Понятие бюджетного права Российской Федерации

В силу важности бюджета в жизни страны отношения, обеспечивающие его осуществление и функционирование, регулируются правом.

Бюджетное право всегда занимало центральное место в системе финансового права. Это обусловлено центральным местом бюджета в финансовой системе России, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой системы.

В финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других финансово-правовых институтов. Например, правовые нормы, содержащиеся в НК РФ и регулирующие взимание налогов и сборов, направлены в конечном итоге на реализацию норм бюджетного права, содержащихся в БК РФ и регулирующих зачисление государственных (муниципальных) доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ (п. 2 ст. 40 БК РФ), а также осуществление расходов из этих бюджетов. В свою очередь, реализация норм бюджетного права обеспечивает в ряде случаев реализацию норм, устанавливающих доходы государственных внебюджетных фондов (в части поступления средств из федерального бюджета), а также норм, устанавливающих расходы казенных учреждений (ст. 70 БК РФ).

В современных условиях бюджетное право окончательно сформировалось как подотрасль финансового права. Это стало возможным по следующим причинам:

• • во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений^[1];
• • во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма, отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались;
• • в-третьих, результатом развития бюджетно-правовых отношений явилось принятие БК РФ — акта, унифицированно регулирующего бюджетные отношения.

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В науке финансового права утвердилось мнение, что предметом бюджетного права являются разнообразные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием денежных средств, составляющих государственные и местные бюджеты. Однако такое определение бюджетного права является слишком общим, недостаточно конкретным. Оно нуждается в уточнении. Для этого необходимо выделить блоки норм, составляющие предмет бюджетного права.

Они подразделяются на следующие группы:

• а) нормы, устанавливающие бюджетную систему РФ и принципы ее построения;
• б) нормы, устанавливающие структуру бюджета и требования к его сбалансированности, т. е. нормы, устанавливающие систему доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов и порядок их покрытия;
• в) нормы, устанавливающие бюджетную компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также других субъектов бюджетного права;
• г) нормы, регулирующие порядок осуществления бюджетных расходов;
• д) нормы, регулирующие межбюджетные отношения, т. е. взаимоотношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в области бюджета;
• е) нормы, регулирующие бюджетный процесс.

С учетом произведенной конкретизиции можно определить, что бюджетное право представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих, бюджетную систему РФ и принципы ее построения; бюджетную компетенцию субъектов бюджетного права; структуру бюджета и требования к его сбалансированности; порядок осуществления бюджетных расходов; бюджетный процесс, а также взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ (межбюджетные отношения), бюджетно-правовую ответственность и бюджетный контроль.

Каждая группа норм, составляющих предмет бюджетного права, регулирует весьма конкретные отношения.

Нормы, устанавливающие бюджетную систему и принципы ее построения, регулируют отношения, возникающие между различными субъектами бюджетного права по поводу формирования бюджетной системы РФ, определения ее принципов, установления бюджетной классификации и т. д.

Нормы, устанавливающие структуру бюджета и требования к его сбалансированности включают: а) установление общей системы доходов, источников финансирования дефицитов бюджетов и оснований расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; б) требования сбалансированности бюджетов в случае наличия бюджетного дефицита.

В группу норм, устанавливающих бюджетную компетенцию, включаются главным образом нормы, порождающие правотворческую деятельность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области бюджета (ст. 7−9 БК РФ). В частности, ст. 7 БК РФ устанавливает полномочия Российской Федерации на составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, на установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения и т. д.

В группу норм, регулирующих порядок осуществления бюджетных расходов, включаются нормы, регулирующие выделение бюджетных средств в рамках существующих расходных и бюджетных обязательств^[2].

В группу норм, регулирующих межбюджетные отношения, включаются нормы, устанавливающие межбюджетные трансферты, а также нормы, определяющие порядок разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

В группу норм, регулирующих бюджетный процесс, в качестве основных включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а) составления проектов бюджетов и правовых актов о бюджетах; б) рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и правовых актов о бюджетах; в) исполнения бюджетов и правовых актов о бюджетах; г) подготовки и утверждения отчета об исполнении бюджета и правового акта о бюджете.

В группу норм, устанавливающих бюджетно-правовую ответственность, относятся нормы ст. 290, 291 БК РФ.

Составной частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контрольные отношения. Они имеют место на различных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265−270.1 БК РФ.

Бюджетное право может быть рассмотрено и с точки зрения права государственной или муниципальной собственности. Как известно, бюджеты всех уровней бюджетной системы являются собственностью Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований (ст. 214, 215 ГК РФ).

Право владения средствами федерального бюджета принадлежит Российской Федерации в лице Федерального казначейства (ст. 215.1 БК РФ), которое имеет единый счет федерального бюджета в ЦБ РФ. Правомочие пользования бюджетными средствами со стороны Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется через расходование этих средств. Последнее обусловлено тем, что полезные свойства денег проявляются только посредством реализации их функции (платежа, обращения). Расходование бюджетных средств осуществляется в рамках бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ). Право распоряжения бюджетными средствами со стороны Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований неотделимо от права пользования и осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов. Названные субъекты выражают свою волю на отчуждение бюджетных средств в законе (решении) о бюджете на предстоящий финансовый год.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных источниках. Прежде всего источником бюджетного права является Конституция РФ. Она определяет основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал. В ст. 104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета. В ст. 106 Конституции РФ закреплена обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Госдумой федеральных законов по вопросам федерального бюджета. В п. 1 ст. 114 Конституции РФ установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Госдуме федеральный бюджет, а также отчет о его исполнении.

Специальным источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права являются федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ. Среди них — Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ, ежегодно принимаемый Федеральный закон о федеральном бюджете и т. д., а также аналогичные законы субъектов РФ. Кроме того, к источникам бюджетного права относятся законы субъектов РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во всех субъектах РФ во исполнение БК РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс. Наконец, источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.

Все вышеназванные нормативные правовые акты включаются в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК РФ) и не могут противоречить БК РФ. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ.

Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы Министерства финансов РФ.

В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, весьма разнообразны и урегулированы многочисленными источниками права, они объединяются в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права как подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном праве совершенно явно выделяется правовой институт структуры бюджета. Он включает в себя нормы, устанавливающие систему доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов и требования к сбалансированности бюджетов. Во-вторых, сегодня стало совершенно очевидно, что бюджетное право в качестве составной части включает в себя институт расходов бюджета^[3]. В-третьих, составной частью бюджетного права является институт межбюджетных отношений. Он регулирует бюджетные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу выделения межбюджетных трансфертов, а также разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. В-четвертых, бюджетное право включает в себя правовой институт бюджетного процесса^[4]. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках права, весьма разнообразны. Во-первых, они подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов, компетенцию субъектов бюджетного права и т. д. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса и т. д.

Во-вторых, в последние годы в связи с активным развитием бюджетного права появилась возможность выделять не только регулятивные, но и охранительные нормы бюджетного права. Основная часть бюджетно-правовых норм является регулятивной. Они регулируют позитивные общественные отношения в финансовой сфере путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным относятся бюджетно-правовые нормы, предусматривающие применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения в бюджетной сфере. В их число входят нормы, закрепленные в ст. 290, 291 БК РФ, предусматривающие применение мер финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормыдифиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст. б, а также ст. 29−38 БК РФ.

• [1] О том, что бюджетное право следует рассматривать как подотрасль финансового права, писали в свое время С. С. Алексеев, М. И. Пискотни, С. Д. Дынкин (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 141; Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50−51, 53; Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983. С. 23−24).
• [2] О причинах включения в бюджетное право норм, регулирующих бюджетные расходы, см.: гл. 7 учеб. пособия.
• [3] О включении данного правового института в бюджетное право см.: гл. 3 учеб. пособия.
• [4] См.: Цыпкин С. Д. Указ. соч. С. 23.