Конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения

Актуальность темы

исследования. В Российской Федерации в течение последних лет происходят сложные политические и социально-экономические процессы, несмотря на продолжающийся курс политических и экономических реформ, не прекращаются дискуссии о путях развития общества и государства. Необходимость корректировки курса реформ нашла свое отражение в провозглашении курса на модернизацию страны. Как отметил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев: «Чем «умнее», интеллектуальнее, эффективнее будет наша экономика, тем выше будет уровень благосостояния наших граждан, тем свободнее, справедливее, гуманнее будет наша политическая система, общество в целом.. Какую бы сферу ни затрагивали преобразования, их цель в конечном итоге одна — повышение качества жизни в России. Создание условий для обеспечения граждан жильём, работой, медицинской помощью"1.

Тема модернизации нашей страны в отдельных, важнейших отраслях проявляется в научных публичных дискуссиях и публицистике, однако положительные тенденции — особенно в сфере коммунального хозяйства и обслуживания населения — наблюдаются все реже. Современная жизнь в русле реализации социально-экономических прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации, поставила перед юридической наукой и практикой ряд конкретных задач, связанных с необходимостью критического исследования конституционно-правового механизма реализации полномочий местного самоуправления в области коммунального обслуживания населения. Проблемы, связанные с функционированием коммунального хозяйства, являются объектом всестороннего пристального внимания, со стороны руководства государства. Жилищно-коммунальное.

1 Медведев Д. А. «Россия, вперёд!» 10 сентября 2009 года // Официальный портал Администрации Президента Российской Федерации http://www.kremlin.ru. 3 хозяйство по-прежнему, как показывает изучение практики, характеризуется отсутствием эффективных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг.

Поскольку коммунальное хозяйство является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, реализацией его конституционных прав и удовлетворением нормальных жизненных потребностей, главной задачей государства в настоящее время является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели — повышения качества жизни людей.

Сложный системный характер проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве требует серьезных политических, экономических и юридических решений на государственном уровне. В Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002;2010 гг.2 справедливо констатируется, что общее состояние жилищно-коммунального хозяйства страны не отвечает современным требованиям, а «качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор экономики. Жилищный фонд остро нуждается в капитальном ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг».

О серьезных нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации свидетельствует динамика правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией за последние три года. В Москве, например, в 2009 г. количество жалоб населения на ущемление своих конституционных прав (с появлением такой организации-посредника в сфере электроэнергетики, как «Русэнергосбыт-М», с нарушением федерального.

2 Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 «О федеральной целевой программе „Жилище“ на 2002 — 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 сентября 2001 г., № 39, ст. 3770. 4 антимонопольного законодательства) привело не только к более чем стократному увеличению жалоб, но и к многочисленным акциям протеста граждан против такой политики, что делает исследования в этой сфере общественных отношений ещё более актуальными.

Количество жалоб населения за два года возросло в стране более чем в шесть раз. Если в 2008 г. количество жалоб по сравнению с 2007 г. выросло вдвое, то в 2009 г. их стало втрое больше, чем в предыдущем.

Введение

 же рыночных механизмов оказания услуг ЖКХ нередко усугубляет ситуацию в целом. В то же время, органами местного самоуправления, несмотря на законодательные установления, до сих пор не в полном объеме используются механизмы реализации полномочий в сфере коммунального обслуживания населения.

Очевидно, что современное состояние сферы коммунального обслуживания населения, её реформа в целом не приводят к желаемым результатам и требуют новых путей реформирования.

Разработанность темы исследования. Изучению тематики теоретических аспектов коммунальной сферы, её проблем посвящали свои работы А. П. Анисимов, С. А. Батчиков, И. В. Беренштейн, О. Э. Бессонова, И. А. Вла-сенко, Е. Ю. Герасимова, С. Ю. Глазьев, Т. М. Говорёнкова, Т. И. Гонт, О. А. Городов, А. К. Губаева, А. К. Гусев, М. Н. Долгополый, Н. А. Енисейская, А. И. Жуков, А. Н. Кайль, Н. В. Кичигин, К. К. Клопотов, А. В. Кодолова, Н. Б. Косарева, А. С. Кривов, Ю. В. Крупнов, В. И. Ленин, JI. В. Люкге, Э. С. На-биуллина, М. В. Пономарев, JI.C. Рогачевская, В. Д. Родионов, Д. А. Савин, Е. А. Суханов, Н. С. Тимофеев, И. В. Ткаченко, В. И. Фадеев, Л. Н. Чернышов, А. Ю. Чикильдина.

Проблемам реализации полномочий местного самоуправления посвящены работы ведущих ученых, таких, как П. П. Беликов, Н. С. Бондарь, В. В. Еремян, С. Ю. Зюзин, Е. И. Козлова, В. А. Кряжков, O.E. Кутафин,.

Л.В. Лазарев, М. М. Мокеев, Ю. С. Наумов, А. А. Подсумкова, А. С. Прудников, Л. В. Храмков, Е. С. Шугрина.

Однако вопросам реализации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере до настоящего времени комплексных исследований вопросов коммунального обслуживания населения на территории Российской Федерации посвящено не было. Не проводилось полного исследования конкретной правовой регламентации сферы коммунального обслуживания населения, конституционно-правового механизма и его особенностей. В силу изложенных обстоятельств настоящее диссертационное исследование в определённой мере восполняет пробел и будет способствовать лучшему пониманию перспектив, направления развития и совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения.

Объектом исследования является механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения и связанные с ним конституционно-правовые отношения в рассматриваемой сфере.

Предмет исследования включает в себя сущность, особенности и формы конституционно-правового обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством в сфере коммунального обслуживания населения в современных условиях.

Целью исследования является:

— анализ исторического опыта реализации государственными органами своих полномочий в сфере коммунального обслуживания;

— проведение комплексного анализа конституционно-правового механизма реализации полномочий местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения;

— выявление и изучение специфики отдельных элементов конституционно-правового механизма реализации полномочий местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения.

В связи с тем, что работа имеет научно-правовой и теоретический характер, основными задачами исследования являются:

— рассмотрение исторического пути развития сферы коммунального обслуживания населения в контексте местного самоуправления и управления в России;

— анализ конституционно-правовых особенностей реализации полномочий местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения;

— исследование понятийного аппарата сферы коммунального обслуживания населения и его элементного состава;

— критическое исследование правовых и теоретических основ закрепления полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере;

— исследование процесса становления и развития сферы коммунального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства в контексте местного самоуправления и управления в России;

— комплексный анализ понятия, элементов и сущности коммунального обслуживания населения в Российской Федерации, правовых основ его реформирования;

— критический анализ механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения и конституционно-правового механизма их реализации;

— исследование отдельных видов коммунального обслуживания населения в контексте реализации полномочий органов местного самоуправления.

Методология исследования. Методологический инструментарий диссертационного исследования составляют такие методы, как логический, исторический, сравнительный, структурно-рациональный. Для решения 7 поставленных задач использовались теоретические положения теории государства и права, конституционного права, административного, муниципального права, права прав человека, науки управления и других отраслей знаний.

Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, её субъектов, министерств и ведомств, органов местного самоуправления. Значительное место в формировании теоретической базы исследования заняли работы межгосударственных органов и периодической печати, труды отечественных и зарубежных ученых в сфере конституционного и муниципального права, хозяйственные и правовые исследования.

В диссертационном исследовании трудно переоценить значение научных работ известных отечественных учёных-государствоведов, таких как: С. А. Авакьян, В. М. Аврутина, A.C. Автономов, Г. Н. Андреева, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, О. Н. Булаков, В. Н. Бутылин, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, В. В. Еремян, К. К. Гасанов, И. Н. Глебов, И. В. Гончаров, В. Н. Григорьев, М. Д. Давитадзе, A.B. Ендольцева, И. П. Ильинский, A.A. Кармолицкий, В .Я. Кикоть, Е. И. Козлова, Е. М. Колюшин, Б. М. Лазарев, Ю. И. Лейбо, С .Я. Лебедев, И. М. Мацкевич, С. С. Маилян, В. В. Маклаков, В. В. Малахов, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, A.C. Прудников, Б. Н. Топорнин, В. И. Фадеев, В. Н. Фадеев, С. О. Харламов, В.И. А. Г. Чепурной, Червонюк, В. Е. Чиркин, Л. Т. Чихладзе, Е. С. Шугрина, Ю. Л. Шульженко, Т. Я. Хабриева, Б. С. Эбзеев, Л., Н. Д. Эриашвили, Я. В. Якимович и других.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении и исследовании темы, которая ранее комплексно не изучалась, самой постановке задачи исследования, выборе круга рассматриваемых вопросов. Критически исследованы действующие источники федерального, регионального и муниципального уровня, взаимоотношения органов местного самоуправления и структур, осуществляющих организацию коммунального обслуживания населения, высказан ряд предложений, связанных с реформированием организации и деятельности органов местного самоуправления в контексте коммунальной проблематики, в частности:

— диссертантом предложено авторское понятие коммунального обслуживания населения;

— обосновывается авторская классификация основных видов коммунального обслуживания населения,.

— обосновывается предложение о расширении полномочий территориальных общественных самоуправлений в отношении ряда видов коммунального обслуживания населения;

— выработаны предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения в современных условиях, в частности, по созданию «гибридной» государственно-муниципальной системы управления жилищным хозяйством.

Диссертантом проведено исследование новелл законодательства, критически проанализированы соответствующие последствия в сфере публичных отношений, что позволило прийти к ряду выводов и сформулировать положения, выносимые на защиту и обладающие научной новизной или её элементами.

1. Критический анализ источников и правоприменительной практики в историческом развитии позволяет сделать вывод о том, что жилищно-коммунальное хозяйство являлось одной из немногих сфер общественных отношений, в которой преемственность в организации коммунального обслуживания населения — важнейший критерий практической деятельности органов государственной власти. В сложнейший послереволюционный период именно органы внутренних дел (НКВД) осуществляли руководство не только восстановлением разрушенного Гражданской войной и интервенцией коммунального хозяйства, но и выведением его на качественно новый уровень.

2. Авторское определение коммунального обслуживания населения под которым диссертант понимает комплекс операций по выполнению работ, направленных на удовлетворение предприятиями коммунального хозяйства нужд и потребностей населения, включающих коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при печном отоплении)), услуги по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения (по содержанию, текущему и капитальному ремонт), вывозу бытовых отходов и другие услуги, предусмотренные государственным стандартом и договорами.

3. Вывод диссертанта свидетельствует о том, что в Российской Федерации продолжает формироваться конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения, о чем свидетельствуют постоянно разрабатываемые и принимаемые нормативный правовые акты и изменения к ним на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления, которые до сих пор требуют коррекции, как в законодательной сфере, так и в правоприменительной практике по совершенствованию правил установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги равных как для организаций, так и для граждан, а также в сфере управления муниципальным жилищным фондом.

4. Диссертант обосновывает авторскую классификацию видов коммунального обслуживания населения, в отношении которых органы местного самоуправления на современном этапе могут реализовывать свои отдельные полномочия, среди которых электроснабжение, водоснабжение (холодное, горячее) и водоотведение (канализация), газоснабжение, теплоснабжение, снабжение топливом (отопление), сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.

Остальные виды коммунального обслуживания, такие как содержание и текущий ремонт, капитальный ремонт жилищного фонда собственником, сопутствующее обслуживание жилищного фонда (уборка, озеленение и т. д.) фактически являются жилищно-коммунальными и преимущественно объектами регулирования жилищного и гражданского права.

5. С учетом тенденций, которые проявляются в ряде регионов Российской Федерации, связанных с высокой капиталоемкости и особой важностью сферы коммунального обслуживания населения, диссертант обосновывает порядок совместного ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в сфере коммунального обслуживания населения и предлагает дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новой статьей 16.2 следующего содержания: «Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением в отношении следующих видов коммунального обслуживания населения: электроснабжение, водоснабжение (холодное, горячее) и водоотведение (канализация), газоснабжение, теплоснабжение, снабжение топливом (отопление), сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.

В контексте расширения полномочий территориальных органов самоуправления и придания им действенных функций диссертант предлагает дополнить ч. 8 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новым пунктом 5 следующего содержания: «5) могут осуществлять контрольные функции в отношении следующих видов коммунального.

11 обслуживания населения: электроснабжения, водоснабжения (холодного, горячего) и водоотведения (канализации), газоснабжения, теплоснабжения, снабжения топливом (отопление), сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

6. До полного перехода на управление Управляющими организациями и Товариществами собственников жилья многоквартирных домов диссертант считает целесообразным создание «гибридной» государственно-муниципальной системы управления жилищным хозяйством, с передачей полномочий по коммунальному обслуживанию населения на уровень субъектов Федерации и крупных муниципальных образований, которая смогла бы повысить ответственность государственных и муниципальных органов перед населением за результаты практической деятельности коммерческих организаций, действующих в коммунальной сфере.

Научно-практическая и теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки государственной политики Российской Федерации в современных условиях.

Проведенный автором критический анализ конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности, в научной и учебной литературе.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в рамках образовательных учреждениях высшего профессионального образования России, при преподавании и разработке курсов конституционного, муниципального и жилищного права, а также практическими работниками различных государственных и муниципальных органов, политическими партиями и общественными организациями Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях, используются в преподавательской и юридической деятельности органов государственной власти.

Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, а также в подготовленных и опубликованных автором статьях.

Результаты диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий.

Результаты исследования используются в правотворческой деятельности фракций крупнейших политических партий Государственной Думы РФ Федерального Собрания Российской Федерации и в Московской городской Думе.

Содержание диссертации определяется целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой работы.

Структура диссертации: диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка литературы. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении.

Выводы, полученные в рамках данного исследования, свидетельствует о том, что в Российской Федерации продолжает формироваться конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения,-о чем свидетельствуют постоянно разрабатываемые и принимаемые нормативный правовые акты и изменения к ним на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления, которые до сих пор требуют коррекции, как в законодательной сфере, так и в правоприменительной практике по совершенствованию правил установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги равных как для организаций, так и для граждан, а также в сфере управления муниципальным жилищным фондом.

Предложена авторская классификация видов коммунального обслуживания населения, в отношении которых органы местного самоуправления на современном этапе могут реализовывать свои отдельные полномочия, среди которых электроснабжение, водоснабжение (холодное, горячее) и водоотве-дение (канализация), газоснабжение, теплоснабжение, снабжение топливом (отопление), сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.

Остальные виды коммунального обслуживания, такие как содержание и текущий ремонт, капитальный ремонт жилищного фонда собственником, сопутствующее обслуживание жилищного фонда (уборка, озеленение и т. д.) фактически являются жилищно-коммунальными и преимущественно объектами регулирования жилищного и гражданского права.

С учетом тенденций, которые проявляются в ряде регионов Российской Федерации, связанных с высокой капиталоемкости и особой важностью сферы коммунального обслуживания населения предлагаем следующий порядок совместного ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в сфере коммунального обслуживания населения: дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новой статьей 16.2 следующего содержания: «Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением в отношении следующих видов коммунального обслуживания населения: электроснабжение, водоснабжение (холодное, горячее) и водоотве-дение (канализация), газоснабжение, теплоснабжение, снабжение топливом (отопление), сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.

В контексте расширения полномочий территориальных органов самоуправления и придания им действенных функций предлагаем дополнить ч. 8.

171 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новым пунктом 5 следующего содержания: «5) могут осуществлять контрольные функции в отношении следующих видов коммунального обслуживания населения: электроснабжения, водоснабжения (холодного, горячего) и водо-отведения (канализации), газоснабжения, теплоснабжения, снабжения топливом (отопление), сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

До полного перехода на управление Управляющими организациями и Товариществами собственников жилья многоквартирных домов считаем целесообразным создание «гибридной» государственно-муниципальной системы управления жилищным хозяйством, с передачей полномочий по коммунальному обслуживанию населения на уровень субъектов Федерации и крупных муниципальных образований, которая смогла бы повысить ответственность государственных и муниципальных органов перед населением за результаты практической деятельности коммерческих организаций, действующих в коммунальной сфере.

Заключение

.

Подводя итог проведенному исследованию, отметим, что поскольку коммунальное хозяйство является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, реализацией его конституционных прав и удовлетворением нормальных жизненных потребностей, главной задачей государства в настоящее время является достижение баланса между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели — повышение качества жизни людей.

Проведенный в работе анализ источников дореволюционного периода показал, что само понимание «общественных» или «коммунальных» нужд претерпело существенную трансформацию. Если в Древней Руси — «общественными делами» являлись исключительно вопросы, связанные со строительством и ремонтом мостов, мостовых, дорог и прочих путей, то в Российской Империи эти вопросы включали, по существу всю общественную сферу. В том числе вопросы обеспечения работы школ и больниц. В последний период развития Российской Империи земское и городское самоуправление как формы местного самоуправления проявили себя в решении важных жилищно-коммунальных задач населения территории: поддержания общественного порядкажилищно-коммунальных благ (вода, освещение, канализация и т. п.) — средств сообщенияустройства больниц и аптекразвития школьного образования и культуры. Благодаря работе земств в России к концу XIX в. значительно увеличилось количество начальных школ, улучшилось медицинское обслуживание сельского населения.

Критический анализ источников и правоприменительной практики в историческом развитии позволил сделать вывод о том, что жилищно-коммунальное хозяйство являлось одной из немногих сфер общественных отношений, в которой преемственность в организации коммунального обслуживания населения —' важнейший критерий практической деятельности органов государственной власти. В сложнейший послереволюционный период именно органы внутренних дел (НКВД) осуществляли руководство не только восстановлением разрушенного Гражданской войной и интервенцией коммунального хозяйства, но и выведением его на качественно новый уровень.

Обосновано определение коммунального обслуживания населения под которым понимается комплекс операций по выполнению работ, направленных на удовлетворение предприятиями коммунального хозяйства нужд и потребностей населения, включающих коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при печном отоплении)), услуги по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения (по содержанию, текущему и капитальному ремонт), вывозу бытовых отходов и другие услуги, предусмотренные государственным стандартом и договорами.