Конституционные основы обеспечения единства Российской Федерации и ее территориальной целостности

t.

Актуальность темы

диссертационного исследования. Для многонациональной Российской Федерации обращение к вопросам государственности и территориального устройства, их анализ с учетом современных проблем по-прежнему сохраняет свою значимость и глубокий практический смысл.

В настоящее время в России продолжается процесс становления демократического общества. В этих условиях, возникающие конфликтные ситуации, связанные с вопросами суверенизации сначала стран, ранее входивших в состав СССР, а затем некоторых субъектов Российской Федерации, обуславливают необходимость укрепления единого государства, способного обеспечить социальную и правовую защищенность своих граждан. Об этом наглядно свидетельствуют события на Северном Кавказе, которые затрагивают национальные вопросы и требуют решений, связанных с обеспечением территориальной целостности государства. При этом особого внимания заслуживает изучение и анализ угроз единству и территориальной целостности Российской Федерации.

В связи с этим, одной из важных задач науки конституционного права является анализ правовых основ обеспечения территориальной целостности.

Российской Федерации и разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности механизма цивилизованного разрешения кризисных ситуаций, не допускающего их перерастания в вооруженные конфликты.

Оценивая перспективы развития социально-политической обстановки в регионах Российской Федерации, а также военно-политической ситуации в приграничных районах некоторых стран «ближнего зарубежья», можно утверждать, что при существующем уровне конфликтности сохранится проблема обеспечения единства и территориальной целостности Российской й.

Федерации, которая в ближайшей перспективе не потеряет своей актуальности. Среди приоритетных задач в рассматриваемой сфере, требующих своего I I решения, важное место принадлежит исследованию организационно-правовых основ деятельности институтов обеспечения территориальной целостности f государства, в том числе, и применения силовых методов, а также вопросы их взаимодействия.

Опыт развития ситуации на Северном Кавказе показал, что правоохранительные органы оказались не в состоянии своевременно выявить угрозу возникновения социально-политических конфликтов и предотвратить их, что свидетельствует о недостаточной разработке теоретических основ их деятельности в экстремальных ситуациях.

Степень разработанности проблемы. Комплексный характер исследуемой проблемы обуславливает необходимость обращения не только к работам ученых юристов-государствоведов, но и практиков. В политологической и юридической литературе теоретические и практические аспекты д государственного и национально-государствешюго устройства России, а также вопросы обеспечения функционирования подразделений органов внутренних дел в чрезвычайных условиях получили отражение в трудах таких российских ученых как: Р. Г. Абдулатипов, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, А. А. Белкин, А. К. Болтенкова, В. Е. Гулиев, М. Д. Давитадзе, Ю. А. Дмитриев, О. А. Жидков, JLM. Карапетян, Н. В. Караханов, P.M. Кочкаров, В. Н. Кудрявцев, И. В. Ложкин, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, Г. Н. Манов, А. В. Мицкевич, Н. А. Михалева, И. В. Мухачев, В. В. Овчинников, М. А. Рыльская, И. Н. Синякин, В. Н. Синюков, С. А. Старостин, Б. А. Страшун, В. Г. Стрекозов, Б. Н. Топорнин, Р. А. Тузмухамедов, В. А. Туманов, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, Т. М. Шамба, Д. Ю. Шапсугов, Г. Х. Шахназаров, В. А. Щегорцев, Б. С. Эбзеев и другие.

Вместе с тем, следует отметить, что проблема обеспечения единства и территориальной целостности России в современных условиях недостаточно разработана в отечественной научно-правовой литературе и диссертационных исследованиях.

Помимо теоретических и научных источников при подготовке диссертации использовались: Конституция Российской Федерации, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, Постановления.

Конституционного Суда Российской Федерации, материалы Конституционного совещания и ряда научно-практических конференций по вопросам федерализма.

Кроме того, в диссертационном исследовании использовались труды зарубежных ученых таких как: Ф. Люшер, Ж-Л. Фаберон, Л. Фаворо, Ж. Местр, А. Ру, а также материалы зарубежных научных фондов, Университета Экс-Марсель-3 (Франция) и данные, полученные эмпирическим путем.

Объектом исследования — являются теоретические и практические основы, принципы и формы обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации, а также зарубежный опыт.

Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются конституционные основы обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации.

Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа общетеоретических идей, положений нормативных актов и практики обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации, зарубежного опыта комплексно исследовать правовые, теоретические и организационные аспекты этого процесса и определить в нем место органов внутренних дел, а также разработать научно-практические рекомендации по его совершенствованию.

Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:

— определить сущность понятия «территориальная целостность» ;

— выявить пробелы и противоречия законодательной базы, регулирующей обеспечение единства и территориальной целостности России;

— исследовать возможные угрозы единству и территориальной целостности Россииизучить существующую систему обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации;

— проанализировать действенность конституционно-правового механизма обеспечения единства и территориальной целостности зарубежных государств;

— обосновать необходимость выявления факторов, угрожающих единству и территориальной целостности России на ранних стадиях их проявления;

— определить место органов внутренних дел в механизме обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, в частности, исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-правовой анализ, конкретно-социологические методы, контент-анализ.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации и ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных структур в чрезвычайных условиях.

Исследовшше базируется на положениях общей теории государства и права, конституционного права, работах зарубежных ученых, специальной отечественной литературе и материалах международных конференций по проблемам обеспечения единства и территориальной целостности государств.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются избранной методологией и методикой исследования.

Эмпирическую базу исследования составляют сведения о событиях, связанных с процессом обеспечения единства и территориальной целостности в России и за рубежом.

Научная новизна исследования. В работе осуществлена попытка изучения теоретических и практических проблем, которые ранее не являлись предметом специальных диссертационных исследований. В данной работе впервые:

— сформулирован ряд базовых понятий, входящих в предмет диссертационного исследования;

— раскрыта специальная компетенция силовых структур, привлекаемых для урегулирования внутреннего вооруженного конфликта немеждународного характера;

— исследованы имеющиеся противоречия в содержании правовых норм и обосновывается необходимость внесения изменений в действующее законодательство.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:

1. Анализ нормативных актов в сфере обеспечения единства Российской Федерации и их правоприменения выявил отсутствие единства в понятийном аппарате и потребность создания целостной системы основных определений и понятий по вопросам, характеризующим обеспечение единства и территориальной целостности Российской Федерации. В работе предлагаются новые формулировки определения территориальной целостности Российской Федерации, конституциошшх основ обеспечешш единства Российской Федерации и ее территориальной целостности, ее механизма;

2. Исходя из принципов территориальной целостности, единства федерации в диссертации предложена к защите концепция системности факторов, угрожающих единству и территориальной целостности государств и их классификация;

3. Обосновывается перечень задач по обеспечению единства Российской Федерации и ее территориальной целостности с учетом разработанной классификации угроз;

4. Исследование традициошшх и новых форм обеспечения единства федерации и ее территориальной целостности позволило изменить оценку состояния и перспективы совершенствования механизма обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации;

5. Приоритетное место должно отводиться несиловым компонентам в механизме обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации;

6. Результаты исследования свидетельствуют о необходимости включения в механизм обеспечения единства Российской Федерации и ее территориальной целостности органов внутренних дел и правовой регламентации их деятельности в этой сфере.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется, прежде всего, тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с организационно-правовыми основами обеспечения единства и территориальной целостности России. Определенной научной новизной являются положения, выводы и практические рекомендации, включающие рассмотрите сущности и содержания обеспечения единства и территориальной целостности, определение основных принципов данной деятельности, а также систематизацию организационно-тактических задач органов внутренних дел при обеспечении единства и территориальной целостности России.

Практическая значимость работы определяется тем, что выводы и рекомендации, предлагаемые в диссертационном исследовании, могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации, совершенствования деятельности органов внутренних дел, а также при чтении учебных курсов «Конституционное право России» и «Конституционное право России и зарубежных стран» на юридических факультетах высших учебных заведений МВД России и силовых ведомств.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных формах. Ряд предложений и выводов, сформулированных по результатам диссертационного исследования, изложены в научных статьях автора, тезисах докладов на научно-практических конференциях, проходивших в Московской академии МВД России и Академии управления МВД России в 1999 г., 2000 г., а также на международной конференции «Федерация: видение Европы» (Франция), 2001 г.

Основные положения проведенного исследования отражены также в публикациях автора по теме диссертации.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.

Заключение

.

По результатам проведенного исследования в диссертации обосновываются следующие выводы и предложения:

Основываясь на результатах анализа нормативных источников, справочных материалов, научной литературы, критически учитывая позиции ученых конституцианалистов, можно констатировать, что в сфере обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федеращш существует ряд нерешенных проблем, а многие установления нормативного характера не могут быть выполнены на практике по причине их противоречивости и несогласованности.

Исследование таких проблем, предполагает уяснение и единообразное восприятие, понимание всеми субъектами, являющимися участниками отношений, складывающихся в процессе обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федеращш определенного понятийного аппарата и его содержания. В этой связи, на основе изучения и анализа данных, содержащихся в различных источниках, в диссертации предлагается разработанное автором определение понятия «территориальная целостность». Что позволяет, во-первых, отграничивать его от таких понятий, как «государственная целостность» и «территориальная неприкосновенность», а во-вторых, установить соотношение с такими понятиями как «суверенитет» и «право народов на самоопределение», выделить самостоятельную группу отношений, складывающихся в процессе обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федеращш. Кроме того, разработка таких дефиниций, по нашему мнению, необходима и для осуществления качественной деятельности в указанной сфере, поскольку выявление характергаующих признаков территориальной целостности позволило систематизировать возможные угрозы единству и территориальной целостности Российской Федерации.

Анализ таких угроз позволил в свою очередь определить круг актуальных задач по обеспечению единства и территориальной целостности государства, что также позволяет выявить пробелы в законодательстве, регулирующем отношения в данной сфере, описать механизм обеспечения и единства Российской Федерации и ее территориальной целостности, произвести распределение функций и полномочий между его субъектами, проработать вопросы организации эффективного управление ими или силами и средствами, находящимися в их распоряжении, а также вопросы обеспечения их взаимодействия.

В процессе исследования были проанализированы и систематизированы гарантии единства и территориальной целостности федерации, составляющие конституционную основу вышеназванной деятельности, что в свою очередь позволило разработать механизм для их реализации, предусматривающий возможность применения государством принудительных мер к субъектам не выполняющим конституционных предписаний, обоснованна необходимость введешш института федерального принуждения, позволяющего обеспечить взвешенное применение силы и сохранить допустимый в условиях вооруженного конфликта уровень демократии.

Анализ законодательства Российской Федерации на предмет определения правовой базы названного института показал, что имеющиеся возможности воздействия федерации на субъекты могут быть дополнены такими формами реализации федерального вмешательства как: ликвидация самостоятельной системы государственной власти в субъекте федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы высшего исполнительного органа власти) — перераспределение совместных предметов ведешш и полномочий в пользу органов государственной власти федерацииосуществление федеральными органами власти всех или части полномочий, принадлежащих субъектуиспользование экономических средств воздействияназначение специального представителя федеральной власти для осуществления управленческих функций в субъектеввод специальных военных сил или подразделений правоохранительных ведомств для поддержания (восстановления) правопорядка.

Реализация названных мер может быть возложена на органы, участвующие в обеспечении единства и территориальной целостности федерации, образующие в своей совокупности механизм такого обеспечения.

Отмечая двухкомпонентный состав названного механизма, необходимо отметить, что при обеспечении едшкггва и территориальной целостности государства акцент следует делать не на силовом компоненте, а на укреплении государственности, посредством обеспечения стабильности и безопасности в федерации при непосредственном активном участии органов внутренних дел. При этом подробного рассмотрения заслуживают как силовые, так и не силовые методы обеспечения единства и территориальной целостности.

Проведенный обзор зарубежного опыта обеспечения единства государств и их территориальной целостности показал, что первостепенное значение в объективной оценке, складывающейся ситуации, в отдельных регионах и в разработке форм и методов обеспечения территориальной целостности государства принадлежит федеральным органам государственной власти. Применяемые средства и методы обеспечения единства государства и его территориальной целостности в зарубежных странах используются, как правило, комбинированно, в различных сочетаниях, а их многообразие соответствует разнообразию условий национального развития отдельных государств.

Так, нельзя не заметить, что развитию сил и средств, привлекаемых к специальным операциям уделяется все большее значение. Так, в 1987 году в США было создано командование силами, привлекаемыми для участия в специальных операциях для реагирования на конфликты низкой интенсивности, которые активно применяются во всех вооруженных конфликтах.

Анализ соответствующих статей Закона РФ «О чрезвычайном положении», с одной стороны, и Закона Российской федерации «О милиции», Федеральных законов «О внутренних войсках Министерства внутрешшх дел Российской Федерации», «О борьбе с терроризмом», с другой, на предмет совпадения и различий устанавливаемых ими мер, направленных на обеспечение правопорядка, при обеспечении территориальной целостности России приводит к следующим выводам.

Перечень и пределы чрезвычайных мер правоохранительного характера в определенной степени «перекрываются» мерами, которые правомочны применять милиция, внутренние войска МВД России, федеральные органы безопасности в обычном режиме работы или в период проведения контртеррористической операции.

Практика применения органов внутренних дел при обеспечении единства и территориальной целостности России показала, что приданные силы органов внутренних дел, находящиеся в ведении Временной администрации, как правило, состоят из подразделений различных УВД, командированных в зоны конфликта. Они не знают друг-друга и слабо подготовлены к совместной деятельности в этих условиях, поэтому необходимо создавать специально подготовленный сводный отряд милиции не из различных районов, а из сотрудников, командируемых из одного МВД, ГУВД, УВД.

Деятельность органов внутренних дел в районе чрезвычайного положения затруднена также вследствие того, что, как правило, в таких местностях отсутствуют органы и подразделения, способные эффективно осуществлять оперативную работу. Сводный отряд милиции (СОМ), подчиненный коменданту времешюго района, зачастую, не способен осуществлять оперативную работу, поскольку его личный состав выполняет служебные задачи в районе чрезвычайного положения временно, не знает местного населения, его языка и обычаев и не получает его поддержки.

Представляется, что для выполнения подобных задач в районе чрезвычайного положения должны формироваться специальные группы, подчиненные единому командованию, укомплектованные на контрактной основе, со всеми необходимыми правами сотрудников внутренних дел и внутренних войск, специально подготовленные и выполняющие служебные задачи в течение всего периода чрезвычайного положения, с периодическим представлением краткосрочных отпусков. Порядок прохождения службы в таких подразделениях должен отличаться от порядка прохождения службы сотрудщпсами органов внутренних дел и личным составом внутрешшх войск, включая и размеры денежных выплат.

В целях повышения эффективности работы с населением в зонах конфликтов целесообразно укреплять контакты с местным населением при помощи специально подготовленных представителей МВД России. В профилактических целях необходимо проводить специальную подготовку офицеров, планируемых на замещение должностей по работе с местным населением, в одном из учебных заведений МВД России, например в Московской академии МВД России. В программу такой подготовки следует включить изучение истории данного региона, его культуры, религиозных течений, оперативной обстановки, форм и методов работы.

Представляется целесообразным работу с населением проводить на предприятиях, в учебных заведениях и школах, по месту жительства. Особое внимание при этом необходимо уделять работе с молодежью, поскольку она, как правило, является наиболее взрывоопасной частью общества, в решении различных проблемных вопросов проявляет склонность к агрессии, допускает при этом силовое противодействие правоохранительным структурам. Целесообразно на данный вид работы ориентировать участковых инспекторов милиции и работников других категорий органов внутрешшх дел.

Успешная деятельность всех сил и средств, в том числе подразделений и служб органов внутренних дел, привлекаемых к несению службы в зонах конфликтов может быть достигнута при соблюдении вышеуказанных условий и факторов, что в свою очередь, будет способствовать решению задач обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации.