Механизм административно-правового регулирования

Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования

Эффективное функционирование механизма административно-правового регулирования общественных отношений зависит от качества законодательных предписаний^[1].

Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как система определяющая порядок деятельности.

Основоположником исследования вопросов механизма правового регулирования вообще является С. С. Алексеев, который одним из первых среди ученых-юристов дал его определение в своей работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве». В соответствии с его точкой зрения — «механизм правового регулирования — это единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное воздействие на общественные отношения»^[2]. По мнению данного ученого, рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде^[3].

Составляющими элементами механизма правового регулирования с точки зрения С. С. Алексеева, являются:

• — правовые нормы;
• — правоотношения;
• — акты применения норма права;
• — правовая культура и правосознание.

Он отмечает, что процесс правового регулирования включает в себя три основных стадии:

• — регламентация общественных отношений;
• — действие юридических норм;
• — реализация субъективных прав и обязанностей^[4].

Следует отметить, что в теории права встречаются и иные подходы к рассмотрению механизма правового регулирования. Так, профессор В. М. Горшенев рассматривает данное правовое явление с позиции правовых форм деятельности органов государства и общественных организаций, т. е. через правотворческую и правоприменительную деятельность соответствующих субъектов^[5]. А. В. Малько определяет данный механизм, как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права^[6]. В. Н. Хропанюк понимает его, как систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства^[7]. Т. Н. Радько придерживается точки зрения, что «механизм правового регулирования — это система правовых средств (элементов), осуществляющих одновременное взаимосвязанное регулирование общественных отношений определенного вида»^[8].

Подход В. М. Горшенева и других ученых существенно отличался от мнения С. С. Алексеева, однако, большинство отечественных ученых-юристов рассматривают указанный правовой феномен именно с позиции С. С. Алексеева.

Относительно определения содержания механизма административноправового регулирования среди ученых также нет единого мнения. Как отмечает А. П. Шергин, «проблемы механизма регулирования не получили достойного внимания в юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия ученых были ориентированы на разработку отдельных его элементов»^[9].

В административно-правовой науке относительно механизма административно-правового регулирования большинство ученых придерживаются точки зрения А. П. Коренева, который данный механизм определяет, как систему административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организовывает их в соответствии с задачами государства и общества. Структурно такой механизм включает в себя следующие административно-правовые средства^[10]:

• — нормы административного права и его принципы;
• — акты толкования норм административного права;
• — акты применения норм административного права;
• — юридические факты;
• — административно-правовые отношения (административные правоотношения).

Каждый из представленных элементов механизма административноправового регулирования выполняет определенную роль в регулировании общественных отношений в различных сферах функционирования исполнительной власти.

Административно-правовые нормы предусматривают установленное государством общеобязательное, формально определенное правило должного или возможного поведения субъектов, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами воздействия.

Нормы административного права упорядочивают и охраняют государственно-управленческие общественные отношения в сфере исполнительной власти.

Важной составляющей механизма административно-правового регулирования являются акты толкования норм административного права, под которыми понимаются правовые акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания толкуемых норм административного права. Различают нормативное и казуальное толкование данных норм.

Нормативное толкование норм административного права рассматривается как официальное разъяснение содержания административно-правовых норм, которое обязательно для различных субъектов, реализующих данные предписания.

Казуальное толкование указанных норм дается в связи с рассмотрением уполномоченным административным органом или судом индивидуального юридического (административного) дела. Примерами такого толкования являются постановления высших судебных инстанций относительно тех или иных вопросов административно-правового регулирования.

С учетом толкования конкретные нормы административного права реализуются субъектами административного права в рамках конкретных административных правоотношений, возникающих при наличии определенных оснований (юридических фактов). Юридические факты, влекущие возникновение административных правоотношений, являются следующим элементом механизма административно-правового регулирования¹.

Юридические факты представляют собой такие фактические обстоятельства, с наступлением которых право связывает возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений в административно-публичной сфере (административных правоотношений).

Примером данных юридических фактов могут выступать:

• — действия физических лиц и организаций, складывающихся в связи с реализацией административных процедур;
• — издание (принятие) административными органами правовых актов, т. е. властных решений, облеченных в официально-документальную форму (решений, постановлений, приказов, распоряжений и т. п.), направленных на применение норм административного права в отношении индивидуально определенных субъектов (физических лиц и организаций) (например, приказ о приеме гражданина на государственную службу, постановление о назначении липу административного наказания и т. п.);
• — наступление не зависящего от воли субъектов административного права события (например, смерть государственного служащего, истечение срока давности привлечения липа к административной ответственности и т. д.).

Юридические факты влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений, которые являются элементом механизма административно-правового регулирования.

Административные правоотношения представляют собой вид правовых отношений, урегулированных нормами административного права, складывающиеся и развивающиеся в административно-публичной сфере и отличающиеся от иных — по своему характеру, содержанию и кругу участников.

Следует отметить, что данные правоотношения являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения и круг их достаточно широк. В административно-правовом отношении индивидуализируются положения определенной нормы административного права. Например, в ходе применения органами исполнительной власти в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц норм КоАП РФ возникают административные правоотношения по привлечению данных лиц к административной ответственности.

Реализация административно-правовых норм в рамках возникающих правоотношений обеспечивает административный правопорядок, который представляет собой возникающее в результате реального действия норм административного права и постоянно поддерживаемое состояние нормативной упорядоченности совокупности общественных отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти.

Таким образом, под механизмом административно-правового регулирования понимается совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения в сфере исполнительной власти, организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Административно-правовая сущность механизма административноправового регулирования определяется совокупностью его административно-правовых средств, которые в качестве объекта воздействия имеют управленческие отношения, охраняемые принудительной силой государства от нарушения.

В процессе административно-правового регулирования необходимо отметить три стадии:

• — формирование норм административного права;
• — возникновение административных правоотношений (административных прав и обязанностей), а также реализация возникших в рамках административных правоотношений прав и обязанностей;
• — реализация норм административного права.
• 1. Формирование норм административного права заключается в выработке административно-правовых норм, их усовершенствовании, изменении или отмене, т. е. в издании нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права. Административное правотворчество представляет собой сложную систему действий: решение органа о необходимости разработки проекта нормативного правового акта; подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, экспертиза (например, юридическая, общественная, антикоррупционная и др.); внесение проекта в правотворческий орган; обсуждение его правотворческим органом; принятие (утверждение) проекта; регистрация (при необходимости); официальное опубликование принятого (изданного) нормативного правового акта.

Особенностью административного правотворчества является его многосубъектность. Административно-правовые нормы вырабатываются и принимаются органами не только представительной, но и исполнительной властей.

Каждый правотворческий административный орган обладает определенными полномочиями, которые отражают пределы действия и юридическую силу издаваемых им нормативных административноправовых актов. Круг данных полномочий образует правотворческую компетенцию соответствующего органа (должностного лица).

Результатом правотворческой деятельности административного органа являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в административно-публичной сфере и содержащиеся в соответствующем издаваемом (принимаемом) им нормативном правовом акте.

• 2. Возникновение административных правоотношений на основе введенных в действие норм административного права означает, что у участников данных отношений возникают административные права и обязанности. Например, на основе норм административного права, содержащихся в КоАП РФ, между физическим лицом, совершившим какое-либо административное правонарушение, и административным органом, уполномоченным рассмотреть дело об этом правонарушении, возникают соответствующее административное правоотношение и комплекс взаимных административных прав и административных обязанностей, связанных с привлечением правонарушителя к административной ответственности.
• 3. Реализация норм административного права является завершающей стадией, в рамках которой административно-правовые нормы достигают своей цели, — субъективные административные права и обязанности, возникшие у участников соответствующих административных правоотношений, воплощаются в их поведении, начинают реально действовать.

Реализация норм административного права может осуществляться двумя способами:

• — посредством использования, исполнения и соблюдения содержащихся в них предписаний участниками соответствующих административных правоотношений (административными органами и их должностными лицами, физическими лицами и организациями);
• — посредством властного правоприменения содержащихся в этих нормах предписаний административными органами, участвующими в административных правоотношениях, а также судами путем издания (принятия) ими индивидуальных правоприменительных актов или совершения юридически значимых действий.

Примерами первого способа реализации административно-правовых норм являются: соблюдение участниками дорожного движения установленных правил во время движения по дороге; обращение гражданина в компетентный административный орган с жалобой на действия (бездействие) или решение нижестоящего административного органа¹.

В качестве примеров второго способа можно назвать: административное задержание сотрудниками полиции лица, совершившего административное правонарушение; вынесение компетентным административным органом постановления о назначении физическому лицу административного наказания за совершенное им административное правонарушение.

На основании изложенного можно определить понятие механизма административно-правового регулирования, как взятую в единстве и в логическом взаимодействии систему административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется юридическое воздействие на общественные отношения, возникающие в административнопубличной сфере, в целях их правового регулирования и правовой охраны.

• [1] ПавлюкА. В. К вопросу о понятии механизма административно-правового регулирования // Право. Экономика. Безопасность. 2015. № 1. С. 54—57.
• [2] Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30
• [3] См.: Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 364.
• [4] Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 34.
• [5] Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании.М., 1963.
• [6] См.: Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1997.С. 625.
• [7] См.: Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1995. С. 341—342.
• [8] Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник. М.: Проспект, 2009. С. 490.
• [9] Шергин А. П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 102.
• [10] См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 44—46.