Разработка государственной политики

Модели разработки государственной политики

Государственная политика разрабатывается с учетом множества обстоятельств и условий высшими органами государственной власти с участием других субъектов политики — партий, ассоциаций гражданского общества, университетов и исследовательских центров, влиятельных деятелей бизнеса, культуры и науки. В основе выработки политики государства лежат базовые интересы общества, стратегические потребности соответствующего этапа развития государства, выраженные политическими лидерами и элитами в форме основных принципов и стратегических целей, которые нашли соответствующую общественную поддержку. В процессе выработки политики возникает проблема адекватности выражения базовых интересов общества в соответствующей политической линии государства. Исторически политика может противоречить этим интересам и потребностям, быть навязанной обществу или не соответствовать времени (забегать вперед, быть позади развития, топтаться на месте). Такая политика является вредной и неэффективной. Политика разрабатывается с учетом сохранения власти определенных властных групп в государстве. Тот, кто считает, что разработал правильную политику, рассчитывает сохранить власть и использовать ее для осуществления политических целей. Тот, кто борется за власть, как правило, предлагает альтернативную политику, которая бывает радикальной в большей или меньшей степени. Политика (policy) имеет множество измерений, и зачастую трудно ответить на вопрос, есть ли некоторые общие механизмы ее выработки и осуществления, если сравнивать исторические этапы или множество различных стран. Политика, как отмечал Хьюдж Хекло, не является самоопределяющимся феноменом. Нет уникального набора решений, акторов и институтов, вырабатывающих политику и ожидающих раскрытия и описания. Скорее, политика является интеллектуальным конструктом, аналитической категорией, содержание которой должно вначале быть определено аналитиком [Heclo, 1972, 83—108]. В этом отношении государственная, шире — публичная, политика предстает, с одной стороны, как ответ на насущные проблемы, которые приходится решать государству и другим публичным акторам и которая трудно поддается вначале встраиванию в какую-либо теоретическую конструкцию, а с другой стороны, прошедшая теоретический анализ, она приобретает характер парадигмального действия для других политиков в сходных ситуациях. В этом отношении, например, политика «Нового курса» Президента США Франклина Рузвельта 30-х гг. прошлого столетия, связанная, в частности, с повышением правительственных расходов с целью понижения безработицы и впоследствии получившая название «кейнсианской», вовсе не базировалась на предварительном прочтении работ британского экономиста Джона Кейнса. Лишь впоследствии «Новый курс» стал символом долговременной либеральной политики, и роль Кейнса здесь была существенной. Как отмечал один из бывших руководителей Президентского совета экономических советников Герберт Стейн, «без Кейнса и особенно без интерпретации Кейнса его последователями, экспансионистская фискальная политика могла бы остаться случайно появившимся инструментом и не быть способом жизни» [Stein, 1984, 39]. Самостоятельное существование реальных политических курсов не отрицает необходимости предварительной научной проработки темы, но все же практическая потребность здесь является определяющей. Многие неудачи политики монетаризма в начале 1990;х гг. в России были связаны с академизмом и теоретическим экстремизмом проводивших ее политиков.

Тем не менее, попытка описать и объяснить, как вырабатывается политика и каковы тут возможные модели, не является невыполнимой. Под выработкой государственной (публичной) политики можно понимать совокупность стадий, факторов (условий), деятельности субъектов политики и групп влияния в ходе выбора стратегических целей и их закрепления в соответствующих документах (программах, заявлениях, законах, доктринах). Формирование особой научной субдисциплины, связанной с выработкой и осуществлением публичной политики (public policy analysis, public policy-making), сопровождалось более или менее успешной активностью по описанию того, что собой представляет публичная политика и каковы модели ее разработки (McCool, 1995; Sabatier, 1999; Gupta, 2001). В американской традиции, однако, начало особой отрасли «науки о политике» («policy science») связывают с именем Гарольда Лассуэлла, опубликовавшего в 1951 г. работу «Политический курс» («The Policy Orientation») (Lasswell, 1951, 1971). Задачей этой науки, он считал, является объяснение процессов выработки и осуществления политических стратегий.

Обратим внимание на определение публичной политики, которое дают авторы известной работы «Сравнительная публичная политика», опубликованной в 1990 г. Арнольд Хайденхаймер, Хью Хекло и Кэролин Адамс. «Сравнительная публичная политика, — пишут они, — является изучением того, как, почему и с каким результатом различные правительства проводят особые курсы действий или бездействия» [Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990, 3]. Отвечая на эти вопросы, мы можем получить информацию о том, каковы же направления политики и основные условия, определяющие ее выбор в различных странах.

Для ответа на вопрос, как правительства выбирают свои действия, исследователю необходимо сосредоточить внимание на структурах и процессах, посредством которых вырабатываются правительственные решения. В общем смысле, например, мы можем сказать, что некоторые страны являются федеративными государствами (США, Германия), другие более централизованные унитарные государства (Великобритания, Швеция, Япония и Франция). Отсюда проистекает вывод, что процесс выработки политики будет отличаться в этих двух группах стран. Являются ли государства монархиями, президентскими или парламентскими республиками, будет оказывать существенное влияние на механизм выработки политического курса страны, так как набор акторов выработки политики и их отношения друг с другом будут значительно модифицированы формой государственного правления.

При ответе на вопрос, почему выбирается тот или иной политический курс, предполагается изучение множества условий: историческое развитие, которое оказывает влияние на принимающих решения; политическая культура нации и политические субкультуры отдельных групп населения; изменяющееся общественное мнение; уровень развития и наличие ресурсов; текущие политические проблемы и т. д. Многое здесь зависит от изучения взаимодействия политиков, партий, бюрократии, различных групп интересов; многое определяется тем, какими идеями руководствуются те, кто решения принимают. Одним из главных интересов изучения публичной политики является сравнение того, к каким результатам приводит деятельность правительства, т. е. речь идет об эффективности правительственной стратегии и тактики. Очевидным результатом здесь будет ответ об удовлетворенности или неудовлетворенности народа деятельностью политиков и политических институтов. Однако проблема эффективности гораздо более сложна. К тому же на начальном этапе выработки политики трудно бывает определить ее будущую эффективность, которая касается не только достижения целей и соответствующих затрат, но и отдаленных последствий предпринимаемых решений. Тем не менее, в науке сложилась дисциплина — оценивание политики (policy evaluation), где вопросы оценки отдельных политических программ и курсов с точки зрения их эффективности являются центральными [см.: Suchman, 1967; Ahonen, 1983; Hellstern, 1991]. Согласимся с Францем-Ксавьером Кауфманом, что «если мы предположим, что для эффективной разработки политики более важным является сначала возможность ее изучения, а затем принятие наилучших решений, то мы подойдем к новой парадигме политической теории. Затем мы должны спросить, как процессы оценивания руководства, контроля и внедрения могут быть систематически встроены в политические сферы. Реалистический подход к этой проблеме должен состоять в том, что процессы обратной связи как взаимоотношения руководства, контроля и оценивания действуют одновременно на различных уровнях и между различными стадиями процесса разработки политики» [Kaufmann, 1991, 227]. Следует подчеркнуть, что эффективность политических программ зависит от правильности избранных целей и средств, и значит, она определяется общим механизмом выработки подобных программ и стратегий. В этом отношении можно в целом ставить вопрос об эффективности политических систем, способствующих или неспособствующих реализации задач общественного развития в различных смыслах слова — экономическом, политическом, социальном, культурном [см.: Эндрейн, 2000].

Айра Шаркански очень просто определяет существо публичной политики: «Публичной политикой является все то важное, что делает правительство» [Sharkansky, 1982, 7]. Описывая политический процесс как процесс выработки и внедрения политики, автор говорит о том, что формулирование, одобрение и внедрение правительственных программ объединяет администраторов с множеством других акторов, кто занимает ведущее положение в политике; этот процесс включает официальных лиц многих ветвей государственной машины, частных граждан, заинтересованные группы, политические партии, а иногда и представителей зарубежных политических структур. Также в политическом процессе находят свое место идеи, ресурсы, стимулы, предрассудки, которые влияют на участников. Политический процесс характеризуется большой динамикой и подвержен множеству противоречий. Собственно формулирование правительственных программ, в которых выражается сущность проводимой политики, определяется характером чувствительности административно-политической системы к окружающей среде, к тем импульсам, которые идут от базовых интересов, и оттого, что можно назвать процессом обсуждения и принятия политического решения.

Современные требования, предъявляемые к процессу выработки политики, включают следующие положения [см.: Morrison, 2002, 205— 206]:

1. Взгляд вперед.

Процесс выработки политики включает ясно определенные результаты, которые политика пытается достичь, и где это возможно, учитывает будущие эффекты политики.

2. Широкий взгляд.

Процесс выработки политики принимает в расчет контекстуальные и влиятельные факторы, находящиеся вне государственной юрисдикции и контроля.

3. Инновативность, гибкость и креативность.

Процесс выработки политики является инновативным и гибким, когда в нем ставятся под вопрос установленные способы решения проблем и вырабатываются новые и креативные идеи. Где это возможно, процесс является открытым для критики и для предложений со стороны других. Риски определяются и активно управляются.

4. Основы информации.

Советы и решения в процессе выработки политики основаны на наилучшей доступной информации из различных источников, и все значимые люди вовлечены в процесс на самой ранней возможной стадии формулирования целей.

5. Вовлеченность.

Процесс выработки политики принимает в расчет влияние и реагирует на потребности всех людей, прямо или косвенно воздействующих на политику.

6. Объединение.

Процесс выработки политики включает целостный взгляд, выходящий за институциональные рамки правительственных стратегических целей, и основывается на моральных, этических и правовых факторах политики. Взаимно пересекающиеся цели, которые ясны, и организационные структуры, необходимые для гарантии их осуществления, учитываются вначале.

7. Контроль.

Существующие и уже выработанные политики так же, как и новые политические инициативы подвержены постоянному контролю для того, чтобы обеспечить реализацию в них наиболее эффективного и изменчивого.

8. Оценивание.

Систематическое оценивание эффективности политики встроено в сам процесс ее выработки.

9. Изучение уроков.

Процесс выработки политики построен на способах и процессах постоянного изучения внедрения политики и процессов ее формулирования.

Существует несколько подходов к описанию моделей разработки политической стратегии и политических программ, которые основываются на выделении ее субъектных, нормативных, процессуальных, целевых и обуславливающих факторов и их взаимосвязи. При этом на построение моделей оказывает влияние то, исповедует ли исследователь теорию рационального выбора или нет, т. е. считает ли он, что процесс выработки политики включает взаимодействие индивидов, ориентирующихся на максимальную выгоду, или в ходе выработки политики в процесс включаются коллективные агенты, институты, интересы и т. д.

В целом политический процесс в этом отношении (т. е. «функционирования» некоторого политического курса действий) может быть представлен следующими основными фазами [см. рис. 6.1: Gupta, 2001, 47]. Дипак Гупта пишет, что в действительности, конечно, политический процесс гораздо сложнее, но это упрощение позволяет понять логику «формирования политики» (ibid). Начальным пунктом считается определение «повестки дня» — вопроса или проблемы, которые являются актуальными для решения и вовлекаются в обсуждение.

В теории публичной политики выделяются два вида таких поставленных проблем («повесток»): те, которые находятся под контролем власти и решаются властями, и те, которые возникают в обществе, но пока не получили политического внимания. Второй вид проблем влияет на первый, но может долгое время не получать своего разрешения в политике. После того как проблема вышла на повестку дня государственных органов, начинается процесс выработки политики — согласования интересов, определения целей и средств их достижения. Разработанный политический курс должен получить закрепление в целом ряде решений и программ, что само по себе является довольно сложным процессом нахождения компромиссов и соглашений. Политический курс институционализируется в решениях определенными органами государственной власти и с использованием определенных процедур (президент, правительство, парламент, референдум). Определенная и закрепленная в решениях политика должна быть осуществлена, что предполагает целый комплекс мер по внедрению принятых решений и программ. Эти меры касаются деятельности государственных органов, бизнеса, структур гражданского общества. Торможение принятых решений может осуществляться на любом уровне и в любой области, если не разработана система внедрения политики. Оценивание политики представляет собой относительно самостоятельный этап политического цикла, и он направлен на проверку эффективности и качества выработанного политического курса, который уже осуществляется в действительности. Конечно, оценивание присутствует и на ранних этапах политического процесса, но здесь оно приобретает самостоятельное значение. Как правило, оценивание политического курса — это самостоятельная профессиональная деятельность экспертов и соответствующих агентств. Оценка политики приводит либо к корректировке (изменению) политики, либо к отказу от политического курса.

То, какие факторы учитываются на всех этапах политического цикла, в науке публичной политики описано в моделях политического процесса.

Рис. 6.1. Политический цикл

Одна из первых систематических моделей политического процесса была разработана Ричардом Хоффебертом под названием «модель открытых систем» («the open-systems framework») [Hoffebert, 1974]. Эта модель построена на идее «воронки причинности», в соответствии с которой процесс выработки политики представляет собой последовательный переход от более широких и неопределенных условий (исторически-географические условия) к оформленному правилами поведению элит в процессе обсуждения политических целей и выработки решений. «Воронка причинности» как бы вовлекает в процесс ряд условий, между которыми существуют отношения прямой и отдаленной зависимости. Окончательный политический выбор таким образом является прямым и непрямым функциональным результатом следующей цепи: историко-географические условия — социо-экономическая структура — массовое политическое поведение — правительственные институты — поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики — выработанная политика. На поведение элит воздействуют соответствующие события, проистекающие из предыдущих факторов по отдельности или в совокупности.

Модель «институционального рационального выбора» («institutional rational choice») была разработана Элинор Остром и ее коллегами [Ostrom, 1982]. По этой модели результат выработки политик представляет собой функцию индивидуальных действий, вовлеченных в процесс акторов, на которых влияют два основных вида условий: (1) индивидуальные условия; (2) условия, связанные с ситуацией принятия решений. Индивидуальные условия включают в себя ценности и ресурсы индивидов, позволяющие им влиять на процесс выработки целей. Ситуация принятия решений описывается как совокупность условий, связанных с институциональными правилами, природой соответствующих благ и характеристиками сообщества (социально-экономические условия и общественное мнение). Основная идея этой модели состоит в том, что индивиды, выбирающие политические приоритеты, будут действовать по-разному в зависимости от различий в ситуации принятия решений. При этом следует учитывать три уровня институционального анализа: операциональный уровень (уровень агентов, принимающих решения); уровень коллективного выбора (согласованные коллективные нормы, управляющие агентами); конституционный уровень (конституция, управляющая выбором коллективных норм).

Модель «политических потоков» («the policy streams») [Kingdon, 1984] включает в себя описание трех «потоков», составляющих процесс выработки политики. Первый поток назван «проблемным потоком», состоящим из информации о реальных проблемах и результатах предыдущей правительственной деятельности. Второй поток — «сообщество» исследователей, консультантов и других специалистов, которые анализируют проблемы и формулируют различные альтернативы. Третий поток назван «политическим» и состоит из выборов, деятельности политиков, конкуренции в ходе принятия законов и т. д. Когда три потока объединяются, тогда возникает «окно возможностей» для принятия соответствующих политических решений.

Модель «конкурирующих защищающих коалиций» («competing advocacy coalitions») [Sabatier, 1988, 1991] представляет собой попытку синтеза многих идей, проистекающих из других моделей. В ней акцент делается на условиях, определяющих перемену политического курса и, соответственно, выбора нового. Замена политического курса другим осуществляется под влиянием трех основных наборов факторов: (1) взаимодействие конкурирующих коалиций в субсистеме выбора политики; (2) внешние по отношению к первой субсистеме перемены; (3) относительно стабильные общественные параметры. Субсистема конкурирующих коалиций состоит из акторов, представляющих многие публичные и частные организации, на всех уровнях управления, кто разделяет набор базовых идей и верований (политические цели, мнения, ощущения) и кто пытается манипулировать правилами различных управленческих институтов для достижения политических целей со временем. Конфликт между коалициями опосредуется «политическими брокерами», т. е. акторами, которые связаны скорее с условиями системной стабильности чем собственно с политическими целями. Внешние по отношению к коалиционной системе перемены включают подвижки в социально-экономических условиях, изменения в правящей коалиции, решения, проистекающие из других областей политики. Это могут быть цены на товары и услуги, изменения общей экономической конъюнктуры на рынке, новые выборы, принятые решения в области социальной политики, которые влияют на экономические стратегии и т. д. Стабильные системные параметры включают в себя базовые социальные структуры и конституционные правила. Они ограничивают действия акторов и влияют на их ресурсы. Например, конституционное разграничение полномочий между федерацией и составляющими ее частями, конечно, влияет на возможности принятия политических решений центральными властями по многим позициям.

Все выработанные общие модели выработки политики в целом следуют общему алгоритму принятия политических решений (интересы — приоритеты — риски — цели—ресурсы — решения) и определению соответствующих внутренних и внешних условий (исторические, социально-экономические, институциональные и т. д. факторы) для взаимодействия конкурирующих в политике акторов (политические элиты, органы власти, лоббисты, политические партии, ассоциации гражданского общества, группы давления и др.). Каждая модель акцентирует внимание на тех или иных аспектах и стадиях выработки политической линии. Есть страновая специфика в процессах и механизмах выработки политики, но модели определяют некоторые универсальные характеристики, которые им свойственны в различных политических системах, прежде всего демократических.