Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде

Актуальность темы

исследования.

Актуальность темы

диссертационного исследования определяется сложным процессом реформирования государственно-правовых институтов и экономического уклада общества. Признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Происходит переосмысление функций государства. Меняются способы воздействия на участников экономических отношений, иными становятся задачи государственных органов, а также сама структура органов государственной власти и реализующих ее механизмов.

Формирование рынка и рыночных отношений потребовали пересмотра характера государственного вмешательства в хозяйственную сферу. В частности, вместо функционировавших ранее арбитражей — органов государственного управления, разрешавших экономические споры, была создана система арбитражных судов. Она динамично развивается: принятые в 1991;1992 годах Закон РФ «Об арбитражном суде» 1 и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации2 сменили в 1995 году Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и новый АПК РФ. На основе накопленного опыта готовится новая редакция АПК РФ, значительно уточняющая существующие судебные процедуры.

Экономические реформы диктуют изменение роли, задач и принципов деятельности прокуратуры в хозяйственной сфере. Теперь одной из важных форм государственного воздействия на хозяйственную жизнь стала защита публичных интересов в арбитражном судопроизводстве, чем и объясняется объективная необходимость прокурорского участия в нем.

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (Ведомости), 1991, № 30, ст. 1017.

2 Ведомости, 1992, № 34, ст. 1965.

3 Собрание законодательства РФ, 1995, № 18, ст. 1589.

4 Собрание законодательства РФ, 1995, № 19, ст. 1709.

Актуальность проблемы заключается и в том, что глубокие перемены в обществе обусловливают перестройку работы аппарата прокуратуры. Лишь недавно стихли призывы свести ее роль до органа уголовного преследования. Приходит понимание, что российской прокуратуре нет прямого аналога в западных странах, и она занимает специфическое место в системе государственных органов, полностью не ассоциируясь ни с одной из ветвей власти. Однако прокуратуре еще предстоит с учетом происходящих преобразований утвердиться во всех областях своей деятельности, в том числе в столь новой для нее, как участие в арбитражном судопроизводстве. Эффективность работы в данной сфере станет дополнительным важным фактором ее востребованности.

Актуальность темы

исследования подтверждают данные статистики. За семь лет (с 1992 по 1998 год) число обращений прокуроров с исками (заявлениями) в арбитражные суды увеличилось более чем в семь раз — с 1240 до 9103- в 1998 году по отношению к предшествовавшему году рост составил 33,7 процента (или в абсолютных цифрах — 2296 обращений). Увеличивается и доля дел, возбужденных по искам прокуроров, в общем количестве споров, разрешаемых арбитражными судами: с 1,12 процентов в 1995 году до 2-х процентов в 1998 году. По некоторым категориям споров, имеющим наибольшую общественную значимость, эта доля значительно выше и составляет по делам о банкротстве 8 процентов, а в спорах о признании недействительными приватизационных сделок и актов государственной регистрации юридических лиц до 25 процентов. Результативность обращений прокуроров в арбитражные суды стабильно остается высокой: в 1998 году было удовлетворено более 93,3 процента исков и заявлений прокуроров (с учетом дел, прекращенных ввиду добровольного исполнения ответчиками требований прокуроров) на сумму более 16 миллиардов рублей (по требованиям материального характера). Естественно, накопленный опыт нуждается в обобщении и анализе, выработке соответствующих рекомендаций.

В юридической науке вопрос участия прокурора в арбитражном процессе пока не получил всестороннего освещения. Это объясняется тем, что с момента начала функционирования арбитражных судов и участия прокурора в рассматриваемых ими делах прошло не так много времени. Однако некоторые из сторон данной практики нашли отражение в исследованиях А. Б. Карлина, А. Х. Казариной, Е. А. Мироновой, JI.A. Прокудиной, Н. П. Шарыло.

В основу исследования проблемы публичного интереса были положены труды отечественных правоведов и философов: A.C. Айзиковича, С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, Г. М. Гака, А. Г. Здравомыслова, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова и других.

При анализе проблем, составляющих предмет диссертации, использованы теоретические положения, обоснованные ведущими специалистами прокурорского надзора и судоустройства: А. И. Алексеевым, В. И. Басковым, С. Г. Березовской, А. Д. Берензоном, А. Д. Бойковым, В. В. Ершовым, В. В. Клочковым, В. П. Рябцевым, В. М. Семеновым, К. Ф. Скворцовым, Ю. И. Скуратовым, А. Ф. Смирновым, А. Я. Сухаревым, В. Б. Ястребовым и других.

В вопросах гражданского и арбитражного процесса, защиты гражданских прав автор опирался на работы Т. Е. Абовой, Т. К. Андреевой, В. В. Витрянского, Г. А. Гаджиева, P.E. Гукасяна, М. А. Гурвича, Г. А. Свердлыка, Р. Ф. Каллистратовой, М. И. Клеандрова, М. С. Шакарян, Д. М. Чечота, М. К. Юкова, В. Ф. Яковлева, В. В. Яркова и других.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью настоящего исследования является изучение правовой природы участия прокурора в арбитражном процессе как государственного института, гарантирующего публичные интересы, а также выработка направленных на корректировку процессуального статуса прокурора конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, которые обеспечивали бы более эффективное осуществление им своих функций.

Для этого определены следующие задачи исследования:

— на основе современных достижений общественных наук сформулировать понятие публичных интересов, представить их виды и понимание применительно к деятельности прокуроров в арбитражных судах;

— с учетом требования обеспечения публичных интересов проанализировать действующее законодательство, регулирующее участие прокурора в арбитражном судопроизводстве;

— исследовать и обобщить практику участия прокурора в арбитражном процессе;

— выработать и обосновать предложения по развитию законодательства, определяющего статус прокурора в арбитражном процессе.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются возникающие в процессе реализации норм Конституции и законодательства Российской Федерации правоотношения, связанные с деятельностью прокурора, а также условия, предопределяющие статус прокурора в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Предметом исследования выступают публичные интересы как основа и определяющий фактор участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования.

Теоретико-методологическую базу исследования составляют труды ученых, посвященные проблемам судебной деятельности, прокурорского надзора, фундаментальным вопросам государственного устройства. Использованы также соответствующие труды отечественных и зарубежных авторов по философии, социологии, общей теории права.

В работе применены такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Дополнительной методологической основой для выработки научных категорий являлись законы формальной логики и лингвистики. Был использован комплекс специальных научных методов исследования. В их числе: нормативно-логический метод. Изучены нормы и институты арбитражного процессуального и отчасти гражданского процессуального, гражданского и иных связанных с арбитражным судопроизводством отраслей права, а также конституционно-правовые основы российской государственности, законодательство о прокуратуре, нормативные и иные акты Генеральной прокуратуры РФ, затрагивающие проблему участия прокурора в арбитражном процессе, и разъяснения по этому вопросу Высшего Арбитражного Суда РФсравнительно-правовой метод, который позволил выявить некоторые противоречия в статусе прокурора в арбитражном судопроизводстве, установить существующие различия в российском процессуальном законодательстве и законодательстве ряда стран СНГанкетирование, интервьюирование и иные социологические методы, с использованием которых обобщалась судебная и прокурорская практика, материалы арбитражных споров, прокурорских проверок и другие документы, а также статистические данные и оценки специалистов.

По специально подготовленной программе рассмотрены более трехсот судебных актов (преимущественно за период с 1995 по 1999 год) по делам, связанным с проблематикой исследования, в сочетании с обобщением свыше двухсот исков прокуроров. Проанализированы основные статистические показатели работы арбитражных судов, а также статистические данные органов прокуратуры об участии прокуроров в арбитражном и гражданском судопроизводстве, осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина с 1992 по первую половину 1999 года.

Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что проблема участия прокурора в арбитражном процессе изучается и представляется в научном и прикладном аспектах с точки зрения защиты им публичных интересов. Рассматривается правовое содержание понятия публичных интересов, выводимое на базе современных положений философии и социологии, и его выражение в работе прокуроров по предъявлению и поддержанию исков в арбитражных судах. На этой основе сформулирован ряд теоретических выводов, свидетельствующих о необходимости корректировки процессуального статуса прокурора в арбитражном процессе и придания ему целостности с позиций деятельности прокуратуры исключительно как органа по обеспечению публичных интересов.

Положения, выносимые на защиту.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, получившие обоснование в диссертационном исследовании и опубликованных автором работах:

— Публичные интересы — это интересы общества, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом. Их наличие является обязательным условием для участия прокурора в арбитражном процессе.

— Использование в законодательстве и научных исследованиях понятия «публичный интерес» более целесообразно по сравнению с близкими ему понятиями «общественных и государственных интересов», так как оно точнее определяет соответствующие явления.

— Участие прокурора в арбитражном процессе для защиты публичных интересов является самостоятельным направлением работы органов прокуратуры, но оно осуществляется в тесной взаимосвязи с ее деятельностью в иных сферах.

— Оптимальный критерий определения наличия в спорном правоотношении публичной заинтересованности для решения вопроса прокурором о необходимости обращения в арбитражный суд — прямое указание закона на такое участие. Поскольку это не всегда последовательно проводится в законодательстве, делается вывод о целесообразности его совершенствования в данном направлении. В исследовании дается подробная классификация споров, затрагивающих публичные интересы.

— Публичные интересы, отстаиваемые прокурором, существуют независимо от интересов сторон и иных участвующих в деле лиц, а значит являются самостоятельным объектом защиты.

— Для обеспечения баланса публичных и частных интересов гфри осуществлении правосудия в арбитражных судах необходимо дальнейшее развитие законодательства. Корректировка процессуального статуса прокурора должна иметь своей целью повышение эффективности защиты интересов общества, что возможно путем уравнивания его правомочий в деле отстаивания публичных интересов с правомочиями лиц, защищающих свои частные интересы.

Теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования.

Значение результатов работы заключается в развитии научных знаний о проблемах участия прокурора в арбитражном судопроизводстве. Ее теоретические положения и выводы могут быть использованы при совершенствовании законодательства, определяющего статус прокурора в арбитражном процессе, в частности, в ходе подготовки изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Результаты исследования реализованы в сообщениях и предложениях к итоговым документам научно-практических конференций, организованных Верховным судом РФ совместно с Министерством юстиции РФ и фондом «Международный институт развития правовой экономики» (апрель 1997 г.), Московским государственным университетом им. Ломоносова совместно с Центром права и средств массовой информации (июнь 1997 г.), а также в работе круглого стола в Московской государственной юридической академии, посвященного пятилетию Конституции РФ (декабрь 1998 г.).

Отдельные диссертационные положения отражены при подготовке разработанных профильным отделом НИИ Генеральной прокуратуры рекомендаций по кадровому обеспечению участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве.

Материалы исследования могут найти применение в деятельности прокуроров, так как систематизируют данные прокурорской практики и содержат соответствующие рекомендации.

Возможно использование полученных результатов при чтении курса лекций по прокурорскому надзору и арбитражному процессу, а также в научно-исследовательской работе.

По теме диссертации опубликовано пять статей, в том числе три — в журнале «Государство и право» .

Заключение

.

1. Реформирование российской правовой системы увязывается с укреплением демократических и правовых основ государства, что возможно лишь сделав его более адекватно реагирующим на запросы общества. Одной из острых проблем в этой связи становится государственное воздействие на хозяйственную сферу. В настоящий момент приходит понимание ошибочности суждений, господствовавших на начальном этапе преобразований, о потенциале рыночной саморегуляции. Ясно, что требуется разумное государственное вмешательство, критерием которого является публичный интерес. Именно поэтому необходимо выработать четкое его понимание.

В проведенном исследовании публичные интересы определяются как интересы общества, признанные государством и урегулированные (обеспеченные) правом. Таким образом, в их основе лежит реальный интерес общества, который представляет собой его отношение к явлениям и предметам окружающей действительности и включает в себя объективно существующие общественные потребности, пути и средства их удовлетворения. Публичные интересы охватывают только те потребности, от которых существенно зависит общественное развитие.

Публичные интересы отражены как в нормах публичного, так и частного права. При этом, противоречащих друг другу публичных интересов быть не может (поскольку они объективны). Данная констатация позволяет утверждать, что наличие исключающих друг друга норм законов есть свидетельство того, что такие нормы полностью или частично не соответствуют публичным интересам.

Публичные интересы имеют сложную структуру. По сфере действия они делятся на материальные (экономические), политические и духовные, по направленности — на внешние и внутренние, по уровням — на федеральные, субъектов Федерации, муниципальных образований.

2. Существуют различные способы государственного влияния на хозяйственную жизнь. Важную роль в этом играют арбитражные суды.

Законом на них возложены задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций и граждан, а также содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Участие прокурора в арбитражном процессе для защиты публичных интересов представляет в указанном контексте новый и чрезвычайно важный способ государственного воздействия на экономику.

Деятельность прокурора в арбитражном процессе является самостоятельным направлением работы прокуратуры. Предметом названной работы выступает возмещение ущерба и устранение правонарушений, отнесенных к подведомственности арбитражного суда, затрагивающих публичные интересы и возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельностиспецифическим методом воздействия на нарушения законности в данном случае становится совокупность полномочий прокурора, предусмотренных арбитражным процессуальным законодательством, позволяющих ему осуществлять защиту нарушенных публичных интересов.

3. Действующее арбитражное процессуальное законодательство предусматривает участие прокурора в арбитражном судопроизводстве путем обращения с иском в защиту публичных интересов или путем опротестования судебных актов в рамках надзорного производства. Публичный интерес в конкретном судебном деле определяется в исследовании как отношение общества к результатам данного судебного процесса, от которых зависит удовлетворение общественных потребностей и которые обеспечивают его существование и развитие.

Арбитражные споры, в которых имеется публичная заинтересованность, а значит, возможно участие прокурора в такого рода делах, делятся на следующие виды (таблица 2): возникающие из административных и иных, основанных на властном подчинении одной стороны другой, отношенийвозникающие из гражданских правоотношений, в частности, в связи с недействительностью сделок, связанных с различного рода участием государства в гражданских правоотношениях либо имеющие большое общественное значение, а также дела о несостоятельности (банкротстве).

4. В исследовании делается вывод о незавершенности, противоречивости статуса прокурора в арбитражном процессе. При этом исходная идея состоит в том, что прокурор — представитель государства, которое является выразителем интересов общества. Защита же прокурором интересов отдельных лиц в арбитражном процессе имеет подчиненный характер и осуществляется лишь в той мере, насколько указанные интересы совпадают с общественными. Однако правовой статус государства как стороны и участника процесса не достаточно определен, что предопределяет сложности процессуального положения прокурора.

Интересы, представляемые прокурором от лица государства — интересы особого рода: они публичные и не всегда прямо связаны с участием публичных образований в спорных правоотношениях. Указанные интересы должны рассматриваться в качестве самостоятельного объекта защиты, существующего наряду с частными интересами сторон. Специфика публичного интереса, обусловленная его содержанием и значимостью, требует и специальных механизмов его защиты, способных обеспечить реальный баланс интересов отдельного лица и всего общества.

Процессуально публичный интерес не допустимо рассматривать как более существенный нежели частные интересы иных лиц, участвующих в деле. Однако в тех спорах, где он присутствует, должно быть гарантировано государственное представительство. Делается вывод, что для этого необходимо внести в арбитражное процессуальное законодательство изменения, позволяющие прокурору участвовать в рассмотрении споров не только путем подачи иска, но и вступать в начатые по инициативе иных лиц судебные разбирательства. Предлагается использовать несколько механизмов, которые обеспечивали бы при этом вступление прокурора в процесс исключительно для защиты публичных интересов. Во-первых, вопрос о допуске прокурора в процесс может разрешаться судом. Во-вторых, в законе возможно закрепить категории споров, в которых имеется публичная заинтересованность, а значит обоснованно участие в них прокурора. Наконец, не исключен и «смешанный» вариант, при котором оценка судом наличия публичных интересов в деле и допуск прокурора будет производиться лишь в отношении не входящих в выделенный законом круг споров.

5. Арбитражное процессуальное законодательство продолжает развиваться. В контексте с этим свое место в нем должна найти и прокуратура. Ее значение определяется не тем, насколько широки полномочия прокурора, а насколько результативно для общества они используются. В настоящее время готовится новая редакция Арбитражного процессуального кодекса РФ, и нужно использовать данную возможность, для того, чтобы отразить в нем необходимые для повышения эффективности защиты публичных интересов изменения.

6. Выполненная диссертационная работа не претендует на всесторонность раскрытия проблемы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве. В исследовании основной акцент сделан на выявлении сущностных аспектов названной деятельности, рассматривается главным образом вопрос, почему и зачем она необходима, и на этой основе делается ряд предложений по изменению процессуального статуса прокурора. Процессуальные аспекты участия прокурора в арбитражном процессе могут стать предметом отдельного, более глубокого научного анализа, как и обобщение прокурорской арбитражной практики.