Понятие и виды международных организаций

В современных международных отношениях помимо суверенных государств активное участие принимают ММПО, помогающие координировать деятельность государств в различных сферах международных отношений. Сегодня трудно назвать какую-либо область международных отношений, в которой не играли бы значительную роль соответствующие международные организации. Следует признать, что современные международные отношения приобретают все более организованный характер, что вызывается важнейшими тенденциями их развития (глобализацией, интернационализацией, интеграцией и т. д.). Все это обусловливает необходимость изучения данного института с позиций международного права.

Международные межправительственные организации — это добровольное объединение независимых государств, созданное на основе международного соглашения, которое определяет цели и принципы объединения, наделяет его независимыми, постоянными органами (организационной структурой), предназначенными отстаивать коллективные интересы и способными выражать собственную волю, юридически отличную от воли ее членов или, иными словами, имеющими и осуществляющими самостоятельные права и обязанности, отличные от прав и обязанностей государств. Кроме этого, международные организации имеют собственный бюджет, штаб-квартиру, где располагаются их органы, и собственную символику, позволяющую отличать какую-либо одну ММПО от других международных организаций.

Предложенное определение включает четыре существенных элемента или признака, которые позволяют отличить ММПО от других близких по внешним характеристикам международных объединений и сформировать цельное восприятие международных организаций как важнейшего института международных отношений. Кроме того, оно содержит четыре вспомогательных признака, расширяющих наши представления о международных организациях. К существенным признакам определения международных организаций относятся следующие: 1) исключительно межгосударственный характер объединения (характеристика состава ММПО); 2) юридическая основа этого объединения — международное соглашение, как правило, в форме международного договора (поэтому иногда говорят о конвенционной основе ММПО); 3) постоянная и независимая организационная структура и, наконец, 4) юридическая самостоятельность.

К вспомогательным признакам относятся: 1) цели и принципы объединения, позволяющие определить характер деятельности и компетенции ММПО; 2) самостоятельный бюджет ММПО; 3) штаб-квартира ММПО; 4) собственная символика ММПО.

Рассмотрим подробнее существенные признаки ММПО.

1. Исключительно межгосударственный характер объединения (состав). ММПО имеют в основном межгосударственный состав, т. е. они создаются суверенными государствами, и их членами могут быть только государства (Устав ООН (ст. 3, 4); Устав Совета Европы (ст. 2−4); Устав СНГ (ст. 7) и т. д.), что позволяет отличать их от других международных образований, таких, например, как МНПО, в которых принимают участие граждане различных стран или неправительственные объединения граждан (профсоюзные, молодежные, женские правозащитные, профессиональные, культурно-просветительные и иные виды объединений), или союзов между метрополиями и их колониями, связь между которыми строилась не на основе суверенного равенства, а на началах подчинения и господства.

Следует отметить, что в практике международных отношений закрепилось использование термина «межправительственные организации», хотя, как отмечалось выше, фактически речь должна идти об объединении государств. Подобная практика проявляется в том, что различные международные многосторонние договоры, которые упоминают в связи с функциональной необходимостью о международных организациях, обычно уточняют, что речь в них идет о «межправительственных организациях»^[1].

Однако наряду с отмеченным практика международных отношений предлагает с каждым разом все больше примеров международных организаций, открытых для участия иных субъектов, чем государства. В частности, встречаются ММПО, учредительные акты (уставы) которых допускают участие в них других ММПО, в том числе в качестве полноправных членов таких международных организаций (Устав Продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций 1945 г., или устав Международного союза электросвязи 1994 г.), а также участие некоторых зависимых от других государств территорий (несамоуправляющихся территорий), которые не получили политической независимости, но высшие органы которых обладают полномочиями в соответствии с их внутренними конституционными актами, позволяющими им выполнять обязательства, вытекающие из такого участия (ст. 2 Устава Всемирного почтового союза 1964 г.; п. «с1», «е» и «1» ст. 3 Устава Всемирной метеорологической организации 1950 г.).

2. Юридическая основа — международное соглашение (конвенционная основа, базис). ММПО являются производными субъектами международного права, т. е. их существование обязано предварительному и внешнему по отношению к ММПО юридическому акту, совершенному первичными субъектами международного права, к которым относятся суверенные государства. Как правило, данный учредительный юридический акт международной организации принимается в форме многостороннего международного договора, заключенного в ходе международной конференции, ввиду чего он подпадает под действие норм права международных договоров^[2]. Учредительный договор ММПО обладает некоторыми особенностями, которые отличают его от обычных многосторонних договоров, прежде всего тем, что именно на его основе создается новый субъект международного права — ММПО, поэтому такой договор в практике международных отношений получил название учредительного акта ММПО.

Учредительный акт (или договор) ММПО часто носит торжественную форму, а иногда ему придается специальное наименование, чтобы подчеркнуть его значительность (устав, пакт, конституция, статут и т. д.).

Однако встречаются случаи, когда учредительный акт международной организации принимается в иной форме, чем международный договор, например, в форме резолюции международной конференции (как это случилось с АСЕАН, или ОПЕК) или в форме торжественной декларации (Декларация, принятая государствами Аравийского полуострова, посредством которой в 1981 г. был принят устав Совета сотрудничества стран залива). В науке международного права сложилось понимание, что в подобных случаях мы имеем дело с международными договорами, совершенными в упрощенной форме.

Анализируя место международных организаций в системе международных отношений, следует отметить, во-первых, что учреждение ММПО посредством международных договоров — это такая черта, которая позволяет отличать международно-правовую природу международных организаций как участников международных отношений от других международных организационных структур, которых в последние десятилетия появилось огромное количество, что иногда приводит к путанице даже в специальной литературе. Прежде всего правовой статус ММПО отличается от статуса некоторых вспомогательных органов уже существующих ММПО, которые по своему составу, размаху деятельности и некоторым иным параметрам воспринимаются широкой общественностью как самостоятельные международные организации. Так, например, случилось с ЮНКТАД, созданной в 1964 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в качестве вспомогательного органа ассамблеи, или еще рядом вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи ООП (ПРООН, ЮНИСЕФ, ЮНЕП и др.).

Во-вторых, договорная природа происхождения ММПО позволяет отличать их от МНПО, которые, как указывалось выше, создаются физическими или юридическими лицами различных государств на основе внутреннего права какого-либо одного определенного учредителями государства (см. резолюцию ЭКОСОС ООП от 27.02.1950 № 288 (X)). Действительно, МНПО, играющие в настоящее время весьма активную роль в решении международных проблем, представляют собой сложный организационный феномен, отличающийся удивительной функциональной и территориальной пластичностью. Этот институт, известный еще с древности (торговые лиги, объединения рабочих или гуманитарные ассоциации), в настоящее время демонстрирует значительное развитие (сегодня существует около 5 тыс. МНПО). В нем находят воплощение различные цели и интересы неправительственных некоммерческих организаций, заинтересованных в развитии тех или иных сфер международных отношений (наука, культура, гуманитарные вопросы, экология, вопросы молодежи, женщин, развития спорта и т. д.), деятельность которых приводит иногда к оказанию значительного влияния на решение тех или иных международных проблем.

3. Постоянная и независимая организационная структура. Любая ММПО обладает организационной структурой, представляющей собой совокупность находящихся во взаимодействии и связанных едиными целями и правовой связью постоянных органов, посредством которых осуществляется деятельность международной организации. Это постоянство, прежде всего, характерно для административных органов международных организаций (секретариатов), которые обеспечивают ежедневное функционирование ММПО, в то время как иные органы проводят свои заседания периодически, что также позволяет говорить о постоянном характере их деятельности (в смысле постоянного возобновления).

Постоянный характер организационной структуры, в совокупности с часто подразумеваемой непрерывностью существования самой международной организации (в уставах ММПО за редким исключением не устанавливается срок их действия), позволяет отличать ММПО от международных конференций, которые, как правило, проводятся в строго ограниченные сроки, хотя иногда встречаются примеры «длительно проходящих конференций» (Конференция ООН по морскому праву 1973−1982 гг.). Последний пример не отменяет общей характеристики международных конференций как временных международных органов.

Органы международных организаций предназначены для выражения коллективных интересов государств-членов с помощью специальных правовых средств, к которым относятся акты данных международных организаций (резолюции, декларации, рекомендации и т. д.). Поскольку каждая ММПО создается на основе собственного учредительного договора, ее органы независимы от каких-либо иных органов, как, например, органов государств-членов или органов других международных организаций, за исключением специально предусмотренных международным правом случаев. Например, Совет Безопасности ООН использует, где это уместно, региональные организации, имеющие целью поддержание мира и безопасности, для принудительных действий под своим руководством (п. 1 ст. 53 Устава ООН). Однако как правило, органы одной международной организации независимы в своих действиях от органов какой-либо иной международной организации, свои действия они могут координировать только на основе специальных международных соглашений, заключаемых международными организациями в пределах своих учредительных договоров.

Государства-учредители свободны в рамках международного права при определении видов и количества органов вновь создаваемой международной организации, вследствие этого практически невозможно говорить о типичной или тем более единой организационной структуре ММПО, поскольку она отличается большим разнообразием у различных международных организаций. Однако наблюдается существование близких или похожих организационных структур у некоторых ММПО. Например, в ряде международных организаций сложилась трехзвенная схема органов: ассамблея, в которой принимают участие все государства-члены, орган ограниченного состава, обеспечивающий оперативное управление ММПО, и секретариат, уполномоченный решать административные вопросы. Первые два из перечисленных органов обычно формируются из представителей правительств государств — членов ММПО, в то время как третий состоит из международных служащих.

4. Юридическая самостоятельность. Международные организации создаются государствами для реализации определенных целей и выполнения определенных функций. Таким образом, уже в самом факте создания ММПО логично проявляется функциональная необходимость и целесообразность наделения международной организации самостоятельной юридической личностью, способной реализовывать признанные за ней государствами-учредителями права и обязанности.

Это привело к тому, что сегодня общепризнанно, что ММПО обладает правосубъектностью, отличной от правосубъектности своих государств-членов, равно как и других государств, которая необходима для выполнения ее целей и осуществления ее функций. Как и у иных субъектов международного права (прежде всего, независимых государств), правосубъектность международных организаций в силу их юридической природы отличается определенным дуализмом. Дело в том, что, как и государства, международные организации, предназначенные, прежде всего, для деятельности на международной арене, вступают в правоотношения с другими субъектами международного права, что предполагает наделение их соответствующими международными правами и обязанностями, т. е. правами и обязанностями по международному праву. Однако как и государства, для решения вопросов повседневной жизни они самостоятельно вступают в правоотношения с субъектами внутреннего нрава различных государств. В этом отношении они выступают в качестве субъектов внутреннего хозяйственного оборота, т. е. юридических лиц. Наконец, международные организации вступают в правоотношения со своими служащими, что также предполагает наличие у них специфической правосубъектности.

Впервые в современном международном праве вывод о наличии международной правосубъектности ММПО был сделан Международным судом ООН в консультативном заключении «О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН», в 1949 г. Положение о признании правосубъектности международных организаций по внутреннему праву государств закрепляется в учредительных документах или иных международных договорах. Аналогичным образом полномочия ММПО по регулированию отношений со своими служащими закрепляются в учредительных актах ММПО или специальных актах, принимаемых ММПО для подобных целей, которые носят обязательный юридический характер, а также в контрактах, заключаемых ММПО со своими служащими.

Следует помнить, что международные организации способны вырабатывать и проявлять собственную автономную волю в тех сферах, в которых они располагают компетенцией. При этом вне зависимости от того, какой орган ММПО принимает решение, за его правовые последствия ответственность будет возлагаться на ММПО в целом, а не на ее государства-члены, рассматриваемые индивидуально или коллективно.

Таким образом, за ММПО признается способность быть носителями прав и обязанностей, как в отношениях с другими субъектами международного права^[3], так и в связи с осуществлением их функций на территории какого-либо государства^[4].

• [1] См., например: п. 1 «i» ст. 2 Венских конвенций о праве международных договоров 1969 г. и о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., или п. 1.1 ст. 1 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.
• [2] См. ст. 5 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.
• [3] Международная правосубъектность закреплена, например, в уставе ЮНЕСКО (ст. XII), Уставе Всемирной метеорологической организации 1950 г. (ст. 27), Уставе Лиги арабских государств 1945 г.
• [4] Правосубъектность по внутреннему праву предусмотрена в Уставе ООН (ст. 104).