Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах: финансово-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. Кардинальные изменения во всех сферах общественной жизни в начале 90-х гг. прошлого века привели к закреплению принципиально новых основ построения банковской системы страны. Законодателем была разработана и внедрена двухуровневая банковская система, на верхнем уровне которой находится независимый центральный банк, обладающий широкими полномочиями по управлению банковской системой.

Несмотря на то, что разработке Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)"1 (далее ФЗ о ЦБ РФ) предшествовали многочисленные научные дискуссии, с его принятием так и не разрешилась одна из ключевых проблем — неопределенность правового статуса Банка России. Правовой статус Банка России, сочетающий в себе черты учреждения публичного права и частноправовой организации, вызывает массу разнообразных откликов среди ученых и практиков. До сих пор в научных кругах не прекращается полемика относительно вопроса о том, является Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти или негосударственной организацией. Не сформировалась в науке пока и единая точка зрения на место Центрального банка РФ в государственном механизме Российской Федерации. Учитывая дискуссионность проблемы о правовом статусе Банка России и важность этого органа, как для банковской системы, так и для государства и общества в целом, вопрос правового статуса Центрального банка Российской Федерации продолжает оставаться актуальным и требует теоретического осмысления.

Между тем нельзя забывать о двойственности правовой природы Банка России, заключающейся в том, что согласно законодательству он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям,.

1 СЗ РФ. — 2002. — № 28 — Ст. 2790, 2003. — № 2 — Ст 157, № 52 (часть I) — Ст. 5038- 2004. — № 27. — Ст. 2711- № 31.-Ст. 3233- № 52 (часть I) -Ст 5277- 2005 -№ 25 — Ст. 2426- № 30 (часть I). — Ст. 3101- 2006.-№ 25. -Ст. 2648 но и является неотъемлемой частью банковской системы России, юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не сводится к известным российскому гражданскому праву формам.

Отношения, возникающие в процессе организации и функционирования банковской системы, в значительной части являются финансово-правовыми в силу своей принадлежности к процессу финансовой деятельности государства. Банк России участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства, реализуя такие важные полномочия, как осуществление денежной эмиссии и организация денежного обращения, разработка и проведение денежно-кредитной политики, которые являются одними из основных полномочий Банка России и оказывают существенное влияние на состояние всей финансовой системы страны. Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации являются в настоящее время важнейшим звеном финансовой системы государства. Нормальное функционирование банков является основой функционирования всей финансовой системы. В этой связи особую актуальность приобретает рассмотрение вопроса финансово-правового статуса Центрального банка РФ, который недостаточно исследован в науке.

Экономика России, в том числе ее банковская система, все в большей мере интегрируется в мировое сообщество и, следовательно, все больше ощущает на себе влияние международных рынков. Именно на международный опыт во многом ориентируется банковское сообщество при разработке предложений по развитию российского банковского сектора. В этой связи представляет интерес опыт зарубежных государств в области правового регулирования денежно-кредитной и банковской сфер.

Введение

евро и создание Европейской Системы Центральных Банков оказало существенное влияние на правовое положение центральных банков государств-членов Европейского союза. Так, национальные центральные банки государств-членов ЕС передали полномочия по формированию валютной политики и исключительное право санкционировать выпуск банкнот на территории ЕС Европейскому Центральному банку. В связи с этим государства-члены ЕС либо внесли соответствующие изменения в свое законодательство, посвященное правовому статусу центральных банков, либо приняли новые законы, посвященные центральным банкам. Недостаточность информации о финансово-правовом статусе зарубежных центральных банков и как следствие сложности в проведении сравнительно-правового исследования обуславливают актуальность рассмотрения данных вопросов, так как опыт экономически развитых стран Европы, представляет большой научный и практический интерес с точки зрения совершенствования банковской системы РФ. Однако, как правило, переход на качественно новый уровень нередко сопряжен с большими издержками для участников. Поэтому любой положительный опыт требует тщательного изучения, оценки и поэтапного внедрения.

Именно в связи со всеми перечисленными проблемами анализ правового статуса Центрального банка РФ, финансово-правовых отношений, возникающих в его деятельности, финансово-правового статуса центральных банков зарубежных стран представляется актуальным для исследования с целью выработки научно обоснованных выводов, а также внесения практических предложений по регулированию правового статуса Центрального банка РФ.

Степень научной разработанности темы исследования.

В последнее время проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящено немало научных работ. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых.

В ходе диссертационного исследования автор опирался на результаты и выводы, представленные в трудах отечественных ученых в области теории государства и права (М.И. Байтина, Н. И. Матузова, А. В. Малько, М. Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина), административного права (Г.В.

Атаманчука, Д. Н. Бахраха, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова), государственного (конституционного) права (М.В. Баглая, С. Ю. Кашкина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Л.А. Окунькова), гражданского права (А.В. Костина, Е. А. Суханова, Г. Ф. Шершеневича), финансового права (О.Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, Н.И. Химичевой), экономической теории (Ю.А. Данилова, О. И. Лаврушина, О. Ю. Свиридова, С.К. Семенова).

Значительный вклад в исследование вопросов правового статуса Банка России внесли С. А. Авакьян, П. Д. Баренбойм, А. Г. Братко, А. Ю. Викулин, Я. А. Гейвандов, С. А. Голубев, Л. Г. Ефимова, Л. Н. Красавина, В. И. Лафитский, О. М. Олейник, Е. А. Павлодский, В. А. Рахмилович, А. Ю. Симановский, В. М. Столяренко, Г. А. Тосунян.

Широк круг ученых, которые занимаются исследованием отдельных вопросов деятельности Банка России. Среди них Л. В. Азимова, С. Б. Алпатов,.

A.M. Асадов, В. В. Бешкарев, О. В. Боброва, И. Г. Дашкова, Л. Т. Казакбиева, М. А. Котляров, Ю. В. Кучера, Я. М. Макарова, А. В. Маслов, Н. Н. Медведев,.

B.C. Минин, Н. В. Подлеснова, А. В. Турбанов, Е. А. Чегринец.

К проблемам правового статуса центральных банков обращены работы зарубежных авторов: Э. Вельтеке, К. Штроер, А. Штур, P. Bowles, Н. — J. Bunte, С.Р. Clausen, М. Crawford, S. Eijffinger, М. Hoeberichts, Н. — J. Lwowski, Е. Schaling, Н. Schimansky, А.Н.Е.М. Wellink, G. White.

Проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящены ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук: Я. А. Гейвандова «Государственное регулирование банковской деятельности в РФ (теоретический и организационно-правовой аспект)» (Санкт-Петербург, 1997 г.), С. А. Голубева «Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах» (Москва, 2004 г.), О. М. Олейник «Теоретические основы банковского права» (Москва, 1998 г.) и В. М. Столяренко «Центральный банк — как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ)» (Москва, 1999 г.), а также диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Несмотря на широкий круг проведенных исследований, в научном плане остались недостаточно разработаны вопросы финансово-правового статуса Центрального банка РФ. Отсутствуют сравнительно-правовые исследования финансово-правовых статусов центральных банков зарубежных стран. Помимо этого, динамично развивающееся законодательство в денежно-кредитной и банковской сферах, вызывает необходимость обобщения и оценки накопленного опыта.

Таким образом, исследование проблем, связанных с финансово-правовым статусом Банка России, требует дальнейшего углубленного рассмотрения и анализа.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный и всесторонний анализ проблем правового статуса Центрального банка РФ, разработка современных подходов к пониманию финансово-правовых отношений с участием Банка России, определение основных направлений совершенствования правового регулирования статуса Центрального банка РФ.

Цель работы обусловила необходимость постановки и решения следующих задач: проанализировать различные точки зрения, существующие в отечественной литературе, по вопросу правового статуса Банка Россиивыделить существенные признаки органа государственной власти и выявить их наличие у Центрального банка РФопределить особенности финансово-правового статуса Банка Россииисследовать организационно-правовую форму Центрального банка РФопределить место Банка России в системе органов государственной власти и степень его независимостиисследовать основные финансово-правовые отношения с участием Центрального банка РФраскрыть финансово-правовой статус центральных банков зарубежных странпроанализировать основные направления развития статуса Банка России как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферахразработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовое положение Центрального банка РФ как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в области финансово-правового регулирования статуса Банка России.

Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие правовое положение и деятельность Банка России, включая нормативно-правовые акты Банка России, принятые им в соответствии с установленной компетенцией, судебные решения по исследуемым вопросам, а также зарубежное законодательство.

Методологическая и источниковедческая база исследования. При подготовке диссертации применялись такие общенаучные методы, как диалектический, формально-логический, системный, анализ и синтез. Также использовались частнонаучные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных актов, нормативных актов Банка России и иных нормативных правовых актов, постановлений Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, законодательства Европейского союза, законодательства ФРГ, Нидерландов и Швейцарии.

Эмпирическую базу исследования составили практика работы территориальных учреждений Центрального банка РФ, судебная практика, статистические данные.

Научная новизна обусловлена оригинальной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансово-правового регулирования статуса Банка России. Настоящая работа представляет диссертационное исследование, в котором автором проведен комплексный анализ теоретических и прикладных аспектов реализации наиболее важных финансово-правовых отношений с участием Банка России. Диссертант предпринял попытку раскрыть новые направления в развитии современной банковской системы РФ, а также пути их внедрения Банком России как органом государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах. В диссертации внесены предложения по совершенствованию законодательства. Научную новизну также отражают положения, выносимые на защиту.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Определен финансово-правовой статус Центрального банка РФ, который имеет двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии и организации денежного обращения, обслуживанию счетов бюджетов, обслуживанию государственного долга, управлению средствами Стабилизационного фонда РФ, разработке основных направлений денежно-кредитной политики, Центральный банк РФ действует как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств Российской Федерации, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет государства Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.

2. Банку России принадлежит исключительное право осуществления денежной эмиссии в наличной и безналичной формах. ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закрепляет полномочия Банка России по осуществлению только наличной денежной эмиссии. В связи с чем предлагается внести дополнения в федеральный закон в части закрепления полномочий Банка России по безналичной денежной эмиссии, а также общего содержания денежной эмиссии.

3. Установлено отсутствие четкой регламентации организационно-правовых основ обслуживания Банком России государственного долга. До настоящего времени не подписаны соглашения, регламентирующие порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ по вопросам обслуживания государственного внутреннего долга. Необходимость заключения соглашений определяется потребностью в разграничении функций по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ.

4. Принимая во внимание сложившуюся мировую практику по управлению средствами стабилизационных фондов различных государств, обосновывается оптимальность управления средствами Стабилизационного фонда РФ со стороны Банка России.

5. Анализ совместной деятельности Банка России и Правительства РФ по разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики выявил недостаточность реального участия Правительства РФ в этой деятельности. Процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не урегулированы в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ».

6. Особенности финансово-правового статуса Банка России предопределяют его положение как налогоплательщика. Решение законодателя об обременении Центрального банка РФ налогообложением следует признать правильным как важную антикоррупционную меру. Государство через налоговую отчетность своевременно и оперативно получает информацию о движении денежных средств Банка России и размере его прибыли.

7. Выделяются следующие направления совершенствования финансово-правового статуса Банка России: а) Банку России необходимо развивать систему рефинансирования банков, чтобы спектр инструментов рефинансирования позволял банкам решать свои краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные проблемыб) в целях создания конкурентной банковской системы Банку России следует постепенно внедрять в банковское законодательство положения Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» (Базель II).

Для реализации данного Соглашения полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности:

— установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, качества управления ими и состояния внутреннего контроля;

— установления требований к кредитным организациям о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Базеля II («рыночная дисциплина»);

— предоставления Банку России права предъявления к кредитным организациям требований по разработке внутренних процедур по управлению принимаемыми рисками и раскрытию информациив) Центральному банку РФ стоит последовательно развивать меры, направленные на повышение уровня капитализации банковской системы РФ.

8. При совершенствовании финансово-правового статуса Центрального банка РФ целесообразно учитывать, в том числе, особенности финансовоправовых статусов центральных банков Германии, Швейцарии и Нидерландов, в частности возможность центрального банка единолично разрабатывать основные направления денежно-кредитной политики и ограничиваться при взаимодействии с правительством по вопросам денежной политики консультированием, дачей рекомендаций и предоставлением необходимой информации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные автором положения и выводы в определенной степени развивают и дополняют разделы науки финансового права. В дальнейшем они могут быть использованы при подготовке методических и учебных пособий по курсу финансового права, а также в научно-исследовательской деятельности по проблемам финансово-правового статуса Банка России.

Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в правоприменительной деятельности, в процессе совершенствования законодательства, в частности, внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского. Основные положения работы отражены в опубликованных автором статьях в научных изданиях «Вестник Омского государственного университета. Серия Право» и «Омский научный вестник».

Положения, изложенные в настоящей работе, прошли апробацию на Международной научно-практической конференции «Вопросы сравнительного правоведения» (Юридический институт, Томский государственный университет, г. Томск, 22 августа 2003 г.) и на XV.

Международном банковском конгрессе 7−10 июня 2006 г. «Базельские рекомендации: подходы и реализация», организованном Центральным банком РФ и Правительством Санкт-Петербурга (г. Санкт-Петербург).

Отдельные положения диссертации были апробированы автором во время обучения на юридическом факультете в Университете г. Тилбург, Нидерланды, а также прохождения практической стажировки в Главном Управлении Центрального банка Российской Федерации по Омской области с 1 сентября по 31 октября 2005 г.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

.

В результате проведенного исследования научных взглядов, представленных в литературе по вопросам финансово-правового статуса Центрального банка РФ, нормативных правовых актов сформулированы следующие выводы.

1. Центральный банк РФ является органом государственной власти. Он образован в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России), наделен государственно-властными полномочиями, обладает строго определенной в законе компетенцией, которая предоставлена ему с целью осуществления функций государства, обладает организационной и хозяйственной обособленностью, располагает материальными и финансовыми средствами для реализации предоставленных полномочий, его служащие являются государственными служащими.

Обладая конституционной независимостью, Банк России является неотъемлемой частью единой системы государственной власти, но не относится к органам исполнительной, законодательной и судебной власти, а является самостоятельным звеном единой системы государственной власти.

Между тем в связи с особенностями функций, предоставленных Банку России как органу государственной власти, правовое положение Центрального банка РФ отличается от других органов государственной власти. Так, в части определения его гражданско-правового статуса практика функционирования показала, что организационно-правовые формы, закрепленные в Гражданском кодексе РФ не могут быть применены в Банку России. Здесь в свою очередь важное значение приобретает обращение к мировой практике определения статуса центральных банков, которая выводит Банк России из сферы общегражданского законодательства и регулирует правовой статус специальными законами о центральных банках с наделением их особым статусом либо установлением для центрального банка статуса юридического лица публичного права. Банку России присущи признаки юридического лица публичного права.

2. Определен финансово-правовой статус Центрального банка РФ, который имеет двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии и организации денежного обращения, обслуживанию счетов бюджетов, обслуживанию государственного долга, управлению средствами Стабилизационного фонда РФ, разработке основных направлений денежно-кредитной политики, Центральный банк РФ действует как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств Российской Федерации, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет государства Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.

3. Банку России принадлежит исключительное право осуществления денежной эмиссии в наличной и безналичной формах. ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закрепляет полномочия Банка России по осуществлению только наличной денежной эмиссии. В связи с чем предлагается внести дополнения в федеральный закон в части закрепления полномочий Банка России по безналичной денежной эмиссии, а также общего содержания денежной эмиссии.

4. В диссертации отмечено, что с переводом счетов бюджетов на обслуживание в Банк России из оборота российского банковского сектора были выведены значительные денежные средства, что существенно понизило уровень капитализации банковской системы. Передача счетов субъектов РФ и муниципальных образований на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство требует более взвешенной оценки ее финансовых и социально-экономических последствий.

5. Установлено отсутствие четкой регламентации организационно-правовых основ обслуживания Банком России государственного долга. До настоящего времени не подписаны соглашения, регламентирующие порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ по вопросам обслуживания государственного внутреннего долга. Необходимость заключения соглашений определяется потребностью в разграничении функций по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ.

6. Принимая во внимание сложившуюся мировую практику по управлению средствами стабилизационных фондов различных государств, обосновывается оптимальность управления средствами Стабилизационного фонда РФ со стороны Банка России.

7. Анализ совместной деятельности Банка России и Правительства РФ по разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики выявил недостаточность реального участия Правительства РФ в этой деятельности. Процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не урегулированы в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ».

8. Особенности финансово-правового статуса Банка России предопределяют его положение как налогоплательщика. Решение законодателя об обременении Центрального банка РФ налогообложением следует признать правильным как важную антикоррупционную меру. Государство через налоговую отчетность своевременно и оперативно получает информацию о движении денежных средств Банка России и размере его прибыли.

9. Сравнительно-правовой анализ финансово-правовых статусов центральных банков зарубежных стран выявил, что они монопольно осуществляют денежную эмиссию, единолично разрабатывают и проводят денежную политику государства, осуществляют обслуживание государственного долга, оказывают государствам банковские услуги на безвозмездной основе и, как правило, не являются налогоплательщиками в силу того, что исполняют иную обязанность, не свойственную ни одному другому органу государства: перечисляют в бюджет часть прибыли, полученной в результате своей деятельности. В международной практике надзор за деятельностью кредитных организаций часто осуществляют два субъекта, между которыми распределены полномочия по выполнению функций в области надзора: центральный банк и специальный орган банковского надзора, подотчетный органу исполнительной власти. Однако функции надзора могут быть выделены из центрального банка и полностью отданы органу государственной власти, специально созданному для осуществления этих целей.

Между тем при совершенствовании финансово-правового статуса Центрального банка РФ целесообразно учитывать, в том числе, особенности финансово-правовых статусов центральных банков Германии, Швейцарии и Нидерландов, в частности возможность центрального банка единолично разрабатывать основные направления денежно-кредитной политики и ограничиваться при взаимодействии с правительством по вопросам денежной политики консультированием, дачей рекомендаций и предоставлением необходимой информации.

10. Выделяются следующие направления совершенствования финансово-правового статуса Банка России: а) Банку России необходимо развивать систему рефинансирования банков, чтобы спектр инструментов рефинансирования позволял банкам решать свои краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные проблемыб) в целях создания конкурентной банковской системы Банку России следует постепенно внедрять в банковское законодательство положения Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» (Базель II).

Для реализации данного Соглашения полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности:

— установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, качества управления ими и состояния внутреннего контроля;

— установления требований к кредитным организациям о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Базеля II («рыночная дисциплина»);

— предоставления Банку России права предъявления к кредитным организациям требований по разработке внутренних процедур по управлению принимаемыми рисками и раскрытию информациив) Центральному банку РФ стоит последовательно развивать меры, направленные на повышение уровня капитализации банковской системы РФ.

Представляется, что сформулированные выводы и высказанные предложения могут найти свое применение в научной и практической деятельности. Вместе с тем полагаем, что некоторые из выводов носят дискуссионный характер, требуют дальнейшего исследования и уточнения.