Регулирование и контроль банковского сектора

Банковское регулирование — государственный контроль банков, направленный на формирование требований, ограничений и нормативно-правовой базы по отношению к банковскому сектору. Наряду с банковским регулированием, существует понятие «банковский надзор» — деятельность государства, связанная с контролем за соблюдением и исполнением банками установленного для них законодательства, в частности правил бухгалтерского учета и финансовых нормативов. Таким образом, банковское регулирование и банковский надзор являются взаимодополняющими видами деятельности. В данной работе банковский надзор будет считаться одной из форм банковского регулирования, поэтому в дальнейшем термин «банковский надзор» будет опущен.

Цели банковского регулирования носят разный характер, они могут со временем меняться в зависимости от развитости финансовой системы, и состоянии экономики в целом. В целом, в настоящий момент цель банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков банков. Однако, как отмечает Spong (2000) целями банковского регулирования не должны быть:

· Предотвращение краха неконкурентоспособных банков.

Банковский сектор должен управляться рыночными механизмами. В свою очередь, банковское регулирование должно быть направлено на нивелирование провалов рынка: обеспечивать условия свободной конкуренции среди банков, формировать систему страхования банковских вкладов, а также следить за качеством предоставляемых банковских услуг. Поддержка неконкурентоспособного банка может привести к тому, что банк будет только увеличивать свои риски, а также повышать стоимость и снижать качество оказанных услуг. В то же время, стоит отметить, что предотвращение банкротства банка возможно посредством его санации в случае, если увеличение обязательств банка связано с паникой вкладчиков и представляет собой временное явление или если банк является основополагающим в экономике страны или региона.

· Вмешательство государства в операционную деятельность банка.

Банковский инспектор не располагает всей информацией, доступной владельцам банков (стратегия банка, актуальные направления развития, характеристики заемщиков) и поэтому он не может полностью понимать принимаемые руководством банка решения.

Банковское регулирование представлено на трех уровнях: международном, национальном и микроуровне (саморегулирование). К наиболее важным международным соглашениям в области банковского регулирования следует отнести, во-первых, соглашения, которые подготовлены Базельским комитетом, в рамках которых в 1997 году были сформированы 40 принципов эффективности банковского надзора, среди которых стоит выделить следующие: пруденциальное регулирование банков, их независимая деятельность, разработка методологии ведения бухгалтерского учета, управление рисками, лицензирование деятельности банков. Также Базельским комитетом были разработаны требования по поддержанию достаточности капитала банками посредством формирования следующих Соглашений: Базель I (1978 г.), Базель II (2004 год), Базель III (2008 год). Во-вторых, международный уровень регулирования банковской деятельности представлен Генеральным соглашением о торговле услугами (ГАТС), принятым в 1995 году. Цель создания данного документалиберализация рынка финансовых услуг. В частности, ГСТУ закрепляет специфические (добровольные) обязательства стран, членов ВТО, по предоставлению иностранным банкам национального режима. В данном случае могут сниматься ограничения по участию иностранного капитала в банковском секторе, количеству иностранных банков, объему оказанных ими услуг и по видам юридических лиц или совместным операциям.

Классификацию видов банковского регулирования можно представить следующим образом Barth, Caprio и Levine (2006):

• 1. Ограничения, связанные со входом в банковский сектор.
• 2. Требования к капиталу.
• 3. Ограничения видов деятельности банков.
• 4. Наличие системы страхования депозитов.
• 5. Формирование государственных банков, а также государственный контроль части активов коммерческих банков.
• 6. Формирование полномочий надзорных органов в области банковского регулирования;
• 7. Требования по внешнему контролю банков.

Ограничения, связанные со входом в банковский сектор, влияют на степень конкуренции в финансовом секторе. Во-первых, посредством данного вида банковского регулирования устанавливается минимальной размер уставного капитала. Например, в России на текущий момент минимальный размер собственных средств должен быть не менее 300 млн руб. Статья 11.2 Федерального закона от 02.12.1990 N 395−1 (ред. от 03.07.2016) «О банках и банковской деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017). Во-вторых, формируются требования по получению лицензии, позволяющей осуществлять банковскую деятельность. В частности, согласно Barth, Caprio и Levine (2006), около 80% исследованных ими стран, установили, что для получения банковской лицензии необходимо наличие проектной документации, предварительной организационной структуры, финансового прогноза на ближайшие три года, информации по ключевым потенциальным акционерам банка, источников финансирования капитала. Наконец, на вход в банковский сектор влияют ограничения, касающиеся входа иностранных банков. В общем, данный вид ограничения связан с запретом иностранных банков открывать свои филиалы. Дело в том, что филиалы банков неподконтрольны местным властям, а действуют по нормативам страны, где находится головной офис банка. Они не проверяются и не отчитываются перед Центральным банком, а также не вносят отчисления в фонд обязательного резервирования. Таким образом, запрет филиалов может рассматриваться как способ защиты национальных интересов. Например, в Мексике, Филиппинах и Малазии в 2006 году было запрещено формирование иностранных филиалов банков, до 2004 года в Китае регулировалось количество филиалов, созданных иностранными банками. Следует отметить, что в России иностранным банкам также запрещено открывать собственные филиалы и представительства, но в то же время они могут создавать дочерние предприятия российских финансовых учреждений и становиться их учредителями.

Суть требований к капиталу заключается в том, чтобы банк поддерживал определенную долю собственных средств в общей сумме своих активов. Поддержание достаточного уровня капитала нужно для того, чтобы банк мог своевременно погашать свои обязательства перед кредиторами в случае банкротства, а также для покрытия риска (кредитного, операционного, рыночного). Показатель достаточности капитала измеряется как отношение собственных средств (суммы инвестированного капитала, резервов, полученной прибыли) к активам, взвешенным на риск. Размер риска активов может рассчитываться тремя способами. Первый способ был разработан в 1988 году в рамках первого соглашения Базельского комитета (Базель I), согласно которому риск находится путем взвешивания величины актива на весовые коэффициенты риска, то есть риск рассчитывается, исходя из видов активов. Кроме того, при расчете учитывается только кредитный риск. Позднее, В 2004 году, с принятием второго Базельского соглашения (Базель II), был предложен второй способ вычисления кредитного риска, где весовые категории классифицируются не в зависимости от вида активов, а по группам заемщикам (индивидуальные заемщики, коммерческие банки, центральные банки, государство). Также, следует отметить, что помимо кредитного риска, в рамках Базель II учитываются рыночные и операционные риски. Рыночный риск находится посредством измерения степени информационной открытости банков, качества связей между банками и надзорными органами, внешним миром. Операционный риск учитывает риски внешней среды, персонала, несовершенства технологий и ошибок в процессе совершения операций. В двух перечисленных методах оценки риска коэффициент достаточности капитала должен быть не ниже 8 процентов. Наконец, третий способ расчета был принят в 2008 году в рамках третьего Базельского соглашения (Базель III). Посредством данного Соглашения были введены новые требования к достаточности капитала первого уровня (?6%, вместо ?4%, как в Basel II), а также был установлен минимальный размер буферного капитала (2,5%) (Малыхина, 2011). В частности, Базель III вводит понятие «леверидж», показатель, рассчитываемый как отношение капитала первого уровня к активам, взвешенных на риск, которое должно быть не ниже 3%. Согласно опросу Всемирного банка «New Bank Regulation and Supervision Survey, 2012», по состоянию на 2010 год, из 142 опрашиваемых стран (большинство стран — развивающиеся), 72 страны используют методику расчета рисков согласно Basel I, 75 стран Basel II (7 стран использует 2 вида расчёта одновременно). При этом в 20 странах измеряют показатель «левериджа» (например, в Бангладеш, Китае, Казахстане, Уругвае). В случае, если уровень достаточности капитала ниже установленного, то к банку могут быть применены такие меры, как штрафные санкции, ограничение некоторых видов деятельности, а также отзыв лицензии.

Помимо вышеперечисленных способов банковского регулирования, существуют ограничения, связанные с возможностью банков осуществлять определенные виды деятельности. Ниже перечислены основные виды деятельности, которые могут быть ограничены банковским регулятором:

• · Выпуск, брокерские операции с ценными бумагами.
• · Услуги по страхованию.
• · Сделки с недвижимостью.
• · Возможность банками владеть и контролировать нефинансовые фирмы.
• · Предоставление зарубежных займов.

Следует отметить, что запрет предоставления займов за рубеж, с одной стороны, позволяет избежать отток капитала из страны, но с другой — ограничивает банки в возможности диверсифицировать свой портфель активов, и таким образом, снижать кредитные риски. Практика запрета зарубежных займов распространена в странах с небольшой экономикой. В 2005 году предоставление зарубежных займов было запрещено в Албании, Азербайджане, Боливии, Мадагаскаре.

Система страхования вкладов (ССВ) необходима для того, чтобы укрепить доверие к банковской системе, стимулировать приток сбережений в банковский сектор, а также для защиты прав вкладчиков. Практика страхования вкладов распространена в большей степени в странах с высоким уровнем дохода, чем в странах с низкими доходами, причем в большинстве стран система страхования вкладов отсутствует (Barth, Caprio и Levine, 2006). В то же время, стоит отметить, что в развитых странах значение ССВ снижается, потому что вместо ликвидации и банкротства, государство предпочитает производить санацию, «оздоровление» банков. В зависимости от степени участия государства в системе страхования вкладов можно выделить следующие две модели:

· ССВ, которые находятся под прямым воздействием государства Данная модель характерна тем, что образуется государственный страховой фонд, в который на обязательной основе поступают регулярные взносы банков. В противном случае банки не смогут привлекать депозиты. При этом могут существовать ограничения по страховым выплатам. Например, в России размер страховых выплат составляет 100% от размера вклада, но не более 1,4 млн. рублей и при этом, как и во всех странах СНГ, ССВ в России распространяется только на физических лиц.

· ССВ, которые находятся под косвенным воздействием государства.

В данном случае сами банки на добровольной основе организуют фонды страхования, формальный фонд, как правило, отсутствует или ограничен. При этом центральные банки и специальные надзорные органы осуществляют строгий контроль за деятельностью банков (Германия, Австрия, Швейцария).

Также государство может создавать и контролировать часть активов банка. Государственные банки наиболее распространены в развивающихся странах, в наибольшей степени подверженных циклическим колебаниям. Так, в 2010 году доля активов государственных банков в развивающихся странах в среднем составила 18%, в то же время данный показатель для развитых стран — 12%. Cull R., Peria M. M. S. M., Verrier J. Bank Ownership: Trends and Implications. — International Monetary Fund, 2017. Исследование, проведенное Micco и Panizza (2006), показало, что кредитование государственными банками по сравнению с коммерческими менее подвержено макроэкономическим шокам по сравнению с кредитованием, осуществляемым кредитными банками, и во время экономических кризисов способствуют стабилизации роста кредитования. С одной стороны, формирование государственных банков способствует экономическому развитию и улучшает общее благосостояние, поскольку государство может компенсировать провалы рынка, располагая необходимой информацией, финансировать лучшие социальные проекты и фирмы, наилучшим образом защищать клиентов. Как правило, государственные банки назначают ниже ставки процента по сравнению с коммерческими (Sapienza, 2014). Однако, с другой стороны, государственные банки могут служить и частным интересам и максимизируют, в первую очередь, благосостояние бюрократов и политиков, а не общества в целом, а также способствуют усилению коррупции. Исследование, проведенное Dinз (2005) показало, что роль государственных банков в кредитовании связано с политическими циклами, в частности, государственные банки увеличивают количество займов во время выборов, в том числе политически аффилированным фирмам. Кроме того, государственные банки в большей степени кредитуют государственные фирмы (Berger и др., 2008).

Формирование полномочий надзорных органов в области банковского регулирования осуществляется в целях поддержания стабильной деятельности банковского сектора (предотвращение «системных рисков"Системный риск — риск, при котором банкротство одного банка влечет за собой банкротство других банков.) и защиты интересов кредиторов банка. Банковский надзор может закрепляться только за центральным банком (Аргентина, Италия, Китай, Россия) разделен между центральным банком и министерством финансов (Канада, Испания, Япония), а также осуществляться посредством центрального банка и специальными надзорными органами (США, Германия). Следует отметить, что контроль банков может быть дистанционным, контактным и завершающим. Дистанционный контроль заключается в проверках отчетной документации банка, в том числе финансовых отчетов (бухгалтерский баланс, декларацию о прибыли и убытках) и нужен для того, чтобы заранее выявить риски неплатежеспособности банка. Контактный контроль осуществляется представителем надзорного органа непосредственно в банке и включает общие, ограниченные и специальные проверки. Основные направления общей проверки — наличие эффективной системы управления, соблюдение банком законодательства, выплаты банка по обязательным резервам, а также правильность составления финансовой документации. В процессе ограниченных проверок банка рассматриваются его определённые аспекты деятельности, например, анализируется риск кредитного портфеля. Предметом изучения специальных проверок являются конкретные операции. Наконец, завершающий этап контроля — проверка за соблюдением банка предписаний надзорного органа устранить обнаруженные недостатки в строго определённые сроки. Полномочия надзорных органов в области банковского регулирования могут заключаться в возможности изменить внутреннюю организационную структуру банка, приостановить решения директоров банков о распределении дивидендов, бонусов. Также при реструктуризации банка надзорный орган способен изменить структуру управления и руководства банков, заменить собой права акционеров.

Требования по внешнему контролю банка заключается в том, что, помимо надзорных органов, выступающих от имени государства, существуют независимые проверяющие специализированные органы (внешний аудит). Согласно Barth, Caprio и Levine (2006), во-первых, из 152 стран только в двух (Китае, Италии) отсутствует внешний аудит банков, а во-вторых, только в 3 странах, где установлены требования по внешнему аудиту, внешние проверки могут осуществлять несертифицированные организации (Бахрейн, Бурунди, Джерси). Кроме того, внешние аудиторы банков могут взаимодействовать с государственными надзорными органами путем передачи копии результатов внешнего аудита надзорному органу, выступающему со стороны государства, а также посредством совместных встреч для обсуждения результатов проверки (без одобрения банка).

Обзор научной литературы показал, что микрофинансовые организации существуют достаточно долгое время и выполняют важную роль на рынке финансовых услуг, дополняя банковский сектор и тем самым обеспечивая фирмы и население дополнительными источниками финансирования, в особенности в странах, где наблюдается бурный экономический рост. Кроме того, было установлено, что МФО предоставляют краткосрочные небольшие займы под высокие проценты как на индивидуальной, так и на коллективной основе преимущественно бедным слоям населения, а также начинающим предпринимателям и относятся к полуформальному финансовому сектору, так как, с одной стороны, банковское регулирование на них не распространяется, но в то же время, с другой стороны, они подчиняются общим законам, лицензируются и контролируются специально созданными государственными органами.

Банковская деятельность является объектом государственного регулирования, так как банковский сектор является неотъемлемой частью финансовой системы и его функционирование влияет на экономический рост страны. Цели банковского регулирования различны. Прежде всего, они заключаются в поддержании стабильности банковского сектора, в частности, его возможности сглаживать риски и нивелировать потери, а также в защите интересов вкладчиков банков. Кроме того, на страновом уровне банковский регулятор может содействовать конкурентоспособности национальных банков.