Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные положения учебной дисциплины «Прокурорский надзор» о сущности деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов судебными приставами и особенности этого направления деятельности прокуратуры;
• • полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами;

уметь

• определять объективную необходимость для российского общества и государства существования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами как самостоятельной отрасли надзора;

владеть

• навыками анализа законодательства, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, регулирующих вопросы организации и деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов судебными приставами.

Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами

В теории прокурорского надзора это направление деятельности прокуратуры принято относить к одной из пяти отраслей прокурорского надзора.

Историческая справка В 1997 г. в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» на смену институту судебных исполнителей, состоявших в штатах судов и в своей деятельности подчинявшихся непосредственно суду, пришел институт судебных приставов. В составе Минюста России была образована служба судебных приставов, возглавляемая заместителем Министра юстиции РФ — главным судебным приставом РФ. Законом в зависимости от исполняемых обязанностей было предусмотрено две категории судебных приставов: 1) судебные приставы-исполнители, исполняющие судебные акты и акты других органов; 2) судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов (в советское время и первые годы существования нового Российского государства обеспечение установленного порядка деятельности судов было возложено на милицию).

Помимо указанного Закона был принят и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», явившийся законодательной основой организации деятельности судебных приставов-исполнителей и определивший условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Частью 4 ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах» было предусмотрено, что надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Но лишь в 1999 г. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре был дополнен абзацем: «надзор за исполнением законов судебными приставами». Тем самым законодатель создал новый самостоятельный вид деятельности прокуратуры — надзор за исполнением законов судебными приставами.

В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 151 УПК РФ появились правовые основания для появления еще одной категории судебных приставов — дознавателей. Согласно ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах» на судебных приставов возлагаются задачи по: 1) обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов; 2) осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также предусмотренных Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» актов других органов и должностных лиц; 3) исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством РФ к подследственности ФССП России. Следует, однако, иметь в виду, что ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О судебных приставах» по-прежнему предусматривает деление судебных приставов на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей; отсутствие в данной норме указания на дознавателей ФССП России рассматривается в научной литературе как недостаток Закона.

В соответствии с п. 1.13 указания Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» при осуществлении надзора за соблюдением дознавателями ФССП России требований уголовно-процессуального законодательства надзирающим прокурорам необходимо руководствоваться приказом Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания». Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов дознавателями ФССП России относится к другой отрасли надзора — прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативноразыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Основным недостатком Закона о прокуратуре является то, что рассматриваемой отрасли прокурорского надзора прямо не посвящена ни одна статья данного Закона. Однако принимая во внимание некоторую «искусственность» данной отрасли прокурорского надзора, ее производность от надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами надзирающие прокуроры руководствуются как общими положениями Закона о прокуратуре, так и непосредственно ст. 21—28 Закона о прокуратуре, посвященными надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Основным ведомственным правовым актом, регламентирующим прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями, является указание Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7. Помимо него, принимая во внимание вышеуказанное обстоятельство, прокуроры руководствуются приказами Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» и др.

Вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов не нашли своего специального закрепления в указании Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7 (за исключением указания на то, что в Генеральной прокуратуре РФ прокурорский надзор в части соблюдения законов при осуществлении судебными приставами своих функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов возложен на Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства). В связи с этим при осуществлении данного направления надзорной деятельности, как и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями, прокуроры должны руководствоваться приказами Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7 обеспечение надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами возлагается на заместителей Генерального прокурора РФ, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов, районов и иных территориальных прокуроров. Поскольку прокуроры специализированных прокуратур в числе субъектов надзора не указаны, из этого можно сделать вывод, что надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями и судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов должен осуществляться только прокурорами территориальных прокуратур.

Исходя из содержания Федерального закона «О судебных приставах», ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, указания Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 № 155/7, в качестве предмета надзора за исполнением законов судебными приставами можно рассматривать:

• 1) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, судебными приставами-исполнителями, судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности, иными должностными лицами ФССП России (главным судебным приставом РФ, главным судебным приставом субъекта РФ, старшим судебным приставом);
• 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина судебными приставами-исполнителями, судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности, иными должностными лицами ФССП России;
• 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами ФССП России и регламентирующих исполнительное производство, а также обеспечение установленного порядка деятельности судов.

Основными законами, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, являются: Федеральные законы «О судебных приставах» (в котором, в частности, закреплены обязанности и права судебных приставов), от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (детально регламентирующий условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц), а также ГПК РФ, АПК РФ, НК РФ, ТК РФ, СК РФ, иные законы. Следует иметь в виду, что прокуроры обязаны осуществлять надзор за исполнением судебными приставами всех законов, которыми они руководствуются в своей деятельности, даже если эти законы напрямую не затрагивают сферу исполнения судебных решений (решений иных органов) или деятельность по обеспечению установленного порядка деятельности судов, но связаны с организацией и функционированием ФССП России.

Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами, вытекают из Закона о прокуратуре, указания Генеральной прокуратуры РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7, ряда других актов и включают: 1) выявление и устранение нарушений закона, восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан в сфере исполнительного производства и обеспечения установленного порядка деятельности судов; 2) предупреждение правонарушений, связанных с исполнением судебных решений и обеспечением установленного порядка деятельности судов; 3) повышение эффективности деятельности органов ФССП России, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.