Конституционно-правове регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики

Актуальность исследования конституционно-правовых проблем миграции населения в РФ обусловлена рядом обстоятельств.

Миграция представляет собой сложное общественное явление, которое отличается значительным разнообразием. Это один из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества. Как правило, миграционные потоки ориентированы из менее развитых в более развитые страны и регионы с высоким уровнем заработной платы и лучшими социально-экономическими условиями. В различные формы миграции в мире ежегодно вовлечено около 2−3% населения. За последние 25 лет доля мигрантов удвоилась, достигнув почти 200 миллионов человек1. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность РоссийскойФедерации: Миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать-одной из приоритетных задач государства.

Масштабы легального и нелегального въезда в нашу страну иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые трудные задачи. Проблема миграции в, последние несколько лет стала для Российской Федерации одной из наиболее актуальных. С одной стороны, глобализационные процессы в мире, ухудшающаясяс каждым годом демографическая ситуация в стране и экономическая обстановка, характеризующаяся скромными" показателями экономического роста, породили острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность,.

1 См: Рязанцев С. В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. М.: Формула права, 2007. С. 18. проявляющаяся в клановом способе существования, обострили этнические противоречия между коренным населением и мигрантами, грозящие обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из-под контроля государства. Таким образом, налицо противоречие: государство заинтересовано в пополнении населения за счет миграции, и в то же время, опасаясь всплеска социальных конфликтов, оно сдерживает этот процесс.

Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере.

Многочисленные миграционные потоки породили проблему правового регулирования статусов субъектов миграции. После 2000 г., когда потоки вынужденной миграции из республик бывшего СССР в основном заместились потоками экономических трудовых мигрантов, вся система регулирования миграции была ориентирована на сохранение жесткого контроля над численностью и составом мигрантов, как приезжающих на долгосрочное или постоянное жительство, так и на временную работу. Контроль должен был осуществлятьсяс помощью многочисленных, часто дублирующих друг друга административных процедур и барьеров. Устранение этих противоречий является весьма важной задачей, стоящей перед руководством страны. За прошедшие несколько лет система показала свою неэффективность. Бюрократические барьеры оказались практически непроходимыми для большинства мигрантов и только спровоцировали огромный рост коррупции. Масштабы нерегулируемой миграции постоянно росли, и численность незаконных мигрантов (или мигрантов с неурегулированным правовым статусом) составляла к середине последнего десятилетия (2000 — 2010 гг.) до 6 миллионов человек.

В 1990;е годы обозначилась еще одна проблема, тесно связанная с вопросами переселения людей, — демографический кризис среди народов, достигших на пути прогресса значительного уровня благополучия. Миграция стала в какой-то мере неизбежной для стран, где в результате так называемого демографического перехода значительно сократилось количество рабочих рук. Однако массовая миграция в свою очередь создавала новые социальные и культурные проблемы, связанные с интеграцией новых жителей страны и с понижением уровней зарплат в. секторах экономики, привлекающих мигрантов. Россия в данном случае оказалась на перекрестке мировых миграционных потоков, поставляя и принимая людские ресурсы. Это создает особое травмирующее ощущение национального вырождения, которое в соотнесении с общими политическими и экономическими процессами ведет к резкому увеличению антииммиграционных настроений в российском обществе.

Актуальность рассматриваемой темы состоит ещё и в том, что для решения миграционных проблем необходимо иметь достаточную и эффективную правовую базу. Несмотря на то, что власти страны заявляют о необходимости притока мигрантов и оказания содействия им в обустройстве на территории России, на деле ими практически не предпринимается никаких решительных мер. Это противоречие в политике государства резко тормозит процесс решения миграционных проблем. Нестабильность, отсутствие системности и многообразие нормативно-правовой базы, регулирующей различные стороны миграционной политики, отсутствие законодательно установленных понятий миграции, миграционного процесса и миграционной политики не позволяют максимально эффективно регулировать миграционные процессы и управлять ими.

Потребность в смене курса миграционной политики обусловлена целым комплексом социально-экономических, геополитических и культурных причин:

1) демографические факторы: абсолютное снижение численности населения, в том числе в трудоспособном возрасте;

2) экономические факторы (снижение численности трудового потенциала страны, наличие систематической потребности экономики в привлечении труда иностранных работников, который стал структурной частью экономической системы, в основном ее теневого сектора);

3) геополитические факторы (соседство России с густонаселенными трудоизбыточными странами, уровень экономического развития которых ниже, чем в России, появление новых центров притяжения мигрантов, начинающих конкурировать с Россией «за мигрантов" — наличие региональных динамично развивающихся центров притяжения трудовых мигрантов в самой Россииослабление связей между странами, входящими в СНГ, отход от интеграционных тенденций в некотором роде, возмещается миграциеймиграция вносит реальный вклад в борьбу с бедностью в странах СНГ, что помогает сохранять относительную политическую и социальную стабильность в регионе.

Научная проблема' диссертационного исследования состоит в необходимости выработки принципиально новой, целостной концепции конституционно-правового регулирования миграции в Российской Федерации.

Целью диссертации является комплексное исследование понятия, содержания и основных черт конституционно-правовой модели регулирования миграции населения в Российской Федерации как целостной проблемы современного конституционного права.

Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач:

— изучение теоретико-правовых проблем определения места и роли миграции в России;

— определение понятия, сущности и причин миграции как конституционно-правового явления;

— анализ эволюции отечественной правовой доктрины в сфере миграции;

— изучение понятия и классификации мигрантов как основных субъектов миграционных отношений;

— исследование особенностей конституционно-правовых статусов мигрантов на территории РФосуществление анализа действующего российского законодательства, регулирующего процессы миграции, и выявление противоречий между заявленными государственными приоритетами и реальной ситуацией в данной сфере правовых отношений;

— изучение институциональныхоснов управления миграционными процессами в России;

— анализ правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции;

— исследование основных направлений и перспектив государственного регулирования миграции в России;

— разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего миграционную ситуацию в стране, в целях повышения эффективности* реализации миграционной политики Российской Федерации;

— обоснование и разработка Стратегии миграционной политики Российской Федерации, направленной на разрешение проблем, в исследуемой области.

Объект диссертационного исследования — комплекс урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в процессе миграции в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы российского законодательства, международно-правовые нормы, регулирующие миграционные процессы, а также специфические правовые статусы различных категорий мигрантов.

Степень научной разработанности темы, исследования. Проблемы правового регулирования миграции населения в Российской Федерации в последнее время находятся в центре пристального внимания экономистов, социологов, политологов июристов и являются достаточно хорошо изученными в отечественной правовой доктрине. В различной степени данные проблемы рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях. >

При этом особое внимание следует уделить анализу состояниясовременной науки конституционного права, базу которой составляют работы А. Х. Абашидзе, Л. Ф. Абзалова, Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, C.G. Алексеева, JI.B. Андриченко, A.C. Автонономова, G.H. Бабурина, М. В. Баглая, B. Mi Баранова, И. Н. Барцица, Д. Н. Ьахраха, Е. В. Белоусовой, H.A. Богдановой, Л. Ф. Болтенковой, Т. Д. Зражевской, 0: С. Иоффе, Е. И: Козловой, 0: Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Б-С. Эбзеева.

Отдельным проблемам миграции посвященыработы представителей отечественной общественно-политической^ мысли в области историко-правовой науки: Л: Н. Гумилева, Т. И. Желудкова, HiMC Карамзина, В. О. Ключевского, U.M. Коркунова, В. В. Покшишевского, G.M. Соловьева, Н. С. Таганцева, Д. С. Шелестова. Проблемаммиграциологиипосвящены труды М. Б. Денисенко, Т. И. Заславской, В. А. Ионцева, 0: В: Мукомеля, Б. Г. Пашкова, з.

В.И. Переведенцева, П. М. Поляна, A.C. Прудниковой, JI.JI. Рыбаковского, В. И. Староверова, В. И. Козлова, В. А. Тишкова, Ю. А. Тихомирова, Т. Н. Юдиной.

Исследованию конституционно-правовых статусов мигрантов в Российской Федерации уделяется внимание в работах Г. Е. Витковской, Н. В. Ворониной, О. Д. Воробьевой, А. П. Герасимова, A.B. Дмитриева, Ж. А. Зайончковской, Т. Н. Заславской, H.H. Зинченко, A.M. Ибрагимова, В. А. Капташкина, Ю. И. Лейбо, В. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, М. Д. Оздоева, Т. М. Регент, А. Н. Торохова, И. С. Матлина, М. А. Малышевой, С. Ю. Марочкина, С. Е. Метелева, В. Ф. Миронова, A.B. Миронова, В. М. Моисеенко, В. А. Туманова, М. Л. Тюркина, О. И. Шумаковой, Н. В. Щербаковой, Л. М. Энтина, А. Ю. Ястребовой.

В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число диссертационных исследований.

В ряду наиболее интересных исследований проблем конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов диссертации К. Д. Галиахметовой, О. В. Губиной, М. В. Плещевой, конституционно-правового регулирования миграционных процессов — И. В. Плаксиной,.

A.Н. Торохова, H.H. Тоцкогообеспечения защиты прав человека в сфере миграции — Б. А. Асриян, A.B. Земсковой, H.H. Катковой,.

B.А. Коробеева, В. М. Решетина, A.B. Сокольниковойконституционно-правового регулирования внешней миграции — А. Н. Куца, М.В. Петровецаконституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах — Л. Ф. Абзаловойпроблем административно-правового регулирования миграции и ее субъектов — М. М. Ардавова, Ю. Ю. Бышевского, В. В. Вострикова, О. Ю. Вострокнутовой, Е. В. Галузы, А. Е. Горбань, В. В. Гошуляка, В. В. Радула, С. А. Прудниковой, Е. А. Никифоровой, И. Ю. Сизоватеоретических и исторических основ и миграции — М. Р. Вокуева, H.A. Зорина, Т. Б. Николаевой, С.А. Смирновамеждународно-правовых проблем миграции — Р. Ш. Давлетгильдеева, H.H. Зинченко, В. Е. Подшиваловой.

С точки зрения политических и иных наук федеральная и региональная миграционная политика, миграция исследовались в диссертациях М. С. Дрокина, И. В. Лукьяновой, П. М. Поляна, Т.Н.

Юдиной и др.

Однако в исследованиях указанных авторов затрагиваются лишь отдельные аспекты из всей совокупности сложных миграционных процессов и элементов миграционной политики. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, существующих в исследуемой области правового регулирования.

Методологическую основу настоящего исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть миграционные отношения с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменения в модели регулирования миграционных отношений в зависимости от совокупности воздействующих на них внутренних и внешних факторов.

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие — позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования миграции в Российской Федерации с позиции ее конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия рассматриваемой модели, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Использование историко-правового, историко-сравнительного, проблемно-хронологического методов позволило показать эволюцию принципов и подходов к регулированию миграции в России на различных этапах развития научного знания и социального развития.

Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования миграционных отношений как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках метасистемы более высокого уровня (государства). Кроме того, данныйподход использовался при анализе структуры миграционного отношения как базового элемента конституционно-правовой модели.

Для выявления закономерностей и тенденций развития, определения основных противоречий и путей их преодоления были привлечены некоторые социологические (моделирование, экстраполяция) и статистические (классификация, корреляция) методы познания.

Применение указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулирования миграции как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, административного, трудового права и др.), так и иных сфер гуманитарного знания.

Теоретическую основу диссертационного исследования, составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные не только конституционно-правовым, но и историческим, социологическим, политологическим, философским и иным аспекты миграционных процессов в современной России.

Выдвигаемые в диссертационной работе теоретические положения и выводы основываются на изучении и анализе нормативной' базы, исследования, составляющей международно-правовые акты, нормы КонституцииРФ, законы федерального уровня и уровня субъектов Федерации, акты Президента РФ и Правительства РФ, акты органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Эмпирическую основу диссертационного исследования: составили информационно-аналитические материалы Федеральной миграционной службы России её территориальных органов, материалы аналитических обзоров и статистических сборников о состоянии миграционной: обстановки в Российской Федерации, материалы практического применения действующего законодательства в области миграции: в том числе решения Конституционного Суда1 РФ, обзоры, судебной практики Верховного Суда РФ и нижестоящих судов, электоральная статистика, данные социологических опросов.

Научная новизна исследования состоит в томчто в нем, исходя из положений конституционного права, впервые проведен комплексный анализ теоретико-методологических проблем правового регулирования миграции в Российской Федерации и выработан принципиально новый подход к разработке целостной концепции конституционно-правовой модели миграционных отношений в Российской Федерации. Впервые системно, на базе всестороннего анализа различных аспектов миграционных процессовпроведено исследование, направленное на повышение эффективности их правового регулирования. На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее миграционное законодательство с целью извлечения максимального положительного эффекта для дальнейшего развития всей Российской Федерации в целом и отдельных регионов в частности.

В работе впервые на монографическом уровне отражена и обоснована принципиально новая авторская позиция относительно ряда положений, являющихся спорными или не получивших достаточного освещения в юридической литературе. В числе конкретных положений, характеризующих новизну исследования, такие, как определение правового понятия миграции в качестве социально-правового явления, характеристика состояния, структуры и динамики миграции и её влияния на демографическую ситуацию в стране, выявление и обобщение факторов, способствующих нарастанию миграционных процессов, определение правовых понятий «мигрант», «трудящийся мигрант», «нелегальный мигрант», обоснование нормативного закрепления классификации мигрантов по критериям установления специального правового статуса.

Предложен комплекс мер по совершенствованию законодательства в сфере противодействия нелегальной миграции.

Разработана авторская Стратегия миграционной политики Российской Федерации, направленная на комплексное решение проблем в сфере миграции.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми и представляют теоретический и практический интерес:

1. Обосновано предложение о том, что в конституционно-правовом смысле под миграцией следует понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса. Данное определение является более оправданным, точным и полным, отвечающим решению задач эффективного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации. В нем учитываются юридический аспект — «совокупность правовых и нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса», отражается стадийная природа миграции — «планирование и территориальное перемещение людей», а также указание на приживаемость на новом месте жительства. Кроме того, определение отражает позицию государства, именно «государственным регулированием» данного явления и интересы переселенцев (перемещающихся лиц).

2. На основе проведенного анализа отечественного законодательства утверждается, что роль государства и права в регулировании миграционных процессов в истории России изменялась, обуславливаясь политическими, социальными и. экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе этих изменений: досоветский период, советский период, постсоветский период. В досоветский и советский периоды государство было единственным субъектом регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на основе административно-командного управления миграцией, порой дополняемого системой льгот, определенной экономической и политической целесообразностью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования миграционных процессов, наряду с государством, входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает доминировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российской миграционном законодательстве, с целью обеспечения интересов личности, общества и государства.

3. Показано, что современное миграционное законодательство России претерпевает влияние различных факторов, главными из которых являются международная ситуация, проблемы экономического, социального, демографического развития страны, изменения в области ее геополитических и национальных приоритетов при проведении государственной внутренней и внешней политики. Основной целью развития миграционного законодательства на данном этапе является обеспечение демографического развития, выравнивание диспропорций территориального расселения, удовлетворение потребностей регионов в трудовых ресурсах, обеспечение безопасности страны и ее населения от международного терроризма1 и внутренних угроз, связанных с незаконной миграцией.

4. На основе комплексного исследования сделан вывод о том, что существенной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата, тогда как четкое определение основных понятийдолжно являться важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения последующей их полноценной реализации. В федеральных законах Российской Федерации отсутствует часть принятых международным правом терминов. Отсутствие таких понятий, как «мигрант», «лицо, перемещенное внутри страны», «трудящийся-мигрант», вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров в России как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом на региональном уровне попытки использования этих понятий вызывают множественные конфликты с контрольными и надзорными органами. В связи с этим ближайшее развитие миграционного законодательства должно быть направлено на формирование основных понятий, ясно отражающих правовую суть регулируемых отношений.

В качестве мигранта предлагаем рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства), осуществляющего пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса.

5. Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается-установить специальный, правовой статус. Воснове нормативно закрепленной классификации должнолежать деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. В первую очередь должны подлежать учету те лица, которые прибывают на территорию России, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности.

6. Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что лица, получившие убежище в Российской Федерации, представляют собой специфическую группу иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку их правой статус имеет ряд особенностей. В целом, Российская Федерация придерживается единых стандартов с другими демократическими государствами в вопросах предоставления убежища лицам, непосредственно преследуемым в государствах своей гражданской принадлежности или местопребывания. Лица, получившие политическое убежище, исходя из общих критериев понятия «мигрант», относятся к внешним вынужденным мигрантам в Российской Федерации.

Однако правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, в отличие от других категорий мигрантов, не имеет специального законодательного обеспечения. Необходима более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей. Целесообразным было бы появление в российской правовой системе Федерального закона «О временном, и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась* процедура предоставления, этого статуса.

7. Выделение особой группы лиц, с одной стороны, не подпадающих под понятие «гражданин» в силу наличия гражданства, другой страны, а с другой — не полностью подпадающих под понятие «иностранный гражданин» в силу социальной потребности сохранения своей связи с исторической родиной, можно закрепить в статьях 61 и 62 Конституции РФВ связи с этим предлагается следующая редакция пункта 2 ст. 61 Конституции РФ: «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Российские соотечественники, проживающие за рубежом, пользуются поддержкой и покровительством Российской Федерации в рамках, предусмотренных международными договорами и соглашениями». Статью. 62 Конституции можно было бы дополнить пунктом 4 следующего содержания: «Российские соотечественники пользуются в Российской Федерации полным объемом прав и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Внесение таких поправок в Конституцию РФ свидетельствовало бы о том, что Россия признает представителей зарубежной российской диаспоры и гарантирует свою защиту и покровительство.

8. Доказывается, что основными факторами, препятствующими выполнению государственных программ по переселению соотечественников, проживающих за рубежом, являются: незавершенность процесса нормативно-правового обеспечения^ отсутствие координации между ведомствами и субъектами Российской Федерации, недостаточное информирование соотечественников о программе, отсутствие у работодателей достаточной мотивации для приема на работу соотечественников. Решить сложившиеся проблемы возможно путем создания на федеральном' уровне специализированных фондов-поручителейобеспечивающих ускоренное получение переселенцами: ипотечных кредитов, в том числе с пониженной ставкой, повышения заинтересованности работодателейв приёме соотечественников на работу путем обеспечения им (работодателям) определённых налоговых льгот, предоставления переселенцам статуса лиц, нуждающихся в особой социальной поддержке, в целях обеспечения квотирования для них рабочих мест, закрепления в трудовом законодательстве обязательства работодателей при заключении ими контрактов на. трудоустройство переселенцев, разработки общероссийского реестра вакансий для участников программы переселения, в котором должны, отражаться вакансии не только предприятий, внесённых в региональные программы, но и других организаций на территории: вселения, создания центров адаптации переселенцев, активного содействияобщественными молодежным организациям в интеграции их в местное общество.

9. Комплексное исследование правового статуса иностранных работников приводит к выводу о том, что основополагающими критериями для отнесения лица к категории «трудящийся-мигрант» должны служить: отсутствие гражданства РФ, разрешение на осуществление трудовой деятельности в РФ и фактическое ее осуществление вне зависимости от того, выполняется ли работа по трудовому договору или гражданско-правовому контракту. Из чего можно заключить, что понятие «трудящийся-мигрант» должно распространяться и на лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.

Не следует разделять категории работников-мигрантов по российскому законодательству и трудящихся-мигрантов по нормам международного права. Целесообразно ввести единое понятие «трудящийся-мигрант», которое соответствовало бы основным подходам в международном праве. Это будет способствовать единообразному пониманию категории трудящихся-мигрантов в отечественном законодательстве, а также более полной защите этих субъектов миграции.

Нельзя сводить проблему регулирования прав трудящихся-мигрантов только к выделению лиц, работающих по трудовым договорам. Необходимо распространить понятие «трудящийся-мигрант» и на работников, временно проживающих в РФ.

Автор считает возможным предложить следующее определение трудящегося-мигранта. Трудящийся-мигрант — иностранный гражданин (лицо без гражданства), постоянно проживающий на территории государства гражданской принадлежности, прибывающий на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности при наличии договоренности об ее осуществлении на территории РФ (трудовой договор (контракт), гражданско-правовой договор) либо осуществляющий трудовую деятельность в соответствии с действующим российским законодательством.

10. Выдвигается авторская позиция в отношении определения понятия «незаконный мигрант». Нелегальная, в том числе трудовая, миграция представляет собой серьезную проблему, так как ее масштабы постоянно увеличиваются. Однако в международном праве не существует четкой формулировки понятия «нелегальный мигрант», что существенно затрудняет сотрудничество в противостоянии этому явлению. Автор считает целесообразным принять за основу и закрепить на законодательном уровне определение «незаконный мигрант», установленное в Соглашении о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Незаконными мигрантами следует считать «граждан иностранных государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством».

11. Аргументированно доказывается, что правовые проблемы, возникшие в российском миграционном законодательстве вокруг понятий «депортация» и «выдворение», установленных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», создают ряд практических трудностей. Дублирующие друг друга процедуры, правовые последствия которых аналогичны, являются проблемой не только для иностранных граждан, чья судьба непосредственно от них зависит, но и для юристов, и для сотрудников Федеральной миграционной службы. Необходимо принятие специального нормативного акта, в котором в полном объеме была прописана процедура депортации. В частности, в нем должны быть четко регламентированы основания, по которым к гражданину может быть применена депортация, предусмотрено разделение ответственности за процедуру между разными органами государственной власти, определена материальная часть процедуры, установлены сроки задержания лица, подлежащего депортации, и сроки рассмотрения необходимых документов.

12. В условиях насущной необходимости привлечения трудовых ресурсов, прежде всего в регионы Сибири и Дальнего Востока, автор считает недопустимым положение, при котором имеет место явно недостаточное правовое регулирование вопросов статуса лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. По существу, имеет место определенный дисбаланс в миграционном законодательстве, когда основные усилия направлены на урегулирование внешней миграции с участием иностранных граждан, а также противодействие нелегальной миграции. В" то же время вопросы внутренней миграции оказываются без внимания. В этой связи требуется создание эффективного механизма государственной поддержки указанных лиц, в том числе направленной на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития, этих регионов:

13. Исследование позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что приводит к дисбалансу интересов, федерального центра и регионов в сфере миграции. Имеются лишь косвенные пути определения воли конституционного законодателя по данному вопросу. Недостаточная координация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов, государственной власти субъектов Федерации по вопросам регулирования миграционных процессов снижает результативность принимаемых мер. Осуществление системной и полной законодательной регламентации вопросов миграции необходимо именно на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к регулированию миграции на всей территории страны, установить общие законодательные принципы в данной сфере. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это могут быть как полномочия федеральных органов власти, так и «собственные» полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. В данном случае возможно применение всех известных схем межбюджетных отношений с целью обеспечения осуществления данных полномочий.

14. В целях реализации селективной миграционной политики Российской Федерации необходимо деление миграционных процессов на желательные и нежелательные. Желательные миграционные процессы следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий. Нежелательную миграцию необходимо ограничивать как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в-шпионской деятельности против России и т. п.), так и по основаниям, которые могут меняться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в данный момент. Комплекс регулирующих норм необходим в связи с возможным ростом социально-экономической напряженности (например, захват иммигрантами определенных сфер экономической деятельности, конкуренция с коренным населением), с возможной направленной иммиграцией лиц определенной этнической принадлежности, приводящей к этнополитической дестабилизации (Краснодарский край, Астраханская область, Дальний Восток, Москва и Подмосковье).

Необходимо четко разделить внешние и внутренние миграционные процессы, а также миграционные процессы, в которых участвуют граждане России, российские соотечественники и иностранцы.

15. Наличие нерешенных проблем в сфере правового регулирования миграции негативно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, на формирование миграционных намерений российских и иностранных граждан и в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации.

В этой связи возникает необходимость в разработке системного подхода федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью дальнейшего совершенствования государственной миграционной политики, основанной на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов и дифференцированном подходе в отношении различных категорий мигрантов.

Разработан и предложен проект авторской Стратегии государственной миграционной политики Российской Федерации, целью которой является обеспечение эффективного государственного управления миграционными процессами, стабильного демографического и социально-экономического развития страны, а также укрепления национальной безопасности.

Проект Стратегии определяет цель и принципы государственной миграционной политики Российской Федерации, правовые основы регулирования миграционных процессов, ограничения в сфере миграции, направленные на пресечение незаконной миграции, общие приоритеты государственной миграционной политики, полномочия и задачи органов государственной власти в сфере миграции, информационное обеспечение проведения государственной миграционной политики и международное сотрудничество в сфере миграции.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное теоретическое значение для науки конституционного права и могут бьггь применены как в законотворческой деятельности в целях устранения терминологических противоречий и выработки единообразного подхода к употреблению соответствующих понятий в миграционном законодательстве, так и в правоприменительной практике, а также в процессе формирования стратегии государственной миграционной политики России. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативно-правовых актах и в практике деятельности органов государственной власти.

Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов по курсам «Конституционное право России», специализированным курсам, посвященным более углубленному изучению миграционных процессов, а также при подготовке учебных пособий и других учебно-методических материалов.

Практическая значимость работы состоит в прикладном характере целого ряда выводов, направленных на совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации, а также в конкретных рекомендациях, способствующих дальнейшему развитию миграционной политики. Они могут быть использованы при разработке проектов нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.

Апробация результатов исследования.

Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственно-правовых дисциплин государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет». Сформулированныев диссертации научные положения и выводы отражены в 65 публикациях общим объемом 92 п.л.

Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на девяти Международных научно-практических конференциях: «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2005 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2005 г.), «Проблемы обеспечения национальной безопасности в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом» (г. Елец, 2006 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2007 г.), «Современное российской законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, МГУ, 2008 г.), «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (г. Тамбов, 2008 г.), «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики» (г. Липецк, 2008 г.), «Проблемы ответственности в современном праве» (г. Москва, МГУ, 2009 г.), «Проблемы обеспечения* прав человека» (г. Липецк, 2009 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» (г. Тюмень, 2009 г.), на I Всероссийском Конгрессе «Конституционные основы уголовного права» (г. Москва, МГУ, 2006 г.), на Межрегиональной научно-практической конференции «Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения» (г. Липецк, 2008 г.), на семи ежегодных Межрегиональных научно-практических конференциях «Право и правоприменение: история, проблемы, перспективы» (г. Елец, 2004;10 гг.).

Основные результаты исследования отражены в трех монографиях: «Вынужденная миграция в Российской Федерации: проблемы и перспективы правового регулирования», «Миграционные процессы в России и обеспечение национальной безопасности: проблемы правового регулирования», «Миграция в современной России: конституционно-правовой анализ» (общий объем 48 п.л.) — шестнадцати научных статьях в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для опубликования результатов диссертационных исследований общим объемом свыше 8,0 пл.- учебно-методическом пособии объемом 2,9 п.л.- в сорока двух научных статьях общим объемом свыше 19,0 п.л.

Содержание диссертации и опубликованных по теме исследования работ активно использовалось в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право», спецкурса «Проблемы становления миграционной политики в Российской Федерации» в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет», «Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина», «Липецкий филиал Орловской региональной академии государственной службы».

Апробацией результатов исследования явилась научно-практическая конференция «Правовые аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом» (2006 г.)? в рамках гранта Российского гуманитарного научного фонда.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и содержит введение, три главы, включающие тринадцать параграфов, заключение и библиографию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Многообразие теоретических, научных подходов к исследованию миграции населения убедительно доказывает, что миграция является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный социальный процесс, затрагивающий многие стороны жизнедеятельности общества.

Основными причинами, порождающими миграцию являются: глобальное экономическое реформирование, финансовый кризис, политические решения, этнополитические и региональные конфликты, территориальные различия в условиях занятости, уровнях заработной платы и доходов, жилищной обеспеченности, уровнях бытового обслуживания, воссоединение семей, прозрачность границ, отсутствие визового режима, природные факторы и др.

Рассмотрение различных точек зрения на определение термина «миграция населения» позволяет утверждать, что, во-первых, многообразие определений миграции объясняется ее многофакторностью, во-вторых, большинство исследователей миграции в качестве основных сущностных признаков выбирают: пересечение мигрантами границ территориальных образований или перемещения без пересечения границ поселениясрок пребывания на территорииналичие или отсутствие причин или целей переселения, не отражая правовой характер данного явления, втретьих, наличие разнообразных подходов к определению миграции как комплексной научно-практической понятийной категории создает определенные сложности для закрепления понятия «миграция» в отечественном нормативно-правовом материале.

Отсутствие юридического определения термина «миграция» как в международном, так и в российском законодательстве, в определенной степени, является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в РФ, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области правового регулирования миграции. Вместе с тем, закономерным итогом поиска стала свободная трактовка понятия «миграция» российским законодательством без обоснования (установления) его дефиниции.

Более оправданным, точными и полными, с нашей точки зрения, отвечающими решению задач разработки методологии миграционной политики Российской Федерации, является определение миграции как совокупности правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении населением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса. В нем учитывается, во-первых, юридический аспект — «совокупность правовых и нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса», а также указание на приживаемость на новом месте жительства. Кроме того, оно отражает интересы государства, именно «государственным регулированием» данного явления и интересы переселенцев (перемещающихся лиц). Вместе с тем, учитываются личные интересы самих мигрантов: их трудности, лишения, ущемления законных прав, страдания из-за возникающих в государстве кризисных ситуаций, т. е. учитываются интересы «человеческого фактора».

Исторический анализ российских миграций, позволяет утверждать следующее:

1) на протяжении последних столетий Россия являлась тем центром, миграция из которого в значительной мере определяла позитивное развитие современных государств ближнего зарубежья, как в социально-экономическом, так и демографическом плане;

2) в Российской империи существовала достаточно регламентированная, но в то же время разрозненная система законодательных актов, направленных на регулирование миграции как собственного населения, так и иностранных подданных. Однако, оценивая миграционную политику дореволюционной России, в целом, можно отметить ее продуманность, взвешенность принимаемых государством решений, эффективность и получение несомненных выгод от регулируемых и управляемых миграционных перемещений;

3) основным приоритетом регулирования миграции в советский период являлось создание такой нормативно-правовой базы, которая ограничивала свободное территориальное перемещение населения, не связанное с решением общегосударственных интересов. Причем указанная нормативная база была всецело подчинена и основывалась на идеологических установках, сформулированных в государстве;

4) современная миграционная политика, отличающаяся отсутствием внятных и осмысленных принципов, не решает ключевой проблемы народонаселения России — предоставления гарантий для стабильности условий существования оседлого населения и обеспечения преимуществ для переселения в Россию мигрантов, наиболее приспособленных для российских условий — русскоязычных (прежде всего русских и русскокультурных), имеющих высокую квалификацию, имеющих родственные и профессиональные связи в России и т. п.

Попытки классифицировать миграцию неоднократно предпринимали ученые различных областей знаний. В настоящее время при классификации миграционных процессов используются множественные основания, которые часто пересекаются. Нормативное закрепление в действующем российском законодательстве понятия «мигрант» и его категорий способствовало бы их единообразному применению и исключению разночтений. В целях правового регулирования данное понятие должно включать не только основной критерий отнесения лица к категории мигрантов (пространственное перемещение лица), но и ряд дополнительных критериев, таких как гражданство, место жительства, территория перемещения и др.

В качестве мигранта предлагаем рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства) осуществляющего пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок, и приобретения в результате этого специального правового статуса.

Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается установить специальный правовой статус.

При этом в классификацию не следует включать все теоретически и практически существующие категории мигрантов, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование.

Представляется, что в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. В первую очередь должны подлежать учету те лица, которые прибывают на территорию России, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение в данном случае имеет правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности.

Необходим принципиально новый подход к проблеме иностранных лиц, желающих получить статус беженца на территории России. Новый закон «О беженцах» должен отвечать не только нормам международного права, но и учитывать существующие современные реалии и особенности сложившейся миграционной ситуации в стране.

Необходимо «сократить» процедуру рассмотрения ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о признании беженцами на территории РФ и заявлений на временное убежище с трех этапов до одного, включив в критерии рассмотрения ходатайства иностранных граждан и лиц без гражданства пункты ст. 5, ст. 2 и ст. 12 действующего закона «О беженцах».

Новая редакция Закона должна предусмотреть федеральный механизм централизованного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ, в том числе въехавших в поисках убежища, желающих получить убежище на территории РФ, и распределения таких лиц по субъектам РФ с учетом экономических, демографических, климатических этнокультурных и иных местных условий. В частности вполне оправданной мерой может служить введение квоты распределения лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище, для каждого субъекта РФ. Вместе с тем данные квоты не всегда обеспечивают равномерное распределение беженцев по субъектам Федерации. В этой связи очевидна необходимость разработки на федеральном уровне более детального механизма перераспределения прибывающих беженцев по регионам страны. Подобный порядок уменьшит нагрузку на миграционные службы г. Москвы, Санкт-Петербурга и других городов, принимающих основные потоки мигрантов.

Отдельно предусмотреть норму о нераспространении положений данного закона на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся под стражей, за совершение уголовных преступлений как в стране исхода, стране своего обычного места жительства (стране своего гражданства) так и на территории РФ.

Необходимо отразить в новом Законе порядок обращения с ходатайством о признании беженцем и заявлением о временном убежище на территории РФ несопровождаемых несовершеннолетних иностранных лиц. А также, с учетом имеющейся практики, представляется целесообразным согласовать и утвердить на федеральном уровне порядок работы с несовершеннолетними детьми, ищущими убежище на территории РФ, с участием социальных органов.

Новая редакция Закона должна предусмотреть создание специализированных учреждений, предназначенных для содержания лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории РФ, в том числе ищущих убежище, с учетом федерального механизма распределения таких лиц по субъектам РФ.

Необходимо создание инструктивных документов по статусному направлению, в частности, подзаконных инструктивных методик по работе с иностранными гражданами, ищущими убежище, в том числе претендующими на предоставление временного или политического убежища на территории РФ.

Закон должен предусмотреть порядок административного выдворения (процедуру депортации) лиц, которым было отказано в признании их беженцами и предоставлении им временного убежища на территории РФ.

Таким образом, действующее законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах, в виду неполноты правового регулирования, пробелов и коллизий норм, существенно осложняет правовое и социально-экономическое положение лиц, прибывающих на территорию России и требует дальнейшей детальной доработки. Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а также подзаконные акты не отвечают существующим насущным потребностям этой категории мигрантов и не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции.

Российская Федерация на основании ст. 63 Конституции предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права: политическое убежище и временное убежище. Проведенное исследование особенностей правовых статусов лиц, получивших временное и политическое убежище, позволяет утверждать, что хотя, в целом, российское законодательство о предоставлении временного и политического убежища отвечает требованиям международного права и вместе с системой нормативных правовых актов Российской Федерации (Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, «О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах»), направлено на поддержку соотечественников за рубежом и обеспечения национальных интересов Российской Федерации, еще остаются нерешенными правовые проблемы в поучении данных статусов иностранными гражданами и лицами без гражданства. Нет ряда остро необходимых нормативных правовых документов, в частности, инструктивных материалов и методик по работе с иностранными гражданами, ищущими убежище, претендующими на предоставление временного или политического убежища на территории РФ, в том числе лицам, находящимся под стражей.

Более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей, позволили бы обеспечить таким лицам дополнительные и более эффективные средства правовой защиты.

Не вызывает сомнения актуальность дальнейшей взвешенной корректировки «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» с учетом накопленного опыта работы и общего развития российского законодательства, в первую очередь в связи с вводом в действие нового закона о гражданстве, налогового и бюджетного кодексов. Многие положения Закона носят не нормативный, а декларативный характер, что приводит к отсутствию реального механизма их реализации. До сих пор не исполняются положения ст. 3 Закона о выдаче российским соотечественникам специального удостоверения. Неясно, какими правами наделяются владельцы специальных удостоверений, каковы условия их выдачи. Не реализуются положения ст. 18, касающиеся поддержки соотечественников в области информации.

Решить проблемы, накопившиеся в сфере правового регулирования зашиты прав соотечественников за рубежом, можно только путем реализации комплекса мероприятий, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации. Основные направления в области совершенствования законодательства по поддержке соотечественников, по нашему мнению, могли бы сводиться к следующему:

— в связи с тем, что международные соглашения со странами СНГ, затрагивающие гуманитарное сотрудничество, статус граждан Российской.

Федерации, проживающих за рубежом, слабо используются, в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ подготовить проект соглашения со странами СНГ о защите интересов соотечественников. разработать межгосударственную Конвенцию государств — участников СНГ «О правах соотечественников»;

— разработать форму трехстороннего договора между участником Государственной программы, работодателем и уполномоченным органом субъекта Федерации, в котором должны быть регламентированы права, обязанности и ответственность сторонразработать новую редакцию Федерального закона «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом». На современном этапе он не отвечает целям и принципам поддержки Россией своих соотечественников. Многие содержащиеся в нем нормы носят декларативный характер и фактически не реализованы, нуждаются в изменении и уточнении;

— внести ряд изменений и дополнений в федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также в Налоговый кодекс РФ;

— рассмотреть вопрос о целесообразности разработки Федерального Закона «О репатриации»;

— инициировать разработку закона о создании фондов поддержки соотечественников.

Анализ правового статуса иностранных работников в целом свидетельствует, что в России идет постепенное развитие правовой основы определения этого статуса, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Предмет регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не позволяет обеспечить (в необходимом объеме) правовой статус иностранных работников. Нередки случаи, когда имеющиеся пробелы законодательного регулирования восполняются нормами подзаконных правовых актов. Однако, поскольку речь идет о правах человека, это не вполне соответствует характеру и содержанию норм, требующих законодательного уровня регламентации. Наиболее оправданной мерой, данном случае, была бы разработка и принятие отдельной главы Трудового с кодекса РФ, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками.

Другим способом решения данной проблемы могло бы стать принятие специального федерального закона, предметом регулирования которого было бы исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.

Среди других, более частных, проблем определения правового статуса иностранных работников, требуют решения такие, как разработка типовых формы трудового договора с учетом особенностей для иностранных работников — граждан ряда стран, с которыми заключены межправительственные соглашения о регулировании временной трудовой деятельности иностранных граждан.

Одной их необходимых мер, по нашему мнению, является введение в российское законодательство нормы, разрешающей иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по не зависящим от него причинам. В настоящее время перевод иностранного работника от одного работодателя к другому законодательством не допускается.

Введение

указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т. е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.

Остается нерешенным и вопрос о легализации иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, до передачи ему работодателем разрешения на работу. Как известно, срок рассмотрения заявления составляет до 1,5 месяцев, однако никаких других документов, позволяющих иностранному гражданину, еще не получившему разрешение на работу, легализовать свое нахождение на территории Российской Федерации, в настоящее время не предусмотрено.

Эти и другие нерешенные проблемы, касающиеся определения правового статуса иностранных работников, препятствуют легализации иностранных граждан, в числе которых самый большой процент составляют трудовые мигранты. Четкое определение государственных стандартов обеспечения прав иностранных работников позволит установить прозрачные механизмы контроля за их обеспечением, будет препятствовать развитию нелегальной миграции в Российской Федерации.

Несмотря на определенные шаги, предпринятые властью в направлении оптимизации организационно-правового воздействия на миграционные потоки в целом, система их регулирования в России пока слабо структурно оформлена и законодательно подкреплена, что, безусловно, негативно сказывается на эффективности противодействия нелегальной миграции в нашей стране.

Основные направления в области совершенствования законодательства в сфере противодействия нелегальной миграции могли бы сводиться к следующему:

— принятию поправок в нормативные акты, регулирующие вопросы въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывания на территории Российской Федерации, выдворения за пределы Российской Федерации, ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами, лицами без гражданства и российскими работодателями;

— законодательному закреплению понятия «незаконно находящийся на территории Российской Федерации» и «иностранный гражданин»;

— законодательному уточнению и конкретизации механизмов административного выдворения и депортации незаконных мигрантов, в том числе путем уточнения оснований для депортации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и расширения полномочий ФМС России по применению механизма депортации без решения суда;

— проведению публичных обсуждений проектов федеральных законов, направленных на борьбу с незаконной миграцией с участием представителей Правительства Российской Федерации, органов прокуратуры, судейского сообщества, Общественной палаты, общественных этнических объединений, религиозных конфессий, представителей научного сообщества и других заинтересованных сторон;

— обеспечению регулирования трудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов, созданию завершенной законодательной модели привлечения мигрантов к трудовой деятельности,.

— в рамках межпарламентского диалога с рядом стран (Китай, Иран, Пакистан, Турция, Афганистан) добиваться гармонизации законодательства и развития сотрудничества в целях прекращения нелегальной миграции из этих стран;

— развитию фундаментальных научных исследований, касающихся социально-экономических, юридических, психологических и иных аспектов миграционных процессов, мониторинг (в том числе анализ сведений о незаконной миграции, поступающих в информационную сеть Интернет) и научное прогнозирование миграционной обстановки в России;

— адаптации и интеграции мигрантов на новом месте жительства, которые должны сопровождаться реализацией программ воспитания у молодого поколения россиян (через СМИ, школьные программы и т. п.) толерантного, доброжелательного отношения к проживающим и работающим в стране на законных основаниях мигрантам, соблюдающим законы Российской Федерации и нормы общежития с учетом региональных особенностей.

Положение, при котором имеет место явно недостаточное правовое регулирование вопросов статуса лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, недопустимо. По существу, налицо определенный дисбаланс в миграционном законодательстве, когда основные усилия направлены на урегулирование внешней миграции с участием иностранных граждан, а также противодействие нелегальной миграции. В то же время вопросы внутренней миграции оказываются без внимания. В этой связи требуется создание эффективного механизма государственной поддержки указанных лиц, в том числе направленной на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития этих регионов.

Необходимо признать равнозначность правового регулирования как внешних, так и внутренних миграционных потоков. Такое регулирование требуется в связи с: а) превращением России в перевалочную базу для незаконных мигрантов, б) нарастанием социальных и национальных диспропорций, грозящих опасными конфликтами в зонах массированного притока иммигрантов, в) демографическим кризисом, г) исходом населения из мест со сложными климатическими условиями и из зон конфликтов.

К сожалению, признание очевидных побудительных мотивов к созданию жесткого миграционного законодательства наталкивается на идеологизированную интерпретацию положения Конституции о праве для законно находящихся на территории РФ на свободу передвижения, пребывания и жительства (ст. 27). Данная норма при этом рассматривается в отрыве от других норм и основополагающих целей Конституцииобеспечения прав граждан (не только мигрирующего, но и оседлого населения) и обеспечения жизнеспособности государства.

Непродуктивность расширительных трактовок Конституции дает возможность произвольных действий по созданию всякого рода частных дискриминирующих правил — изменчивых и не обращенных на пользу государству и обществу. Отсюда возникает задача в области правового регулирования миграционных процессов, связанная с созданием такого законодательства, в котором не было бы пробелов, заполняемых административным произволом и бюрократической инструкцией. Это требует создания законов соответствующего объема, где детально были бы прописаны все мыслимые процедуры и минимизирована роль чиновника. Ставшее уже традиционным перекладывание детализации на органы власти субъектов Федерации размывает единство власти и создает хаос в правовом статусе гражданин, иностранных граждан, лиц без гражданства, мигрантов и т. д.

Необходимо учитывать очевидность деления миграционных процессов на желательные (которые следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий) и нежелательные (которым необходимо противодействовать). Необходимо четко разделить внешние и внутренние миграционные процессы, а также миграционные процессы, в которые участвуют граждане России, российские соотечественники и иностранцы.

Иммиграция в Российскую Федерацию должна быть ограничена как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против России и т. п.), так и по основаниям, которые могут меняться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в данный момент. Комплекс регулирующих норм, связанных с изменчивыми условиями, необходим в связи с возможным ростом социально-экономической напряженности (например, захват иммигрантами определенных сфер экономической деятельности, конкуренция с коренным населением) — с возможной направленной иммиграцией лиц определенной этнической принадлежности, приводящей к этнополитической дестабилизации (сегодня — Краснодарский край, Астраханская область, Дальний Восток, Москва и Подмосковье).

Законодательство должно предусматривать: а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран (например, упрощение въезда из Белоруссии, Украины, Прибалтики и усложнение въезда из других стран), б) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов (ограничение въезда в РФ лиц, плохо владеющих русским языком, введение теста по русскому языку не только для целей принятия гражданства), в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон), г) принципы профессиональной специализации (ограничение для иммигрантов сферы деятельности, прежде всего в области предпринимательской и общественной деятельности).

Знание русского языка должно быть важнейшим условием для длительного пребывания на территории России, а в особенности для занятия определенными видами деятельности, где присутствует интенсивная межличностная коммуникация (например, в сфере торговли, образования, обслуживания, средств информации, общественной деятельности и т. п.).

Введение

теста по русскому языку для всех иммигрантов способствовало бы развитию русского языка за рубежом.

Наиболее существенной проблемой правового регулирования миграции (и всего комплекса существующего и готовящегося в данной области законодательства) является его преимущественно запретительный характер и полное отсутствие стимулирующих механизмов. Это приводит к тому, что Россия перестает быть привлекательной для иммигрантов, присутствие которых на территории России желательно (высококвалифицированных и образованных кадров, с одной стороны, и работников непрестижных и низкооплачиваемых профессий — с другой), а в сфере внутренней миграции — к отсутствию перспектив заселения слабозаселенных и слабоосвоенных территорий.

Не всякий иммигрант должен в перспективе иметь постоянное местожительство в России, а тем более — становиться ее гражданином. Постоянное место жительства и гражданство должны предоставляться либо лицам, имеющим статус зарубежного соотечественника, либо имеющим особые заслуги перед Российским государством. Все прочие мигранты должны возвращаться на родину через определенный (достаточно непродолжительный) срок, если нет оснований для постоянного проживания в России. Еще более жесткий порядок должен вводиться для сезонных рабочих (например, приезжающих на летний сезон строительных работ) — и особые ограничения — для туристов и лиц, посещающих Россию с краткосрочным визитом.

Правовое регулирование миграционных процессов должно быть нацелено на стабилизацию этнического состава Российской Федерации и отдельных ее территорий, отличающихся особым своеобразием. Это позволит реализовать равенство прав граждан независимо от их этнической принадлежности, поскольку это равенство будет поддерживаться местными культурными традициями, а также сохранить самобытность России и народов, традиционно проживающих на ее территории и не имеющих иной государственности, кроме российской. Могут быть введены в действие дифференцирующие факторы, разделяющие мигрантов на желательных и нежелательных, а также выработаны средства защиты традиционного уклада проживания народов России, сформировавших свою особую этнокультурную среду и своеобразное общежитие представителей различных этносов, образующих внятный и устойчивый «портрет» российской нации и российской культуры.