо расширить и круг законных представителей, которые могут осуществлять представительство именно в силу указания на это в законе. Это связано с тем, что, как показывает практика разрешения арбитражными судами дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности, отдельные недобросовестные руководители в целях затягивания рассмотрения дела и соответственно ухода от ответственности в связи с истечением срока давности не выдают доверенности своим работникам на представительство этих юридических лиц по указанным делам.

По названным выше причинам в целях обеспечения нормальных условий производства по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении юридического лица, в том числе соблюдения установленных КоАП сроков совершения процессуальных действий, обеспечения надлежащего представительства этого лица в данном производстве предлагается расширить перечень представителей юридического лица. При этом считаю, что представительство юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может осуществляться как законными представителями, перечень которых по указанным выше причинам следует расширить, так и иными представителями, действующими на основании выданной в установленном порядке доверенности.

В связи с этим предлагается изложить ст. 25.4 КоАП РФ в следующей редакции:

" Статья 25.4. Законные представители и представители юридического лица.

• 1. Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители и представители.
• 2. Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иной орган управления (должностное лицо), наделенные законом или учредительными документами правом действовать от имени юридического лица без доверенности. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются учредительными документами и документами, удостоверяющими его служебное (корпоративное) положение.

Представителями юридического лица являются руководитель филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т. п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иной работник юридического лица, действующий на основании доверенности При составлении в отношении юридического лица протокола об административном правонарушении в качестве его представителя может также выступать работник юридического лица, являющийся в соответствии с выполняемыми им функциями и возложенными на него трудовыми (служебными) обязанностями ответственным за соблюдение правил, норм и требований, в связи с нарушением которых в отношении юридического лица было возбуждено дело об административном правонарушении.

Полномочия представителя юридического лица подтверждаются приказом (распоряжением) о назначении его на соответствующую должность, о возложении на него определенных трудовых (служебных) обязанностей и ответственности за соблюдение соответствующих правил, норм и требований, либо доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

• 3. Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя, представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении юридического лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
• 4. При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя или представителя юридического лица" .

Проблема обеспечения надлежащего извещения лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.

В связи с тем, что в действующем КоАП РФ отсутствуют нормы, определяющие понятие и способы надлежащего извещения лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, о месте и времени рассмотрения таких дел, в правоприменительной практике административных органов и судов возникают вопросы о том, в каких случаях следует считать указанных лиц извещенными надлежащим образом.

В целях решения названной проблемы предлагается дополнить гл. 25 КоАП РФ ст. 25.15″ Надлежащее извещение участников производства по делу об административном правонарушении", сформулировав в ней по аналогии с соответствующими нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ следующие правила:

· В зависимости от конкретных обстоятельств дела извещение участников производства по делу об административном правонарушении о месте и времени рассмотрения дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, заказным письмом с уведомлением, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т. п.).

Документ, содержащий сведения о месте и времени рассмотрения дела, может быть оформлен в виде определения, судебной повестки, уведомления, извещения, письма либо записи в протоколе об административном правонарушении.

• · Участники производства по делу об административном правонарушении считаются извещенными надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, если к началу рассмотрения дела:
  • 1) судья, орган или должностное лицо, уполномоченные (уполномоченное) рассмотреть дело об административном правонарушении, располагает сведениями о получении адресатом направленного ему определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела и имеет доказательство получения адресатом или вручения ему копии указанного определения (иного документа);
  • 2) адресат отказался от получения направленной ему копии определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела и этот отказ зафиксирован;
  • 3) несмотря на почтовое извещение, адресат не явился за получением направленной ему копии определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела, о чем орган связи проинформировал отправителя;
  • 4) копия определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела, направленная по последнему известному судье, органу или должностному лицу, уполномоченному рассмотреть дело об административном правонарушении, месту нахождения юридического лица или месту жительства физического лица, не вручена в связи с отсутствием адресата по указанному адресу, о чем орган связи проинформировал отправителя;
  • 5) судья, орган или должностное лицо, уполномоченные (уполномоченное) рассмотреть дело об административном правонарушении, располагают оригиналом протокола об административном правонарушении, содержащего запись об уведомлении лица, в отношении которого составлен протокол, или его законного представителя, представителя, а также потерпевшего под подпись о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении" .

• 1. Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 28.06.2005 г. № 480/05 // СПС «Консультант Плюс» .
• 2. Определение Конституционного суда РФ от 21.04.2005 г. № 119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Волна» на нарушение конституционных прав и свобод ч. 2 ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
• 3. Определение Конституционного суда РФ от 05.11.2003 г. № 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Челябинской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 4.1. и ст. 14.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Консультант Плюс» .