Согласительные процедуры в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации: на примере Республики Татарстан

Актуальность темы

исследования. Тема согласия в обществе и государстве, поиск путей и способов его достижения становятся в последнее время все более актуальными. Особенно актуальной является проблема взаимодействия всех органов государственной власти и органов местного самоуправления в законодательной и иной нормотворческой деятельности.

Федеративное устройство подразумевает участие субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности. Конституция Российской Федерации закрепляет право субъектов Российской Федерации принимать свои законы по предметам совместного ведения и в пределах собственной компетенции. Принятие законов на уровне субъектов порождает, как минимум, три проблемы. Это проблема полного учета интересов различных социальных слоев и политических сил в данном субъектенепротиворечие этих законов федеральным законам, поскольку они входят в единую правовую систему Российской Федерации, и проблема отражения интересов субъектов Российской Федерации в федеральных законах.

Все это является объективной правовой основой для взаимодействия различных социальных групп, политических организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в процессе принятия законов субъектов Российской Федерации и их реализации через подзаконные нормативные правовые акты.

Взаимодействие всегда предполагает наличие различных взглядов, точек зрения, правовых позиций, отражающих объективное различие социальных и политических сил в обществе. Поэтому возникает проблема согласительных процедур как элемента механизма снятия противоречий во взаимоотношениях различных сил и органов при создании законов субъектов Российской Федерации.

Современное правовое регулирование согласительных процедур осуществляется на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. Но это нормативное правовое регулирование имеет фрагментарный, несистемный характер. Отдельные его элементы содержатся в Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, регламентах федерального и региональных парламентов. Незначительное число статей имеется в федеральных и региональных законах, отдельных нормативных правовых актах. Отсутствие комплексного регулирования данного механизма в Республике Татарстан и других субъектах Российской Федерации порождает значительные проблемы в практической деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Практика свидетельствует о том, что имеется потребность в системном правовом регулировании различных по своей значимости согласительных процедур. Отсутствие правовой регламентации приводит к тому, что каждый новый состав парламента «с нуля» осваивает проблемы согласительных процедур. Отсюда вытекает практическая целесообразность и необходимость разработки данной темы.

Цель исследования. Целью диссертационного исследования является анализ правового регулирования согласительных процедур в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и выработка предложений по его совершенствованию.

Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи: провести анализ достижений современной правовой науки в области теории юридического процесса и, в частности, согласительных процедур как элемента механизма разрешения юридических коллизий в парламентской деятельностидать классификацию согласительных процедур и исследовать их виды в законотворческом процессе и иной нормотворческой деятельности с участием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерациипровести анализ состояния проблем нормативного правового регулирования согласительных процедур в Республике Татарстан, особенно в законодательном и ином нормотворческом процессе с участием Государственного Совета Республики Татарстан, а также опыта правовой регламентации согласительных процедур в других субъектах Российской Федерацииразработать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования согласительных процедур в законотворческом процессе и иной нормотворческой деятельности с участием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Степень разработанности темы. В специальной литературе имеются теоретические разработки согласительных процедур в федеральных законодательных процессах (см. Бобракова Е. Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе. Дисс.. канд. юрид. наук, — М., 2001). Однако комплексного научного исследования в области правового регулирования согласительных процедур в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации не проводилось. Это относится как к теме диссертации, так и кругу анализируемых вопросов.

Также в специальной литературе имеются работы по отдельным аспектам рассматриваемой темы. Это работы, касающиеся теории юридических, в частности, конституционных процедур (Т.Ю.Баришпольская, В. О. Лучин, В. С. Основин, В. Н. Протасов, Ю. А. Тихомиров, О. В. Яковенко и др.), законодательного и конституционного процесса в Российской Федерации (А.И.Абрамова, С. А. Авакьян, А. Автономов, В. Д. Горобец, И. В. Гранкин, А. Ф. Малый, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, В. Ю. Спирин,.

И.М.Степанов, Т. Я. Хабриева, А. И. Шумаков и др.), применению согласительных процедур во взаимоотношениях с федеральными органами власти (О.В.Анциферова, И. Р. Метшин, Ф. Х. Мухаметшин, К. В. Черкасов, Р. Г. Симонян, Ш. Ш. Ягудин и др.).

Объектом исследования являются общественные отношения, требующие согласительных процедур, которые возникают в связи с деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в законодательном и постзаконодательном нормо-творческом процессе, а также в иных взаимоотношениях парламента с другими органами публичной власти на примере Республики Татарстан.

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие согласительные процедуры в законотворческой, постзаконодательной нормотворческой и иной деятельности с участием парламента Республики Татарстан.

Методологическая основа исследования. В работе использовались общенаучные и специальные юридические методы, среди которых можно выделить системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания, обращенные к проблематике. Главными методами были формально-правовой и сравнительно-правовой анализ конституций, уставов и другого законодательстварегламентов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, Ю. А. Тихомиров, В. М. Горшенев, Н. П. Колдаева, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, Т. Я. Хабриева.

Изучению отдельных аспектов юридических, в том числе и согласительных, процедур способствовали работы А. М. Абрамовой, В. Г. Анненковой, М. И. Байтина, Т. Ю. Баришпольской, Д. Н. Бахраха,.

З.И.Гадылыииной, И. А. Галаган, М. Г. Галеева, В. Д. Горобца, А. Г. Гузнова, А. А. Демина, Г. И. Денисова, К. Н. Дмитриевцева, И. М. Зайцева,.

Л.И.Ибрагимовой, А. В. Ильина, В. И. Каминской, В. Н. Карташова,.

A.А.Кененова, С. А. Комарова, И. И. Конкина, А. Р. Корнилова, И. В. Котелевской, Б. С. Крылова, М. М. Курманова, Е. Г. Лукьяновой,.

B.О.Лучина, М. Н. Марченко, Ю. И. Мельникова, Э. Г. Морозовой, Т. И. Новицкой, А. В. Павлушкина, А. А. Павлушиной, Н. А. Рассахатской, К. Н. Рахманиной, Ю. С. Решетова, Т. Э. Рождественской, Р. А. Сахиевой, В. Д. Сорокина, И. М. Степанова, Ю. В. Тороп, А. И. Шумакова, Г. Т. Чернобель, А. Н. Черткова, П. С. Элькинда, О. В. Яковенко.

Эмпирическая база исследования. Характер темы диссертации требовал особого внимания к правовым источникам, их изучению и анализу. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Татарстан, ряд федеральных законов и законов Республики Татарстан, регламенты федерального парламента и парламентов ряда субъектов, нормативные правовые акты Президента и Правительства Республики Татарстан, органов местного самоуправления Республики Татарстан, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», которые в различной степени регулируют общественные отношения, возникающие в законотворческой, постзаконодательной нормотворческой практике и взаимоотношениях различных уровней власти.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринимается одна из первых попыток сформулировать понятие согласительных процедур как разновидности юридических процедур и элемента механизма разрешения юридических коллизий в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе проведен комплексный анализ правового регулирования согласительных процедур в законодательном процессе, а также в постзаконодательной нормотворческой и иной деятельности с участием законодательного (представительного) органа государственной власти на примере Республики Татарстан.

Положения, выносимые на защиту:

1) объективная причина возникновения и использования согласительных процедур, это — необходимость согласования интересов различных социальных групп и политических сил, прежде всего, в законодательном и ином нормотворческом процессе. Согласительные процедуры связаны также с разделением властей и проблемой их взаимодействия. В частности, с необходимостью получения согласия парламента при назначении должностных лиц, участием в федеральном законодательном процессе и договорных отношениях Республики Татарстан с участием парламента;

2) согласительные процедуры в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации — это урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий с участием парламента субъекта РФ, его органов и депутатов, совершаемых сторонами юридических процедур или участниками правовой коллизии, направленных на согласование их позиций;

3) согласительные процедуры, в конечном счете, направлены на достижение согласованного решения, в том числе по спорному вопросу. Однако в диссертации обосновывается вывод о том, что акт согласования (согласованное решение) нельзя рассматривать как обязательный элемент согласительных процедур. Например, парламент РТ может преодолеть вето Президента Республики Татарстан, проголосовав за ранее принятый закон вопреки решению согласительной комиссии;

4) в результате исследования сделан вывод о том, что согласительные процедуры можно разделить на две большие группы. Первая группаэто обязательные процедуры по согласованию позиций, которые являются составной частью юридических парламентских процедур. Как правило, эти согласительные процедуры закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. Вторая группа — это факультативные (производные) процедуры, которые используются для разрешения правовых коллизий, возникающих в ходе реализации обязательных юридических парламентских процедур. Часть этих согласительных процедур закрепляется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Однако, по мнению автора, есть факультативные согласительные процедуры, которые требуют своего нормативного закрепления. Например, нормативно не урегулированы процедуры определения полномочий, порядка работы, принципа включения депутатов в состав специальной комиссии, созданной при выражении недоверия Президенту Республики Татарстанвнесения новых кандидатур на должность Премьер-министра Республики Татарстан в случае не утверждения парламентом предложенной Президентом республики кандидатурыпоследствия выражения недоверия парламентом Татарстана Премьер-министру Республики Татарстан и его заместителям;

5) обязательные и факультативные согласительные процедуры различаются не только по степени нормативного регулирования. Факультативные согласительные процедуры чрезвычайно разнообразны по формам и методам реализации. Они как элемент парламентских процедур по предотвращению, разрешению или прекращению конфликта не исчерпываются созданием предусмотренных регламентом специальных согласительных органов. Формы и методы этих факультативных согласительных процедур выработаны многолетней практикой парламентаризма и являются, например, правилами ведения дискуссии, т. е. парламентских дебатов, порядка проведения заседаний, классификации предложений по законопроектам и иным вопросам, порядка их обсуждения, своеобразной формой проведения работы комитетов и комиссий;

6) анализ согласительных процедур в законотворческом процессе свидетельствует, что они образуют две относительно самостоятельные группы. Первая группа — согласительные процедуры на стадии предпро-ектной подготовки законов. Вторая группа — согласительные процедуры на стадиях принятия законов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Согласительные процедуры второй группы достаточно хорошо исследованы в специальной литературе. Не отрицая их главное, ведущее значение, в работе отмечается, что в настоящее время следует усилить внимание к предпроектной подготовке.

Здесь можно выделить два возможных вида согласительных процедур: 1) предпроектное согласование мнений и интересов- 2) согласование при реализации права законодательной инициативы. Фактически согласительные процедуры проводятся задолго до разработки и внесения законопроекта — с момента возникновения идеи о необходимости регулирования определенных общественных отношений, имеющих важное значение в жизни общества и государства.

Количество и качество факультативных предпроектных согласительных процедур прямо пропорционально уменьшает количество разногласий и конфликтов в процессе рассмотрения и принятия законов;

7) не менее важное значение имеют согласительные процедуры в иной нормотворческой деятельности с участием парламента Республики Татарстан. Необходимы согласованные и планомерные действия парламента и органов исполнительной власти Республики Татарстан с тем, чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его реализацию. В настоящее время ни регламентами Государственного Совета Республики Татарстан и Кабинета Министров, ни какими-либо актами Президента Республики Татарстан не закреплен порядок согласования и принятия постзаконодательных нормативных правовых актов в Республики Татарстан. Нет обязанности парламента отслеживать принятие подзаконных нормативных актов исполнительной властью и органом местного самоуправления и практики внесения в них изменений. В связи с этим целесообразно было бы в развитие конституционной нормы об осуществлении законодательным органом Республики Татарстан контроля за соблюдением и исполнением республиканских законов закрепить в Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан обязанность комитетов парламента осуществлять проверку исполнения положений законов Республики Татарстан в части издания подзаконных нормативных актов в определенные сроки.

Практическая значимость исследования состоит в обобщении практики использования согласительных процедур законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, во внесении предложений по совершенствованию самих согласительных процедур и их нормативного регулирования. Представляется, что его выводы могут быть использованы при дальнейшей правовой регламентации указанных отношений, подготовке законов Республики Татарстан, совершенствовании регламентов Правительства и парламента Республики Татарстан, при преподавании курса «Конституционное право России», а также при чтении спецкурса «Парламентское право России».

Структура и содержание работы определяется целью, задачами и методами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Общие выводы по результатам исследования таковы: предусматриваемые способы и методы, в том числе и процедурные, предотвращения коллизий, достаточно разнообразны и многочисленны, но их регулирование лишено системности и целесообразности, поэтому не так эффективно. Процедуры урегулирования разногласий в целом прописаны и обозначены без надлежащей четкости и не в достаточном количестве. Согласительные процедуры называются во многих актах, но их понятие и характеристики практически не раскрыты. Это подтверждает детальный анализ существующей нормативной базы, а также ряда проектов законов, проведенный применительно к основной теме нашего исследования — согласительным процедурам.

Завершая работу, необходимо подчеркнуть, что согласительные процедуры — перспективный конституционно-правовой институт, направленный на предотвращение и разрешение коллизий. Анализ правовых и организационных аспектов их проведения выявляет необходимость совершенствования, прежде всего, нормативной базы, закрепления в ней полученного опыта, исправления некоторых противоречий и упущений.

Заключение

.

В ходе нашего исследования были проанализированы некоторые теоретические аспекты, связанные с понятием и видами юридических процедур в конституционном праве вообще и применительно к парламентской деятельности в частности, а также проблемы практического использования отдельных их видов, таких, как согласительные процедуры, специальные комиссии, на примере работы парламента Республики Татарстан.

На основании проведенного анализа можно подвести некоторые итоги работы, остановившись на ряде выводов.

Данная проблематика, по существу, в отечественной теории конституционного права недостаточно разработана и, как следствие, отсутствие комплексного регулирования данного механизма в Республике Татарстан и других субъектах Российской Федерации порождает значительные проблемы в практической деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Практика свидетельствует о том, что имеется потребность в системном правовом регулировании различных по своей значимости согласительных процедур.

В диссертации рассматриваются существующие в современной юридической науке точки зрения по вопросу понятия и характеристики юридических процедур. Установлена связь между понятиями процедуры вообще, юридической процедурой с одной стороны, и согласия — с другой, на основе их взаимосвязи и обобщения выведено понятие согласительной процедуры.

Социальная и политическая роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ может быть раскрыта только через взаимодействие этого органа с обществом и государством. Взаимодействие парламента с избирателями, как представителями различных социальных групп и политических организаций, другими элементами гражданского общества является отправной точкой законотворчества. Положение парламента в системе органов публичной власти определено его взаимодействием с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В работе указывается, что взаимодействие, в конечном счете, подразумевает согласованные действия сторон. Безусловно, существует разная степень согласованности действий, а антиподом взаимодействия автор считает противодействие. Конституция и законодательство Российской Федерации устанавливают основные параметры взаимодействия человека, общества и государства. По своей сути, основы конституционного строя, закрепленные в первой главе Конституции РФ, представляют собой систему принципов, на которых должно базироваться взаимодействие человека, общества и государства. Достижение цели социально-экономического прогресса и политической стабильности возможно только при согласованных действиях человека, общества и государства. Это в равной мере относится к взаимодействию внутри общества и государства, т. е. различных социальных групп, политических сил и органов государства.

В качестве вывода автор считает, что согласительные процедуры являются разновидностью юридических процедур, которые в первую очередь устанавливают порядок согласованного взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с гражданским обществом и другими органами публичной власти. Во-вторых, согласительные процедуры — это закрепленная в праве, основная, обязательная составная часть юридических парламентских процедур, которые обеспечивают согласованную деятельность внутри парламента. В исследовании делается вывод, что, в конечном счете, вся парламентская деятельности складывается из ряда последовательных и взаимосвязанных юридических процедур. Одновременно с этим проанализирована роль согласительных процедур как элемента механизма предупреждения, выявления и разрешения юридических коллизий.

Опираясь на выводы теории государства и права, теории конфликтологии, исследованы причины возникновения юридических коллизий в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одной из причин является объективное несовпадение и (или) противоречие интересов различных социальных групп и политических сил в обществе, что находит свое отражение в позициях депутатов.

Согласительные процедуры, направленные на предупреждение, выявление и разрешение юридических коллизий в парламентской деятельности являются производными (вторичными, факультативными) по отношению к согласительным процедурам, входящим в состав согласованного взаимодействия. Эти согласительные процедуры возникают только в том случае, когда обязательные юридические процедуры, направленные на согласование действий не приводят к желаемому, согласованному действию или решению.

В работе отмечается, что производные (факультативные) согласительные процедуры лишь частично урегулированы нормами регламентов и других нормативных правовых актов. Определенная часть согласительных процедур, направленных на предупреждение, выявление и разрешение юридических коллизий, представляют собой обычное право, т. е. неписанные правила ведения парламентской деятельности. Факультативные согласительные процедуры, в отличие от основных, обязательных, весьма разнообразны по своим формам и методам. Разнообразие форм и методов факультативных согласительных процедур позволяет использовать их любую последовательность и комбинацию в целях разрешения юридической коллизии.

Еще одной характерной чертой факультативных согласительных процедур является их независимость от достижения конечного согласованного решения или действия, предусмотренного обязательными (основными) согласительными процедурами.

Сделан вывод о том, что отсутствие правовой регламентации приводит к тому, что каждый новый состав парламента «с нуля» осваивает проблемы согласительных процедур. Отсюда вытекает практическая целесообразность и необходимость разработки и приятия ряда законодательных и иных нормативных правовых актов, призванных на основе обобщения теоретического, законодательного и практического опытов систематизировать правовое закрепление отношений, связанных урегулированием юридических коллизий.

В отношении законодательного процесса в Республике Татарстан на основе анализа согласительных процедур и их правовой регламентации в ходе создания и принятия законов в диссертации отмечена их значительная проработанность. Не отрицая их главное, ведущее значение, в работе отмечается, что в настоящее время следует усилить внимание к согласительным процедурам при предпроектной подготовке. Речь идет, прежде всего, о различных формах предварительного согласования: взаимных консультациях, совместных дискуссиях, обсуждениях, переговорах. Использование таких форм во многом могло бы служить предотвращению возможных споров, конфликтов, способствовать сближению сторон.

Отмечается также, что важны не только сам процесс создания закона, выработка первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, но и соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, экономические основы его существования и реального применения. Рассматривая законопроектную работу как творческий процесс, строящийся на определенных принципах, отмечаются процессуальные аспекты разработки и принятия закона.

Проведя анализ стадий законодательного процесса в Государственном Совете Республики Татарстан и видов согласительных процедур при возникших противоречиях и разногласиях, диссертант отмечает необходимость и возможность проводить все согласования мнений до принятия закона парламентом. При этом отмечается, что парламентские процедуры по предотвращению, разрешению или прекращению конфликта не исчерпываются созданием специальных согласительных органов. Большая часть из них регулируется нормами парламентского права и направлена на преодоление внут-рипарламентских коллизий, противоречий. Эти процедуры выработаны многолетней практикой парламентаризма и являются правилами ведения дискуссии, т. е. парламентских дебатов, порядка проведения заседаний, классификации предложений по законопроектам и иным вопросам, порядка их обсуждения, работы комитетов и комиссий.

В связи с закреплением федеральным законодательством общих принципов и отдельных форм нормотворчества субъектов Федерации, а также круга вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации, в диссертации выявлена специфика согласованных действий всех ветвей власти Республики Татарстан: это и совершенствование работы каждого субъекта по созданию нормативных актов, и взаимодействие субъектов между собой в законодательном или ином правотворческом процессе, и согласованность нормативных актов разных органов между собой, и вопрос о пределах законодательного и подзаконного регулирования.

Исследование согласованного взаимодействия исполнительных органов власти, органов местного самоуправления и парламента Республики Татарстан позволяет сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия указанных органов нуждается в дальнейшем совершенствовании. Расширение сфер нормотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования данного процесса, в том числе с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности этих органов в этом направлении. Отмечается, что более детальная регламентация согласованного взаимодействия органов государственной власти и других органов в законотворческом процессе будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в Республике Татарстан.

Одновременно с этим исследуются правовые отношения, возникающие при взаимодействии законодательного (представительного) органа Республики Татарстан при осуществлении своих полномочий с федеральными органами государственной власти, исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан.

Анализ норм, регулирующих формирование исполнительных органов и назначение должностных лиц, позволяет сделать вывод о том, что в них содержатся понятия, в той или иной степени связанные с понятием «согласование», «согласие». Теоретически можно предположить, что здесь может возникнуть юридическая коллизия, для преодоления которой и достижения необходимого взаимного согласия понадобятся факультативные согласительные процедуры. Что касается таких положений, как согласование кандидатуры на должность Прокурора Республики Татарстан, согласования предложений о назначении заместителей Премьер-министра Республики Татарстан, данные процедуры имеют еще меньшее отношение к согласительным, поскольку сконструированы на иных принципах (односторонние действияакт выражения согласия или отказ в таковом). Но, поскольку не приняты соответствующие законы, не определены и надлежащие процедуры (по крайне мере, на федеральном конституционном уровне, так как в конституциях (уставах) ряда субъектов имеются надлежащие положения), речь может идти лишь о предположениях. Решение данных вопросов невозможно без четких прописанных и нормативно регламентированных процедур.

Проблема взаимоотношений различных уровней государственной власти в Российской Федерации исследована с позиции влияния регионов на содержание федеральных законов посредством участия в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, реализации права законодательной инициативы субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, осуществления правового регулирования по предметам совместного ведения. Она имеет множество граней — от политических и экономических до общественно-психологических, а потому в каждой конкретной ситуации требует применения согласования позиций.

Автором отмечается, что механизм межуровневого согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения объективно требует серьезного совершенствования. Для обеспечения прав регионов порядок работы по согласованию законопроектов следует четко закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако он должен быть не просто обозначен в законодательстве, но эффективно и непосредственно действовать, а его несоблюдение — иметь четкие правовые последствия.

Исследованию вопроса договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации автором уделено особое внимание, несмотря на то, что оценить роль этих договоров в реализации федеративных отношений в России сложно. Отношение ученых-юристов и политологов к подобным договорам неоднозначное. Эффективность любой государственной власти во многом зависит от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции и, одновременно, от того, насколько четко организованы согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

В работе намечены основные пути применения согласительных процедур при заключении договора о разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, соглашений и протоколов о межпарламентском сотрудничестве между законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров Республики Татарстан с иными субъектами Российской Федерации, особенно по проблеме установления границ экстерриториальных муниципальных образований.

Практика согласования интересов и совместных действий, тем не менее, существует и в ряде случаев показывает положительные результаты. Однако в работе подчеркивается, что она еще не получила широкого распространения и в большинстве случаев не имеет нормативного обеспечения. Сама же задача упорядочения взаимодействия органов власти разных уровней по вопросам, находящимся в зоне их совместной компетенции и согласования интересов, до сих пор ни в практическом, ни в научном плане не ставилась. Ни в одном нормативном акте не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учет мнения», «совместная деятельность».

В результате исследования сделан вывод о том, что согласительные процедуры можно разделить на две большие группы. Первая группа — это обязательные процедуры по согласованию позиций, которые являются составной частью юридических парламентских процедур. Как правило, эти согласительные процедуры закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. Вторая группа — это факультативные (производные) процедуры, которые используются для разрешения правовых коллизий, возникающих в ходе реализации обязательных юридических парламентских процедур. Часть этих согласительных процедур закрепляется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Однако, по мнению автора, есть факультативные согласительные процедуры, которые требуют своего нормативного закрепления. Например, нормативно не урегулированы процедуры определения полномочий, порядка работы, принципа включения депутатов в состав специальной комиссии, созданной при выражении недоверия Президенту Республики Татарстанвнесения новых кандидатур на должность Премьер-министра Республики Татарстан в случае не утверждения парламентом предложенной Президентом республики кандидатурыпоследствия выражения недоверия парламентом Татарстана Премьер-министру Республики Татарстан и его заместителям.

Автор указывает на необходимость скорейшего включения в каждый «нуждающийся» закон специальной статьи, содержащей дефиниции и раскрывающей формы, виды и содержание таких понятий, как «согласование», «соглашение», «получение согласия», «согласительные процедуры» и т. п. применительно к каждому случаю регулирования (федеральный законодательный процесс, кадровые назначения, организационно-технические вопросы, правоприменительная деятельность, международные и внешнеэкономические связи и ряд иных значимых вопросов). Необходимо также законодательно, а также на уровне регламентов определить (где отсутствует) порядок согласования и получения согласия, а также последствия его несоблюдения.

Авторским предложением по изменению ситуации является выдвинутая концепция нормативного закрепления порядка согласования и принятия постзаконодательных нормативных правовых актов в Республики Татарстан, обязанности парламента отслеживать принятие подзаконных нормативных актов исполнительной властью и органом местного самоуправления и практики внесения в них изменений, обязанности комитетов парламента Татарстана осуществлять проверку исполнения положений законов Республики Татарстан в части издания подзаконных нормативных актов в определенные сроки.