Финансовые механизмы социальной политики

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • характеристики и структуру бюджетной системы;
• • экономическую сущность, содержание государственных и муниципальных бюджетов, их социальной составляющей;
• • доходы и расходы государственных и муниципальных бюджетов, а также бюджетов социального обеспечения и социального страхования;

уметь

• • производить необходимые расчеты по доходной и расходной части социального бюджета;
• • оценить эффективность экономических механизмов и объемы финансовых средств, требующихся для обеспечения социальных расходов в современном государстве;
• • раскрыть содержание и характеристики финансовых механизмов социальной политики в индустриальном обществе;

владеть

• • понятийным аппаратом в области социального бюджета;
• • методологией анализа различных форм налогов и их влияние на финансовое обеспечение социальной политики населения;
• • навыками рассмотрения структуры социальной составляющей бюджетов различных уровней, инструментарием расчета средств на образование, здравоохранение, социальное обеспечение в ВВП;
• • методами сопоставления доходной и расходной части социальных затрат в бюджетах различных стран.

В главе рассматриваются вопросы организации финансового обеспечения социальной политики и его важных механизмов: налогов, социального бюджета, социального обеспечения и социального страхования.

Основные понятия: социальная защита населения; социальное обеспечение; социальное страхование; бюджет социальных расходов, законодательное регулирование стандартов социальной защиты.

Социальные нормы — методологическая и правовая основа социальной политики и ее финансовых механизмов.

Социальная политика государства включает в свое предметное поле широкий круг вопросов: доходы населения, занятость и трудовые отношения, социальную защиту и поддержку населения, здравоохранение, физическую культуру и спорт, образование и т. д. В той или иной мере государственная социальная политика охватывает все население страны. В этой связи возникает ряд принципиальных вопросов по поводу меры (степени) государственного регулирования социальной сферы, определения объемов ее финансирования и законодательного закрепления системы государственных гарантий в форме социальных стандартов.

Следует отметить, что сама структура предметного поля социальной политики государства существенно различается в разных общественных формациях и типах государственного устройства, а также меняется (модифицируется) на переломных формационных этапах (аграрное — индустриальное общество, капитализм — социализм, социально-демократическая модель и т. д.). В таких ситуациях, как правило, подвергаются существенной трансформации базовые общественные институты — доходов населения, здравоохранения, образования и культуры, рынка труда и т. д. Подобный формационный этап преобразований переживает сегодня Россия, что выражается в поиске парадигмы государственного устройства, выборе социальной модели государства и формирования на этой основе новой институциональной базы.

Способами количественной оценки структуры и отдельных составляющих предметного поля социальной политики выступает ряд критериев (показателей, индикаторов и норм), которые одновременно могут играть роль ориентиров для достижения поставленных целей (рис. 2).

В этой связи значительную роль играет категориальный аппарат «социальной нормы», представляющий собой механизм оценки и регулятивного воздействия на принятие управленческих решений. Один из основателей отечественной социологии П. А. Сорокин по этому поводу писал, что главной причиной внутреннего социального мира является наличие в обществе «целостной, твердо вошедшей в жизнь системы основных ценностей и соответственных норм поведения»^[1].

Столь высокая оценка роли критериев состояния социального положения населения, его системы приоритетов в ценностных координатах объясняется их способностью отражать моральные, правовые и общественно-политические установки в обществе и государстве на базовые общечеловеческие идеи: справедливости, равенства, солидарности и свободы.

Критериями оценки степени социальности правового демократического государства, по мнению Н. Н. Гриценко — руководителя в 1990— 2010;е гг. творческого коллектива разработчиков «Концепции социального государства Российской Федерации», являются:

• • соблюдение прав и свобод человека;
• • проведение активной и сильной социальной политики;

• • обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан;
• • адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности;
• • гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе решений на всех уровнях власти и управления;
• • соблюдение прав и гарантий, признающих и развивающих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия и баланса интересов работника и работодателя при регулирующей роли государства;
• • гарантии, при которых любой хозяйствующий субъект, любой собственник должен нести конкретную социальную ответственность;
• • права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан и, прежде всего, молодежи; на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций^[2].

Рис. 2. Структура предметного поля социальной политики

Следует отметить, что данный подход опирается на рекомендации итоговых документов глобальных международных форумов, посвященных данной проблематике^[3], носит обобщающий характер практики стран мирового сообщества, и находит свою конкретизацию и применение в рекомендациях по определению государственных социальных стандартов.

По мнению В. И. Жукова, руководителя в 2000;е гг. рабочей группы по разработке «Социальной доктрины Российской Федерации», система государственных социальных стандартов должна охватывать практически все сегменты социальной сферы (в области труда, занятости, ЖКХ, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной помощи и социального обслуживания)^[4].

Близка по данному вопросу позиция Н. М. Римашевской, которая считает, что направлениями развития системы социальных стандартов должны служить:

• • социальные минимальные гарантии государства, включая прожиточный минимум как главный социальный стандарт;
• • система социального страхования от социальных рисков как государственная, так и частная^[5].

Социальные нормативы, по мнению Л. П. Храпылиной, представляют собой систему регламентированных значений социальных показателей, которые выражают типичный уровень требований, предъявляемых к условиям и процессам жизнедеятельности человека, населения и его отдельных групп и категорий.

Разработка современной модели финансов социальной политики предусматривает создание методологической базы, основу которой должна составлять система социальных нормативов, призванных решать следующие задачи:

• • проведение комплексного анализа имеющихся проблем в основных сферах жизнедеятельности населения, с учетом интересов различных социально-политических сил общества;
• • разработку прогнозов социально-экономического положения социальных групп населения;
• • получение достоверной систематизированной информации о динамике уровня жизни, структуре доходов и расходов населения, об условиях труда и экологической обстановке, о качестве предоставляемых медицинских и социальных услуг, об обеспеченности и о качестве жилья, доступности и качестве образования.
• 4

Определение функций социальных норм должно исходить из двуединой цели — обеспечение расширенного воспроизводства населения и цивилизованного уровня социальной защиты.

Финансовыми источниками осуществления социальной политики на основе социальных нормативов для рыночной экономики выступают:

• • доходы населения (заработная плата, пенсии и пособия, предпринимательский доход), достаточные по объему для обеспечения не только текущих, но и долгосрочных (капиталоемких) расходов — покупки жилья, оплаты медицинских и образовательных услуг, отдыха и оздоровления;
• • ресурсы фондов обязательного и добровольного социального страхования (пенсионного, медицинского, по безработице, от несчастных случаев на производстве и т. д.);
• • ресурсы бюджетов всей уровней.

Обратите внимание!

Как свидетельствует мировой опыт, наиболее эффективные системы социальной защиты граждан и социального выравнивания их доходов включают в себя налоговые перераспределения, государственные адресные выплаты и пособия, обязательное социальное страхование, пенсионное обеспечение и социальную помощь. При этом основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступают бюджеты всех уровней, поскольку они обслуживает все население и имеют более низкие административные расходы, нежели системы с участием частных институтов.

Социальные нормативы по видам и функциям социальной защиты (как это рекомендуют методики ООН и МОТ) могут быть классифицированы и представлены следующим набором;

• • уровень жизни и демографическое развитие (интегральные показатели, например, ИРЧП, включающий в себя продолжительность жизни, валовый региональный продукт на душу населения, уровень образования);
• • условия найма на работу и оплата труда (состояние производственной среды, почасовая, месячная и годовая заработная плата, социальные трансферты предприятий, рабочее время и время отдыха, возможности получения образования и переподготовки, уровень профессионального риска утраты здоровья на производстве);
• • социальное страхование и социальная защита (доступ к системам социального страхования, возможности трудоустройства, защита от увольнений);
• • состояние жилищной, медицинской и социально-бытовой инфраструктуры (возможности по обеспечению жильем, доступность медицинского, транспортного и коммунального обслуживания).

актами социальных норм и нормативов определяют гарантии предоставления социальных услуг (их уровень и соотношения) в отраслях социальной сферы: науки, образования, здравоохранения, культуры и др. Однако предметное поле такого регулирования стало намного меньше по сравнению с его аналогом советского периода 1980;х гг., что резко снизило уровень социальной защиты населения.

Так, отказ государства от какой-либо формы регулирования цен на основные товары народного потребления, размеров и пропорций заработной платы во внебюджетной сфере, фактический отказ от бесплатного здравоохранения и образования, «приватизация» и «корпоративизация» социального обеспечения (частные пенсионные системы, разительные отличия уровня социальной поддержки работников в крупных корпорациях, ведомствах и в других отраслях и сферах экономики, разрушение в большинстве случаев ведомственной социальной инфраструктуры) — эти и другие факторы приводят к тому, что система традиционных социальных гарантий находится в кризисе и требует кардинальных мер по своей модернизации.

Наряду с государственными механизмами регулирования социальной сферы должны получить свое развитие негосударственные институты социального страхования, медицинского и социального обслуживания, финансирование которых может быть организовано на личных взносах граждан и долевом участии государства и предпринимателей.

В качестве интегральных показателей уровня жизни используют значительный массив индикаторов реальных доходов на душу населения: величины реальной заработной платы, доходов от вторичной занятости и от реализации продукции личного подсобного хозяйства, дивиденды (по акциям и облигациям), проценты по вкладам населения, пенсии, пособия и стипендии^[6].

Социальные преобразования должны опираться на систему научно обоснованных критериев и социальных нормативов, важнейшими из которых являются: минимальная оплата труда и минимальная (социальная и базовая) пенсия, минимальные уровни медицинской помощи, бесплатного образования, семейных выплат, жилищно-коммунальной обеспеченности.

Следует, например, отметить, что сегодня минимальная заработная плата составляет лишь четверть от средней ее величины, что не позволяет должным образом резервировать необходимые объемы зарплаты, а минимальная (социальная и базовая) пенсия — не превышает прожиточный минимум пенсионера и не учитывает при этом расходы на лекарственное обеспечение, зубное протезирование и т. д.

Одной из наиболее острых социальных проблем страны остается низкая обеспеченность населения качественным жильем. Согласно обследованию фонда «Общественное мнение», проведенному в 44 регионах страны, 53% опрошенных нуждаются в покупке жилья, но всего 2% из них располагают для этого необходимыми средствами. Средняя цена.

1-го кв. м жилья на первичном рынке значительно выше среднемесячной заработной платы, что не позволяет создавать благоприятные условия для его приобретения широкими слоями населения.

Важнейшей функцией критериев и социальных норм является выявление на их основе общественного мнения по актуальным проблемам социальной сферы различных групп населения, экспертов, представителей объединений работодателей и профсоюзов и проведения мониторингового наблюдения за практикой исполнения законов.

Таким образом, критерии социальной политики служат конкретными измерителями социального положения различных социальных групп населения, а их качественно-количественные характеристики позволяют судить о существующем или прогнозируемом положении дел в конкретных социальных сферах (рис. 3).

Рис. 3. Некоторые критерии и показатели социальной политики государства в сфере доходов населения

Количественно определенные параметры качества и уровня жизни населения важно сопоставлять с рекомендуемыми их величинами международных специализированных организаций в данной сфере: Международной организации труда (МОТ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной ассоциации социального обеспечения (МСО), а также законодательно закреплять в форме законов и социальных нормативов.

Формирование системы социальных нормативов важно проводить в условиях широкого публичного обсуждения их качественных и количественных характеристик, определении сроков и механизмов их достижения, финансового распределения нагрузки между субъектами отношений. Например, представляется крайне актуальным публично обсудить, найти консенсус в обществе по размерам минимальных доходов населения (заработной платы, пенсий, пособий и стипендий) и увязать их уровни с налоговыми и бюджетными системами страны и регионов.

Невыполнение данных социальных гарантий и обязательств государственных структур власти и предпринимательского сообщества вызывает серьезные риски материальной необеспеченности населения и фактически угрожает жизни миллионам россиян, препятствует нормальному ходу воспроизводственных процессов в стране.

В основе проводимой работы должна быть дискуссия специалистов по выбору социальной модели государства с позиции парадигмы развития страны в условиях завершения задач индустриализации экономики и определения стратегии формирования постиндустриального типа, глобализации рынков финансов, товаров и труда.

Важным основанием для разработки социальных нормативов, гарантий и обязательств государства во второй половине XX в. стала общепризнанная концепция прав человека (см. приложение 1, ссылка 23).

Социальные права представляют собой совокупность норм права, определяющих условия жизнедеятельности людей, признанные международным сообществом в качестве оптимальных с позиций развития личности, социальных групп и общества в целом.

Обратить внимание!

К важнейшим социальным правам относят:

• • право на труд, свободный выбор места работы, на защиту от безработицы, на справедливое вознаграждение и равную оплату за равный труд;
• • право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах государства;
• • право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния человека и его семьи, на отдых и досуг, на образование, на социальную и медицинскую помощь;
• • право на социальное обеспечение;
• • право на жилище;
• • право на охрану здоровья и медицинскую помощь;
• • право на восьмичасовой рабочий день, на справедливые условия труда, равную оплату за труд равной ценности и т. д.

Таким образом, категория «социальное государство» может рассматриваться с позиции права, как институциональная характеристика, определяющая конституционно-правовой статус государства и реальные его признаки, раскрывающиеся в практическом обеспечении социальных прав человека и гражданина с помощью законодательно закрепленных и соблюдаемых государством базовых гарантий жизнедеятельности населения.

Другими словами, государство является социальным при соблюдении ряда условий:

• • если в нем законодательно определены и закреплены социальные права человека на уровне не ниже международно-признанных норм и стандартов;
• • если в стране обеспечены приемлемые уровни социальной поддержки, помощи и защиты всех слоев населения;
• • если государственная социальная политика направлена на динамичное повышение качества жизни всего населения, на принятие мер по выравниванию возможностей населения в основных сферах жизнедеятельности.

Правовую основу социального государства составляют внутригосударственные и международно-правовые акты, провозглашающие и гарантирующие социально-экономические, культурные, жилищные и другие права. Так, перечень прав и законных интересов граждан закреплен в ст. 2, 17, 18, 37, 38, 39, 40, 41 Конституции РФ. Назначение этих конституционных норм состоит в признании, гарантировании и обеспечении реализации конституционных прав граждан на жилище, охрану здоровья, образование, заработную плату, социальное обеспечение, свободу научного и иного творчества, на пользование достижениями культуры (см. приложение 1, ссылка 24).

При этом, приоритет прав человека означает признание человека высшей ценностью в обществе. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Свободное и эффективное их осуществление является одним из основных признаков наличия развитого гражданского общества, правового и социального государства.

Конкретизация конституционных прав и гарантий находит свое воплощение в отраслевом социальном и жилищном законодательстве, а также постепенное развитие в правоприменительной практике государственных и муниципальных органов и учреждений, организаций, например, в регулировании минимальных уровней заработной платы, пенсий, пособий и стипендий, минимальных гарантиях медицинской и социальной помощи и т. д.

Обратить внимание!

В области социальных прав человека составными и одновременно самостоятельными частями социального законодательства являются отрасли законодательства двух видов. Одни из них признаны Конституцией РФ в качестве совместного ведения Российской Федебрации и ее субъектов, а именно: трудовое, жилищное и семейное законодательство. Другие — получили статус самостоятельных отраслей законодательства. К ним относится законодательство в сфере образования, науки, культуры, медицины, пенсионного обеспечения. Конституционным основанием для их существования и развития являются конституционные права граждан. В то же время можно выделить своего рода нормативно-функциональный блок, который пронизывает все названные отрасли. Речь идет о социальном обслуживании отдельных категорий граждан путем предоставления им различного рода льгот и преимуществ, об их государственной поддержке. Эти нормы служат правовым обеспечением определенной сферы деятельности социального государства (ст. 7, 39 Конституции РФ).

Отметим, что изменения в социальной сфере и соответственно в отраслях законодательства тесно связаны с проведением федеральной и административной реформ, проводимой в последние 20 лет, когда произошло существенное перераспределении полномочий между федеральным, региональным и местными уровнями^[7].

Важное значение при разработке социального законодательства, регулирующего права граждан, имеет полноценный, а не формальный, учет конституционных прав и гарантий в отраслевом законодательстве, что соблюдается далеко не всегда. Например, минимальная заработная плата призвана обеспечивать восстановление рабочей силы на уровне простого воспроизводства, что объясняет необходимость ее установления на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения. В этой связи важно не только знать, но и применять принципы ее установления, важнейшим из которых, согласно ст. 3 Конвенции МОТ № 131 «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран» (1972 г.), является необходимость учета потребностей не только трудящихся, но и их семей.

Данный подход требует учета семейной (иждивенческой) нагрузки, коэффициент которой составляет в России 1,5. Тем самым совокупная величина минимальной заработной платы должна составлять не менее 1,5-кратной величины, а для семей с тремя детьми не менее 2—3-кратной величины. Поэтому размер минимальной заработной платы для России должен составлять не 11 280 руб. в месяц (на 1 января 2019 г.), а 15,0 тыс. руб., а в среднесрочной перспективе с учетом необходимости решения демографических задач — 20,0 тыс. руб. и более в месяц.

В этой связи в системе механизмов, обеспечивающих права человека, важной мерой является активное участие общественности и граждан в решении вопросов социального характера. Роль публичных институтов гражданского общества в обсуждении проектов законов, бюджетов всех уровней, в определении набора и уровня социальных услуг необходимо повышать.

В социальном государстве нормативные правовые акты закрепляют определенные социальные стандарты, соблюдение которых составляет конституционную обязанность государства. Так, согласно положениям ст. 18 Конституции РФ именно права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Эффективная их реализация является одним из основных признаков правового и социального государства, а также наличия гражданского общества.

В правовом государстве применяются механизмы, повышающие ответственность государственных органов и должностных лиц перед гражданами за посягательство на их права и свободы. Эта ответственность обретает практическое применение только при наличии соответствующих нормативных правовых актов, закрепляющих процедуру привлечения к ней должностных лиц, виновных в нарушении прав и свобод граждан.

Например, правовая норма, в соответствии с которой властные структуры государства обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, является базовым конституционным положением. В свою очередь, гражданин несет ответственность за свои незаконные действия перед государством в лице его органов.

Создавая систему социального права, гражданское общество должно учитывать существующий уровень правосознания населения и на этой основе определять социальную политику как по целям, так и по механизмам.

Социальное законодательство как база прав человека основывается на конституционных нормах и на международно-правовых актах, принимаемых и действующих в социальной сфере.

Признание важности этой сферы в национально-государственном и международном плане во многом связано с концепцией прав человека, которая разработана в XIX в. и нашла широкое применение с середины XX в. при рассмотрении степени правовой «цивилизованности» той или иной страны.

За последние 50 лет в рамках ООН и ее специализированных организаций, Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Содружества Независимых Государств (СНГ) принят ряд значимых международных актов и в частности пактов о социальных и экономических правах. В качестве примера таких актов можно привести Европейскую социальную хартию, принятую Советом Европы в 1996 г., уточненную (пересмотренную) в 1996 г. и вступившую в силу в 1999 г.1^[8]

Следует отметить, что в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено правило, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью российского законодательства.

Европейская социальная хартия провозглашает общие цели социальной политики для эффективного осуществления прав граждан, которые можно классифицировать по следующим группам^[9]:

• • труд и коллективные договоры (свободный труд, справедливые условия труда, вознаграждения);
• • социальное обслуживание (социальная и медицинская помощь, услуги со стороны социальных служб);
• • права на объединения;
• • обеспечение доступа в высшему образованию, профессиональная подготовка;
• • семейные отношения.

Присоединение России к Хартии, а также ратификация важнейших конвенций Международной организации труда является важным и положительным шагом в становлении России как социального государства.

• [1] Сорокин П. А. Причины войны и условия мира. С. 28.
• [2] Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8—9. С. 23—24.
• [3] Среди них следует отметить следующие: • Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 г.); • 24-я специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам социальногоразвития (Женева, 2000 г.); ' Ассамблея тысячелетия (Нью-Йорк, 2000 г.).
• [4] Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8—9.
• [5] Римашевская Н. М. О социальной доктрине России // Уровень жизни населениярегионов России. 2005. № 8—9. С. 80.
• [6] См.: Савченко П., Федорова М., Шелкова Е. Уровень и качество жизни: понятия, индикаторы, современное состояние в России // Российский экономический журнал.2000. № 7. С. 67.
• [7] Социальное законодательство: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»; «ИНФРА-М», 2005. С. 5.
• [8] Российская Федерация подписала Европейскую социальную хартию в 2000 г., и сейчас стоит вопрос ее ратификации; для этого государство обязано присоединиться, по крайней мере, к шести из девяти обязательных статей II части, так называемого ядра. Россия готова присоединиться к трем из шести обязательных статей.
• [9] 2 См.: Пересмотренная Европейская социальная хартия. Страсбург, 3 мая 1996 г. В кн.: Социальное государство. Краткий словарь-справочник. М.: Академия трудаи социальных отношений, 2002. С. 301—359.