Правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета

Актуальность темы

исследования определяется важностью повышения эффективности правового обеспечения бюджетного процесса на федеральном уровне. Неустойчивая ситуация, сложившаяся в мировой и отечественной экономике, требует гибких подходов в целях оперативного реагирования правовыми средствами на сегодняшние реалии, что диктует необходимость выверенной и динамичной сверки положений действующего бюджетного законодательства с современной практикой, его своевременного пересмотра и выработки рекомендаций по оптимизации такого правового регулирования.

За последние три года в бюджетной сфере произошли качественные изменения. В результате внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных поправок была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы. Переход к трехлетней модели принятия федерального бюджета побудил уполномоченных субъектов бюджетного права перейти к технологическому обновлению моделей формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета. Новые подходы нашли адекватное отражение в новых методах правового и организационного обеспечения соответствующих процедур.

Одним из важных результатов бюджетной реформы стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления государственными финансами, включая создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса.

Вместе с тем не все намерения были реализованы на практике. Не удалось в полной мере задействовать механизмы внедрения законодательно введенных новых подходов, ур егулир ов ать правовыми средствами ряд нерешенных проблем. Так, не выработаны эффективные методики оценки эффективности деятельности государственных органов — участников бюджетного процесса, отсутствует оценка инструментов нормативного регулирования, применяемых для достижения поставленных целей, не созданы условия для мотивации участников бюджетного процесса, остается ограниченным опыт внедрения государственных заданий, во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.

Участники бюджетного процесса, совершенствование правового обеспечения деятельности которых в его рамках осуществлялось также особенно интенсивно в течение последних трех лет, выполняют в этом смысле особые задачи. Вместе с тем вопросы правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета пока не являлись предметом самостоятельного диссертационного исследования в целом и тем более с учетом важнейших изменений в бюджетном законодательстве и в соответствующей правовой практике, произошедших в 2007;2009 гг.

Как следствие, исследование вопросов правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета приобрело в настоящее время особую значимость, имеет как теоретическое, так и практическое значение для эффективного осуществления бюджетной деятельности.

Исследование данной темы актуально и потому, что дает возможность уточнить правовой статус участников бюджетного процесса, под новым углом зрения раскрыть их компетенцию, разнообразие выполняемых ими функций, более четко определить направления совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса, место каждого из них в механизме правового обеспечения формирования, рассмотрения и прохождения в целом федерального бюджета, определить возможности их стимулирования и в то же время повышения ответственности за выполнение нормативных предписаний в рамках формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе в целях минимизации оснований для внесения изменений в принятый федеральный закон о федеральном бюджете.

Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отечественных ученых и специалистов, занимавшихся ранее и занимающихся в настоящее время проблемами финансового права, теории и практики функционирования бюджетной системы: М. П. Афанасьева, Л. Л. Бобковой, А. Ю. Викулина, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Н. Б. Ермасовой, М. Ф. Ивлиевой, А. Н. Козырина, С. А. Котляревского, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, Г. В. Петровой, М. И. Пискотина, Л. М. Подъяблонской, Г. Б. Поляка, И. В. Рукавишниковой, Э. Д. Соколовой, Н. И. Химичевой и др.1.

Вопросы формирования и реализации бюджетной политики нашли отражение в работе Т. Г. Нестеренко, в диссертационных исследованиях И. А. Абдулрагимова, С. Г. Басалаевой, Х. М. Богова, И. Н. Богуша, реформирования бюджетной системы — в работе М. А. Овчинникова и А. Е. Шаститко, в диссертационных исследованиях А. И. Крылова и Н. А. Шевелевой.2.

Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами правового регулирования бюджетного процесса на стадиях подготовки и.

1 См., например: Афанасьев М. П. Бюджет и бюджетная система. — М., 2009; Бобкова Л. Л. Государство как субъект бюджетного права. — Воронеж, 2007; Горбунова О. Н. Финансовое право. — М., 2005; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. — М., 2010; Ермасова Н. Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах. — М., 2008; Козырин А. Н. Публичные финансы и финансовое право. — М., 2005; Котляревский С. А. Бюджет и местные финансы. — М., 1926; Крохина Ю. А. Бюджетное право России. — М., 2010; Крохина Ю. А. Финансовое право России. — М., 2008; Кучеров И. И. Бюджетное право России. — М., 2002; Петрова Г. В. Финансовое право. — М., 2009; Пискотин М. И. Советское бюджетное право. — М., 1971; Подъяблонская Л. М. Финансы. — М., 2010; Поляк Г. Б. Бюджетное право. — М., 2008; Рукавишникова И. В. Метод финансового права. — М., 2006; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. — М., 2006; Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. — М., 2009.

2 Нестеренко Т. Г. Концепция эффективной бюджетной политики. — М., 2006; Абдулрагимов И. А. Формирование механизма реализации бюджетной политики в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени д.э.н. — СПб., 2005; Басалаева С. Г. Реализация бюджетной политики Правительством Российской Федерации в период 2003;2007 гг.: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. — М., 2008; Богов X.M. Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. — М., 2007; Богуш И. Н. Стратегическое планирование формирования и реализации бюджетной политики: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. — СПб., 2005; Шаститко А. Е., Овчинников М. А. Актуальные проблемы реформирования бюджетного процесса в России. — М., 2008; Крылов А. И. Стратегия реформирования бюджетной системы России: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. — СПб., 2005; Шевелева H.A. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: дисс. на соискание уч. степени д.ю.н. — СПб., 2005. рассмотрения проекта федерального бюджетазатрагивали в той или иной мере в своих диссертационных исследованиях О. Г. Агеев, О. В. Болтинова, Е. В. Васичкина, О. Ю. Горбачева, А. Н. Индутенко, А. Ю:Инюцын, Э. С. Керимов, М. А. Клишина, Н. А. Мйненкова, Д. М. Новикова, Г. Н. Осадчий, И. И. Полын, А. А. Руденко, С. В. Ячевская. 1.

Отдельные аспекты проблемы, исследуемой в настоящей работе, рассматривались в исследованиях М. В. Карасевой, Т. М. Ковалевой, А. Г. Пауля, М. П. Придачука, Ф. Г. Юсифова.

Однако при всей важности и ценности проведенных исследований теоретические и практические проблемы правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета остаются пока непроработанными в формате научного исследования. Системный анализ на рассматриваемом направлении ранее не осуществлялся, значение и роль главных участников бюджетного процесса в.

1 Агеев О. Г. Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2005; Болтинова О. В. Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2004; Болтинова О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дисс. на соискание уч. степени д.ю.н. — М., 2008; Васичкина Е. В. Особенности совершенствования бюджетного процесса: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. — М., 2008; Горбачева О. Ю. Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. -М., 2004; Индутенко А. Н. Бюджетный менеджмент как инструмент повышения эффективности государственного управления финансовыми ресурсами: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — Орел, 2008; Инюцын А. Ю. Федеральное министерство как субъект бюджетных правоотношений (на материалах МВД России): дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2007; Керимов Э. С. Конституционно-правовые основы государственного управления в сфере финансовой деятельности Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2006; Клишина М. А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: дисс. на соискание уч. степени, к.ю.н. — M., 2009; Миненкова H.A. Проблемы применения бюджетного законодательства: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — СПб., 2006; Новикова Д. М. Совершенствование бюджетного регулирования в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. — М., 2006; Осадчий Г. Н. Направления совершенствования бюджетного процесса в системе государственного управления Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2008; Полын И. И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2001; Руденко A.A. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — Саратов, 2008; Ячевская С. В. Министерство финансов Российской Федерации в системе государственного управления публичными финансами: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. — М., 2009.

2 Карасева M.B. Финансовое правоотношение. — М., 2001; Ковалева T.M. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. — М., 2009; Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права. -СПб., 2003; Придачук М. П. Бюджетный процесс в Российской Федерации: особенности, приоритеты и механизм развития. — Волгоград, 2005; Юсифов Ф. Г. Актуальные вопросы бюджетного планирования. — СПб., 2008. правовом и практическом обеспечении реализации их прерогатив на стадиях прохождения проекта федерального бюджета в достаточной мере еще не изучались.

Следовательно, на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований, связанных с правовой регламентацией деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета.

Настоящее же исследование существенно отличается от ранее защищенных диссертаций по проблемам бюджетных отношений. Предполагаемая к рассмотрению проблематика, хотя фрагментарно и затрагивалась в исследованиях более общей направленности, в настоящей диссертационной работе изучена, во-первых, в ином ракурсе и под другим углом зрения, что отражено в названии и структуре предлагаемого исследования, во-вторых, на материалах преимущественно последних трех лет, в том числе на основе анализа новой ситуации, складывающейся в экономической сфере в целом и в финансовой сфере, в частности, в-третьих, с привлечением значительного круга источников и литературы, ранее в трудах отечественных ученых не использовавшихся.

Учитывая изложенное, полагаем, что необходимость дальнейшей теоретической проработки вопросов, касающихся правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета, представляется очевидной.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются бюджетно-процессуальные правоотношения, складывающиеся в рамках правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению.

Предметом исследования являются финансовое, бюджетное законодательство, иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой режим и регулирующие деятельность участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению, положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам, а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики в бюджетной сфере.

Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, методы эмпирического и теоретического исследования, использование которых позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет применения системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также метода описания понятий и терминов, методов анализа, толкования, классификации.

Цель исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия участников бюджетного процесса по составлению проекта бюджета и его рассмотрению, с использованием положений, содержащихся в научных публикациях по проблемам финансового права и бюджетных правоотношений, на основе оценок современного состояния бюджетного механизма, а также по результатам анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного процесса, определить направления совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рассматриваемом в исследовании формате, включая выявление недостатков в действующем законодательстве, формулирование предложений по их устранению, выработку рекомендаций по оптимизации соответствующих форм, методов и механизмов.

Данная цель определила решение следующих основных задач диссертационного исследования: выявить специфику организации и осуществления деятельности по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджетаопределить место бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса по составлению проекта бюджета и его рассмотрению, в системе финансового праваисследовать правовой статус участников бюджетного процесса, реализующих полномочия в рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджетаисследовать механизм реализации участниками бюджетного процесса возложенных на них полномочий по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджетапровести комплексный анализ состава участников бюджетного процесса, задействованных в подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, определить их роль в данном формате бюджетного процессаоценить состояние правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса при составлении и рассмотрении проекта федерального бюджета с позиций его соответствия требованиям законодательстваопределить характерные признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджетаобосновать предложения по упорядочению механизма правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджетасформулировать предложения и разработать рекомендации по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства, регламентирующего процесс правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в рамках специального исследования осуществлена на основе изучения бюджетного законодательства и нормативно-правовой практики постановка и комплексная теоретико-прикладная разработка актуальной проблемы правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

На защиту выносятся следующие новые научные результаты исследования.

1. Исходя из того, что бюджетно-процессуальные нормы регулируют однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения, в рамках которых осуществляются в том числе формирование и рассмотрение проекта федерального бюджета, из массива бюд жетно-процессуальных норм вычленены те из них, которые регламентируют правовой статус и реализацию полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета.

2. Обосновано отличие правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере. При этом в контексте исследуемой темы диссертант рассматривает бюджетный процесс как регламентированную нормами права соответствующую деятельность, обеспечивающую формирование и рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете, а процедуру — как внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения проекта федерального бюджета на стадиях, рассматриваемых в настоящем исследовании.

3. Сформулировано положение, что полномочия участников бюджетного процесса разграничиваются в зависимости от того, на какой стадии и какие полномочия ими реализуются в соответствии с бюджетным законодательством. Причем для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав его участников. Кроме того, выполнение определенных бюджетным законодательством для каждого из участников бюджетного процесса функций регламентировано конкретными сроками. Наконец, выполняя установленные применительно к подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета функции, участники бюджетного процесса совершают определенные действия или принимают в установленном порядке соответствующие правовые акты.

Дано определение, что правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета представляет собой установление нормами бюджетного законодательства подробных правил, определяющих поэтапный порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и палат Федерального Собрания Российской Федерации, иных участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета как финансово-планового и финансово-правового акта.

4. Основываясь на разработанные правовой наукой подходы к изучению бюджетных правоотношений в целом, диссертантом выделены следующие присущие бюджетному процессу признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета: определенный круг участников бюджетного процесса, установленный бюджетным законодательством и иными профильными нормативными правовыми актамиразграничение полномочий участников бюджетного процессаналичие на каждой из рассматриваемых стадий ключевого, доминирующего государственно-властного участника бюджетного процессапоследовательность и целенаправленность правовых действий участников бюджетного процесса на каждой из рассматриваемых стадийединая задача для всех задействованных участников бюджетного процесса на каждой из рассматриваемых стадий в отдельности и в целомконкретные ограниченные сроки реализации соответствующих полномочий каждым из участников бюджетного процесса на рассматриваемых его стадиях.

5. Дана уточненная трактовка предназначения и сущностных черт конкретных участников бюджетного процесса применительно к отдельным фазам стадий прохождения проекта федерального бюджета, вычленены факторы правового характера, влияющие на эффективность деятельности участников бюджетного процесса с учетом специфики реализуемых ими соответствующих полномочий при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

6. Уточнены критерии разграничения правомочий и действий участников бюджетного процесса на рассматриваемых стадиях. Отдельно показано действие правового механизма формирования проекта федерального бюджета с точки зрения разграничения функций Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Министерства финансов Российской Федерации и иных федеральных министерств — участников бюджетного процесса. Проанализированы составляющие элементы системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Правительства и министерств) и представительных (законодательных) органов (Государственной Думы и Совета Федерации) при прохождении проекта федерального бюджета после его внесения на рассмотрение палат Федерального Собрания. Выделена особая роль Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам в рассмотрении.

Государственной Думой как участником бюджетного процесса проекта федерального бюджета.

7. Обозначены приоритеты дальнейшего совершенствования правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета, определены основные параметры изменения регламентирующих бюджетный процесс правовых установлений в целях оптимизации правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

8. Сформулирован вывод, что, принимая во внимание специфику функций участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, а также особенности решаемых ими при этом задач, процессуальные нормы бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, нуждаются в дальнейшем совершенствовании в части уточнения понятий и терминов, используемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации применительно к полномочиям участников бюджетного процесса на данных стадиях.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется совокупностью обоснованных диссертантом самостоятельных выводов и предложений об изменениях и дополнениях действующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса в рассматриваемом формате, а также по организационному совершенствованию этой работы — в том числе в форме конкретных соображений по сути нормативных предписаний.

Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы непосредственно в законотворческой деятельности, в частности, при дальнейшем совершенствовании бюджетного законодательства и законодательства, регулирующего полномочия Правительства Российской.

Федерации и иных федеральных государственных органов в бюджетно-финансовой сфере.

Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейших исследований актуальных проблем бюджетного процесса, при чтении курсов лекций по административному и финансовому праву России, а также в правоприменительной практике.

Апробация результатов исследования осуществлена на Международной научно-теоретической конференции «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург, 24−25 мая 2007 г.), IV Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 27−28 июня 2008 г.), V Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 25−27 июня 2009 г.).

Ряд положений диссертации и сформулированных в ней выводов использован в практической деятельности при осуществлении правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов отделом правовой и лингвистической-экспертизы законопроектов по финансовому и банковскому законодательству Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 5,3 п.л., в том числе 4 — в журналах, включенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В рамках проведенного диссертационного исследования с использованием положений, содержащихся в бюджетном законодательстве и иных нормативных правовых актах, регламентирующих полномочия участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению, на основе изучения научных публикаций по проблемам финансового права и бюджетных правоотношений, с учетом анализа соответствующей правовой практики определены направления совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рассматриваемом в исследовании формате.

В исследовании выявлены особенности правового регулирования организации и осуществления деятельности по подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета, раскрыты понятие и сущность правового регулирования полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, уточнение правовых подходов к реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по формированию проекта федерального бюджета, выделены предпочтения в рамках оптимизации процедур правового обеспечения официального прохождения проекта федерального бюджета в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, обозначены приоритеты дальнейшего совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета.

При этом из массива бюджетно-процессуальных норм вычленены те из них, которые регламентируют деятельность участников бюджетного процесса по составлению проекта бюджета и его рассмотрению, проведен комплексный анализ состава участников бюджетного процесса, задействованных в подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, определена их роль в данном формате бюджетного процесса, проведена их классификация.

Дана уточненная трактовка предназначения и сущностных черт конкретных участников бюджетного процесса применительно к отдельным фазам стадий прохождения проекта федерального бюджета. Уточнены критерии разграничения правомочий и действий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета. В диссертации сформулировано положение, что полномочия участников бюджетного процесса разграничиваются в зависимости от того, на какой стадии и какие полномочия ими реализуются в соответствии с бюджетным законодательством. Причем для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав его участников. Кроме того, выполнение определенных бюджетным законодательством для каждого из участников бюджетного процесса функций регламентировано конкретными сроками. Наконец, выполняя установленные применительно к подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета функции, участники бюджетного процесса совершают определенные действия или принимают в установленном порядке соответствующие правовые акты.

Всесторонне исследован механизм реализации участниками бюджетного процесса возложенных на них полномочий по подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета, оценено состояние правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета с позиций его соответствия требованиям законодательства, выделены присущие бюджетному процессу признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета.

В работе также обоснованы предложения по упорядочению механизма правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Обосновано отличие правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере. Дано авторское определение правовой* регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета как установление нормами бюджетного законодательства подробных правил, определяющих поэтапный порядок деятельности федеральных исполнительных органов государственной власти и представительных органов государственной власти Российской Федерации, иных участников бюджетного процесса по подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета как финансово-планового и финансово-правового акта.

Отдельно показано действие правового механизма формирования проекта федерального бюджета с точки зрения разграничения функций Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Министерства финансов Российской Федерации и иных федеральных министерств — участников бюджетного процесса.

Проанализированы составляющие элементы системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Правительства и министерств) и представительных (законодательных) органов (Государственной Думы и Совета Федерации) при прохождении проекта федерального бюджета после его внесения на рассмотрение палат Федерального Собрания.

Выделена особая роль Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам в рассмотрении Государственной Думой как участником бюджетного процесса проекта федерального бюджета.

Определены основные параметры изменения регламентирующих бюджетный процесс правовых установлений в целях оптимизации правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета.

В диссертации сделан вывод, что процессуальные нормы бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета, нуждаются в дальнейшем совершенствовании в части уточнения понятий и терминов, используемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации применительно к полномочиям участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета. При этом следует принимать во внимание специфику функций участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, а также особенности решаемых ими при этом задач.

Сформулированы предложения и разработаны рекомендации по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства, регламентирующего процесс правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета.

Так, составление участниками бюджетного процесса бюджетных целевых программ (ведомственных и долгосрочных) должно базироваться на целях и задачах, сформулированных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности. Далее параметры из целевых программ в части оказания услуг должны вводиться в государственные задания. Финансовые же ограничения реализации программ должны следовать из результатов подготовки среднесрочного финансового плана, в свою очередь, учитывающего информацию, включенную в реестр расходных обязательств. Предлагается упростить и требования к содержанию ведомственных целевых программ и государственных заданий, сделав основной акцент на показателях результатов и финансовых ресурсов, а также требованиях к форматам и срокам отчетности.

Более значимое место в составлении проекта бюджета должна занять методология планирования бюджетных ассигнований. При этом, поскольку определение состава принимаемых обязательств и объемов их бюджетного финансирования в ряде публично-правовых образований имеет политический подтекст, правовое регулирование методологии распределения бюджетных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств выходит за пределы компетенции финансовых органов.

Со ссылками на зарубежный опыт сделан вывод о том, что на сегодняшний день смысл организации составления проекта бюджета требует открытости данной деятельности для общества. Это процесс, в котором должны участвовать законодательные и исполнительные органы власти, гражданское общество, деловые круги и средства массовой информации.

Обращено внимание на то, что сокращение участия в бюджетном процессе Государственной Думы (применительно к перераспределению общей суммы расходов бюджета) следует расценивать двояко: как в положительном ключе (снижение влияния бюджетных лоббистов, устранение популистских подходов, так и с критической точки зрения, имея в виду сужение влияния на конечный результат со стороны не только отечественного парламента, так и. общественных и иных неформальных заинтересованных кругов. В исследовании содержатся рекомендации профильным федеральным министерствам разрабатывать показатели оказываемых государственных услуг с привлечением авторитетных представителей экспертного сообщества и предложения активнее в рамках социального партнерства привлекать к обсуждению ключевых представителей деловых кругов.

В исследовании позитивно оценивается стремление Счетной палаты усиливать свои позиции в бюджетном процессе, что будет позволять Правительству более объективно и взвешенно формировать законопроект о федеральном бюджете до его внесения на рассмотрение Государственной Думы.

В работе поддерживается с соответствующей аргументацией мнение ряда авторов о необходимости четкой регламентации в Бюджетном кодексе полномочий не только Министерства финансов, но и иных участников бюджетного процесса — федеральных органов исполнительной власти, принимающих участие в составлении проекта бюджета.

Предложены меры по улучшению содержательного наполнения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, оптимизации структуры ведомственных и федеральных целевых программ, совершенствованию подходов к формированию государственных заданий, по упрощению требований к содержанию ведомственных целевых программ и государственных заданий.

Обращено внимание на важность для уполномоченных участников бюджетного процесса совершенствования методологии планирования бюджетных ассигнований, которая должна использоваться как при составлении среднесрочного финансового плана и при подготовке проекта бюджета на три года. Сформулированы видение уточнения формата бюджетной заявки, мнение о целесообразности конструирования конкретных механизмов работы с целевыми программами и соответствующего их закрепления в бюджетном^ законодательстве.

Поддержана и развита позиция ряда авторов о том, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не вполне рационально и нуждается в дальнейшем совершенствовании. При этом обращено внимание на целесообразность более четкого законодательного регулирования перечня бюджетных полномочий и ответственности иных, помимо федеральных органов исполнительной власти, участников бюджетного процесса, и в первую очередь Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Счетной палаты.

В дискуссионном плане рассмотрена проблема применяемого в бюджетной деятельности в последние несколько лет т.н. «нулевого чтения» проекта федерального бюджета. На основе обобщения соответствующей аргументации и анализа правовых подходов авторитетных отечественных исследователей в диссертации даны более сдержанные оценки на этот счет в сравнении с уже высказанными в научных исследованиях.

В данной связи обращается внимание на то, что «нулевое чтение» достаточно эффективно используется в бюджетном процессе Российской Федерации и вошло в практику бюджетной деятельности. Со ссылками, на позиции руководства Правительства относительно целесообразности сохранения этой процедуры и впредь в работе предлагается в целях устранения действительно существующих правовых коллизий в этом сегменте правового регулирования осуществить четкую правовую регламентацию данной процедуры в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Отмечено специально, хотя на этот нюанс обращалось некоторыми исследователями внимание и ранее, что отсутствие в Бюджетном кодексе понятия «субъект бюджетного планирования» не позволяет в достаточной мере четко соотносить это понятие с понятием «участники бюджетного процесса». В этом плане поддержана позиция о желательной возможности корректирования закрепленного в Бюджетном кодексе состава участников бюджетного процесса и порядка правового регулирования их деятельности на стадии, в частности, формирования проекта федерального бюджета.

В работе сделан вывод также о том, что процессуальные нормы бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета, нуждаются в дальнейшем совершенствовании применительно к ним в части уточнения понятий и терминов, используемых в Бюджетном кодексе. При этом, сделана оговорка, следует принимать во внимание специфику функций участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, а также особенности решаемых ими при этом задач.