Федеративное устройство. 
Конституционное право зарубежных стран

В Швейцарии федеративная модель складывалась на протяжении всей ее истории. Соотношение полномочий между союзным государством и кантонами постоянно пересматривалось и при необходимости регулировалось. Однако основные принципы федеративного устройства не подвергаются изменениям.

Следует обратить внимание, что управление Швейцарией происходит на трех государственных уровнях: во-первых, на уровне Конфедерации; во-вторых, на уровне 26 автономных кантонов, которые решают, какую степень автономии они передадут на третий уровень, представленный самыми малыми структурными единицами самоуправления — общинами. Исследователи зачастую выделяют еще и четвертый уровень управления — округа — промежуточный уровень между кантонами и коммунами. Все уровни государственной власти в Швейцарии обладают финансовым суверенитетом, включая право налогообложения.

Основные принципы организации Швейцарии как федеративного государства определены в части третьей действующей Конституции. Центральным принципом во взаимоотношениях Швейцарской Конфедерации и кантонов является выполнение федеративным (союзным) государством только тех задач, которые требуют единообразного регулирования или превышают средства кантонов. Конституция предусматривает сотрудничество между Конфедерацией и кантонами, их взаимное уважение и поддержку. Полномочия Конфедерации закрепляются в таких сферах, как защита окружающей среды, здравоохранение, организация движения транспорта, а также устанавливаются принципы рыночно-ориентированной экономики. В налоговой сфере полномочия Конфедерации распространяются на товарные продукты («налог на добавочную стоимость»), доходы и имущество (федеральный налог на доход и состояние гораздо ниже, чем аналогичный кантональный налог). Кроме этих налогов Конфедерация получает процент от прибыли коммунальных служб (включая почту, телефон и телекоммуникации) и от особых налогов на топливо, алкоголь, сигареты и т. д. Кантоны получают налоги с доходов и имущества и некоторые другие доходы (например, с недвижимости и предприятий).

Как уже было сказано, швейцарская модель государственности исходит из принципа равных суверенных прав для всех кантонов независимо от их различий. Из этого принципа следует обязательная процедура принятия поправок к Конституции Швейцарии, которая требует двойного большинства: с одной стороны, для голосующих граждан и, с другой стороны, для кантонов (один кантон — один голос, независимо от размера и численности населения). Все кантоны выбирают двух сенаторов. В Совете кантонов каждый кантон представлен двумя представителями, которые избираются от кантона. Швейцарская конституция в равной мере учитывает оба принципа — «один человек — один голос» и «один кантон — один голос».

Кантоны имеют собственные конституции, собственные правительства (как правило, пять членов, избранных населением), в большинстве кантонов созданы однопалатные парламенты.

Кантональные конституции не только закрепляют суверенитет кантонов в делах Конфедерации, но являются незаменимым инструментом закрепления демократических прав граждан, предоставляя им права реально влиять на принятие политических решений. Причем в соответствии со ст. 3 Конституции Швейцарии кантоны обладают суверенитетом настолько, насколько этот суверенитет не ограничен Конституцией. Без такого делегирования полномочий федеральное законодательство не имеет права регулировать какие-либо вопросы. В то же время на практике приняты многочисленные конституционные поправки, которые делегируют кантональные полномочия правительству Швейцарской Конфедерации. Большинство этих поправок относится к области социального обеспечения.

Длительное время в Швейцарии действует Конференция кантональных исполнительных органов, созданная для поддержания сотрудничества и координации действий между всеми кантонами.

Значение коммун в политической системе Швейцарии как самостоятельного и чрезвычайно важного уровня управления, несомненно, является следствием исторически сложившихся кооперативных структур. Коммуны представляют собой сложившиеся в течение длительного времени административные единицы, имеющие четкие границы, в которых существуют свои (местные) органы самоуправления. Швейцария состоит из 300 коммун, среди которых есть и большие города, и маленькие деревушки. Коммуны весьма разнообразны по типу организации местных органов власти, уровню делегирования полномочий, процедурам или финансовому планированию.

Обычно исполнительную власть в коммунах осуществляет муниципальный совет, который является коллегиальным органом, избираемым гражданами. Как правило, муниципальный совет состоит из 5—9 членов.

Высшим органом коммуны может быть общее собрание избирателей или, в более крупных коммунах, — коммунальный парламент. На коммунальном уровне активно применяются такие демократические институты, как народная инициатива и референдум. Следует отметить, что строгого разделения исполнительной и законодательной власти на коммунальном уровне не существует.

Для швейцарцев муниципалитет по значимости приоритетен, это кооперативная система, которая включает почти все возможные демократические процедуры и институты. Местная администрация ближе к населению, так как решает вопросы проживания, образования, труда, отдыха и охраны здоровья. Недавно к задачам муниципалитетов добавились социальное обеспечение, градостроительство и обустройство территории, защита окружающей среды, спорт, отдых, культура и здравоохранение.

Швейцарские исследователи подчеркивают, что «местная автономия — это кантональное право, гарантированное конституционным законодательством»^[1]. Причем объем предоставления этого кантонального нрава серьезно зависит от национального состава населения кантонов. Если немецкоязычные кантоны, которые происходят от торговых кооперативных сообществ, предоставляют своим коммунам очень широкую автономию, то франкоязычные кантоны, которые находятся под влиянием французской системы национального государства, предпочитают более централизованную систему управления. Права и обязанности коммун закрепляются в конституции кантона и в особых кантональных статутах. Значительную роль играет обычное право.

Следует отметить, что до 1999 г. швейцарская Конституция не упоминала о правах и обязанностях коммун. При такой ситуации важнейшую роль федерального защитника местной автономии коммун выполнял Высший союзный суд.

Так, судебными решениями подтверждалась норма, согласно которой правительству кантонов запрещается вмешиваться в местную автономию, если это законодательно не предусмотрено в конституции кантона или законах. Согласно действующей Конституции (ст. 50), автономия коммун гарантирована в границах, принятых кантональным законом. Более того, этот Конституционный акт требует, чтобы государство принимало во внимание последствия своих решений для коммун и учитывало потребности городов и агломераций.

• [1] См. подробнее: Бапст, Э. В защиту автономии швейцарских общин // Казанский федералист. 2003. № 2(6).